Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 31.05.1988 – C-308/86

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 31. Mai 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Seit 1955 besteht in Belgien und Luxemburg im Rahmen der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion (Union économique belgoluxembourgeoise; nachstehend UEBL) ein gespaltener Devisenmarkt. Einer dieser Märkte ist bewirtschaftet: der Wechselkurs wird hier in konvertiblen oder kommerziellen Francs ausgedrückt; die Kursschwankungen werden, falls erforderlich, innerhalb der durch das Europäische Währungssystem gezogenen Grenzen durch Interventionen der belgischen Nationalbank kontrolliert. