Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.03.1988 – C-127/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 24. März 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In dem Vertragsverletzungsverfahren, welches uns heute beschäftigt, begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Klägerin, die Feststellung, daß die Griechische Republik, die Beklagte, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen habe, daß sie für Einfuhren von Schaf- und Ziegenfleisch sowie für lebende Tiere Höchstpreise festgesetzt habe.

2 Mit Entscheidung vom 19. März 1984 hat der griechische Handelsminister verfügt, daß Rechnungen für die Einfuhr von Schafen und Ziegen beziehungsweise Schaf- und Ziegenfleisch einem Ausschuß für die Kontrolle der Einfuhrdevisen zur präventiven Prüfung vorgelegt werden müßten. Diese Rechnungen sollten genehmigt werden, wenn sie einen Preis von 1650 USD pro Tonne lebende Tiere beziehungsweise 2730 USD je Tonne Fleisch nicht überschritten. Eine Unterscheidung nach der Herkunft der Waren wurde nicht getroffen. Die Entscheidung galt somit für Einfuhren aus der übrigen Gemeinschaft sowie aus Drittländern.

3 Die Klägerin sieht in diesem Verhalten der Beklagten mehrere Verstöße gegen Gemeinschaftsrecht, nämlich gegen das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, gegen die Grundsätze der gemeinsamen Handelspolitik, gegen Abkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bestimmten Drittländern sowie gegen die Regeln der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch.

4 Die Klägerin beantragt nach Klarstellung in der mündlichen Verhandlung,

festzustellen, daß die Griechische Republik durch ihre innerstaatlichen Vorschriften und ihre Praxis bei der Einfuhr von Schaf- und Ziegenfleisch sowie von lebenden Schafen und Ziegen dadurch, daß sie diese Einfuhr von der Einhaltung von Höchstpreisen abhängig gemacht hat, gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 30 und 113 EWG-Vertrag sowie aus der Verordnung Nr. 1837/80 des Rates, aus den Verordnungen Nr. 19/82 und Nr. 20/82 der Kommission und aus den Abkommen in Form eines Briefwechsels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und bestimmten Drittländern über den Handel mit Schafen und Ziegen verstoßen hat;

der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

5 Die Beklagte beantragt, die Klage kostenpflichtig abzuweisen.

6 Sie hält die von ihr getroffenen Maßnahmen für die Kontrolle von Devisenbewegungen für erforderlich. Gleichzeitig dienten sie den Interessen der Verbraucher, die vor überhöhten Einfuhrpreisen geschützt würden. Im übrigen handle es sich bei den festgesetzten Preisen nicht um Höchst-, sondern um Richtpreise, die die Tätigkeit der Devisenkontrollbehörden erleichtern sollten.

7 In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte jedoch eingeräumt, daß Genehmigungen für Einfuhren, deren Preise über den von ihr festgesetzten Preisen liegen, in der Praxis nicht erteilt werden.

8 Zum Verhältnis zwischen den von der Beklagten festgesetzten Preisen und den von der Gemeinschaft festgesetzten Preisen hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung Ausführungen allgemeiner Art, jedoch keine konkreten Angaben gemacht.

9 Unter Heranziehung der entsprechenden Verordnungen ergibt sich jedoch folgendes Verhältnis: Für das Wirtschaftsjahr 1984/85 war ein Grundpreis im Schaffleischsektor von 428,04 ECU und ein Interventionspreis von 363,83 ECU festgesetzt. Nach dem ab dem 2. April 1984 für den Schaffleischsektor geltenden repräsentativen Kurs von 1 ECU = 90,5281 DR ergibt sich somit ein Grundpreis von 38749,65 DR und ein Interventionspreis von 32936,84 DR.

10 Unter Berücksichtigung des für den 4. April 1984 festgestellten Wechselkurses 1 USD = 103,9 DR beläuft sich demgegenüber der von der Beklagten festgesetzte Höchstpreis für Schaffleisch auf 28364,70 DR beziehungsweise für lebende Tiere auf 17143,50 DR, jeweils pro 100 kg.

11 Auf Anfrage des Gerichtshofes hat die Klägerin dem Gerichtshof einige Preisangaben vorgelegt, gleichzeitig aber dargelegt, daß ein Interventionspreis für Schaffleisch in Griechenland nicht anwendbar sei, weil es an entsprechenden innerstaatlichen Durchführungsvorschriften fehle. Des weiteren hat die Klägerin vorgetragen, daß der Grundpreis den Marktpreis nicht beeinflusse.

12 Auf den weiteren Vortrag der Parteien werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme eingehen.

Β — Stellungnahme

1. Zw den von der Beklagten festgesetzten Preisen

13 Vor einer rechtlichen Würdigung des Sachverhalts ist zunächst zu klären, ob es sich bei den von der Beklagten festgesetzten Preisen tatsächlich um Höchstpreise oder lediglich um Richtpreise handelt.

14 Nach dem Schreiben der Bank von. Griechenland vom 19. März 1984 dient das durch die Entscheidung des Handelsministers vom selben Tage eingeführte System der präventiven Kontrolle der Preise für die betreffenden Einfuhren. Für die These, daß es sich bei den festgesetzten Preisen lediglich um Richtpreise handle, die auch überschritten werden könnten, findet sich in diesem Schreiben kein Anhaltspunkt. Dasselbe ist zu der späteren Regelung vom 12. November 1987 zu bemerken, die in derselben Weise strikt formuliert ist und keine Andeutung über Ausnahmen enthält. Darüber hinaus ist festzuhalten, daß die Beklagte in der mündlichen Verhandlung einräumen mußte, daß bereits die Existenz der von ihr festgesetzten Preise einen preisdämpfenden Einfluß ausübe und Einfuhren zu einem höheren Preis in der Praxis nicht vorkämen.

15 Diese Feststellungen erscheinen mir ausreichend, die Behauptung der Klägerin, es handle sich tatsächlich um Höchstpreise, für plausibel zu halten. Sie stützt sich auf den Text der gerügten Entscheidung und auf die Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung.

16 Für die folgende Prüfung ist somit von der These der Klägerin auszugehen, daß die Beklagte Höchstpreise für die genannten Einfuhren festgesetzt hat.

2. Verstoß gegen Artikel 30 EWG-Vertrag

17 Bereits in Artikel 2 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 70/50 hat die Kommission zu den Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen solche Maßnahmen gerechnet, die allein für die eingeführten Waren Mindest- oder öchstpreise festlegen, unter denen beziehungsweise über denen Einfuhren verboten, eingeschränkt oder Bedingungen unterworfen sind, welche die Einfuhr behindern können.

18 Da in Griechenland für die nationale Produktion keine vergleichbaren Höchstpreise festgesetzt sind, die Höchstpreise sich somit lediglich auf die Einfuhren beziehen, liegt in der Regelung der Beklagten eine verbotene Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag, soweit sie für Einfuhren aus den anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gilt. Da die Entscheidung der Beklagten allgemein gehalten ist und nicht zwischen Einfuhren aus Mitgliedstaaten und Drittländern differenziert, wirkt sie auch auf die Einfuhren aus den übrigen Staaten der Gemeinschaft. Daß Einfuhren von Schafen und Ziegen beziehungsweise Schaf- und Ziegenfleisch aus diesen Staaten der Gemeinschaft nach Griechenland nicht in einem nennenswerten Umfang erfolgen, ist in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist nämlich jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen. Daß aber eine Höchstpreisregelung, die beträchtlich unter den von der Gemeinschaft für richtig angesehenen Preisen liegt, geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel zumindest potentiell zu behindern, ist offensichtlich. Möglicherweise ist es gerade auf die Höhe der Höchstpreise zurückzuführen, daß kein nennenswerter Handel mit den genannten Produkten zwischen Griechenland und der übrigen Gemeinschaft festzustellen ist.

19 Da es sich um eine präventive Kontrolle handelt, ist Artikel 30 EWG-Vertrag die einschlägige Rechtsnorm, nicht jedoch Artikel 106 Absatz 2 EWG-Vertrag, der eingriffe, wenn die Einfuhren grundsätzlich gestattet würden und lediglich die Ausfuhr des Verkaufserlöses behindert würde.

20 Ein Verstoß gegen Artikel 30 EWG-Vertrag liegt somit vor.

3. Verstoß gegen die Preisregelung der gemeinsamen Marktorganisation fiir Schaf- und Ziegenfleisch

21 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die Mitgliedstaaten in den Bereichen, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen, und erst recht, wenn diese Organisation auf einem gemeinsamen Preissystem fußt, nicht mehr befugt, durch einseitig erlassene innerstaatliche Rechtsvorschriften in den Mechanismus der Bildung derjenigen Preise einzugreifen, die in der gemeinsamen Marktorganisation auf der gleichen Produktions- oder Handelsstufe geregelt sind. Die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch enthält in ihrem Titel I eine Preisregelung, die unter anderem einen jährlich festzusetzenden Grundpreis und einen Interventionspreis vorsieht. Durch die Festsetzung von Höchstpreisen für die Einfuhr von Waren könnte somit in den Preismechanismus der Marktorganisation eingegriffen worden sein, zumal wenn man berücksichtigt, daß die von der Beklagten festgesetzten Einfuhrhöchstpreise erheblich unter dem gemeinsamen Interventions- beziehungsweise Grundpreis lagen.

22 Eine derartige Einwirkung der von der Beklagten festgesetzten Einfuhrhöchstpreise auf das Preisbildungssystem hat die Klägerin zunächst in allgemeiner Form behauptet und Vergleiche zwischen den griechischen Marktpreisen und den zulässigen Einfuhrpreisen für das Spätjahr 1987 angestellt (für einen Zeitraum, der nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist). Konkrete Angaben zur Auswirkung der im Jahr 1984 festgesetzten Höchstpreise auf die Preisregelung der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch hat die Klägerin jedoch nicht gemacht. Im Gegenteil, in ihrer schriftlichen Antwort auf eine vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellte Frage hat sie ausgeführt, daß der Grundpreis keinerlei Auswirkungen auf den Marktpreis zeitige und der Interventionspreis in Griechenland nicht angewendet werde, da es an speziellen innerstaatlichen Durchführungsvorschriften fehle. Ob dieses Fehlen ein Vertragsverstoß ist, war in diesem Verfahren nicht zu prüfen, da es erst in der mündlichen Verhandlung vorgetragen wurde.

23 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, wenn die Gemeinschaft gemäß Artikel 40 EWG-Vertrag eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können. Wenn aber die Preisregelung der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch in Griechenland gar nicht angewandt wird, hätte die Klägerin konkret darlegen müssen, in welcher Weise diese Preisregelung durch die Festsetzung von Einfuhrhöchstpreisen verletzt wird oder wodurch von dieser gemeinsamen Regelung abgewichen wird. An einem entsprechenden konkreten Vortrag der Klägerin fehlt es jedoch.

24 Die Klägerin hat somit nicht schlüssig dargetan, daß die Beklagte durch die Festsetzung von Einfuhrhöchstpreisen in die Preisregelung der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch eingegriffen habe.

4. Verstoß gegen die Atißenhandelsregelmig

25 In bezug auf Einfuhren aus Drittländern sieht die Klägerin in der Festsetzung von Einfuhrhöchstpreisen durch die Beklagte eine unzulässige einzelstaatliche Maßnahme der Handelspolitik, die im Widerspruch zu Artikel 113 EWG-Vertrag, zu Artikel 20 der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch sowie zu einer Reihe von Abkommen der Gemeinschaft mit Drittstaaten über den Handel mit Schafen und Ziegen sowie den dazu ergangenen Durchführungsbestimmungen der Kommission stehe.

26 Die Beklagte tritt dieser Auffassung mit der Ansicht entgegen, bei den von ihr festgesetzten Einfuhrhöchstpreisen handle es sich um Maßnahmen der Devisenkontrolle, nicht jedoch der Handelspolitik.

27 Gemäß Artikel 20 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1837/80 ist die Anwendung von mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen der Verordnung oder einer vom Rat beschlossenen Ausnahme im Handel mit Drittländern untersagt.

28 Darüber hinaus hat die Gemeinschaft mit einer Reihe von Drittländern sogenannte Selbstbeschränkungsabkommen für den Handel mit Schafen und Ziegen abgeschlossen. Diese gemäß Artikel 228 Absatz 2 EWG-Vertrag auch für die Mitgliedstaaten verbindlichen Abkommen sehen als Gegenleistung für die Ausfuhrbeschränkung die Verpflichtung der Gemeinschaft vor, alle erforderlichen Maßnahmen dafür zu treffen, daß die automatische Erteilung einer Einfuhrlizenz für die genannten Erzeugnisse mit Ursprung in dem genannten Staat von der Vorlage einer Ausfuhrlizenz abhängig gemacht wird, die von der zuständigen Stelle des Ausfuhrstaates ausgestellt wurde. Gemäß den Verordnungen Nr. 19/82 und Nr. 20/82 der Kommission wird die Einfuhrlizenz, die lediglich von der Vorlage der vom Ausfuhrstaat ausgestellten Ausfuhrlizenz abhängig gemacht wird, am Werktag nach ihrer Beantragung erteilt. Für zusätzliche Bedingungen, die die Mitgliedstaaten bei den genannten Einfuhren einseitig festsetzen könnten, ist angesichts dieser Regelung kein Raum.

29 Die von der Beklagten festgesetzten Einfuhrhöchstpreise, von deren Einhaltung die Erteilung der Einfuhrlizenz abhängig gemacht wird, stehen somit nicht im Einklang mit den Bestimmungen der Verordnungen Nr. 19/82 und Nr. 20/82, den genannten Abkommen mit einigen Drittstaaten sowie mit Artikel 20 der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch. Die Beklagte hat somit durch die unter Verletzung der Gemeinschaftszuständigkeit zur Gestaltung der gemeinsamen Handelspolitik erfolgte Festsetzung von Einfuhrhöchstpreisen gegen Artikel 113, 189 Absatz 2 und 228 Absatz 2 EWG-Vertrag verstoßen.

5. Zur Devisenkontrolle

30 Zum Vortrag der Beklagten, die von ihr ergriffenen Maßnahmen seien zur Kontrolle von illegalen Devisenbewegungen erforderlich und somit zulässig, ist zu bemerken, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes eine nationale Regelung unzulässig ist, wenn die mit dieser Regelung verfolgten Ziele mit weniger einschränkenden Maßnahmen, wie Stichproben und angemessenen Sanktionen, genauso wirksam erreicht werden können.

31 Da dieser Gedankengang auf das vorliegende Verfahren in vollem Umfang übertragen werden kann — da zum Beispiel die Einfuhrgeschäfte stichprobenweise überprüft und Sanktionen für unrechtmäßige Devisentransfers vorgesehen werden könnten —, lassen sich die Maßnahmen der Beklagten auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Devisenkontrolle rechtfertigen.

6. Kosten

32 Da die Klägerin im wesentlichen obsiegt hat, sind die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen.

C — Schlußantrag

33 Nach alledem schlage ich Ihnen vor, wie folgt zu entscheiden:

1) Die Griechische Republik hat durch ihre innerstaatlichen Vorschriften und ihre Praxis bei der Einfuhr von Schaf- und Ziegenfleisch sowie von lebenden Schafen und Ziegen dadurch, daß sie unter Verletzung der Außenhandelsregelung des Artikels 20 der Verordnung Nr. 1837/80, der Bestimmungen der Verordnungen Nr. 19/82 und Nr. 20/82 der Kommission sowie der Verpflichtungen aus bestimmten Abkommen mit Drittländern über den Handel mit Schafen und Ziegen die Einfuhr von Schafen und Ziegen beziehungsweise von Schaf- und Ziegenfleisch von der Einhaltung von Höchstpreisen abhängig gemacht hat, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30, 113, 189 Absatz 2 und 228 Absatz 2 EWG-Vertrag verstoßen.

2) Die Griechische Republik hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.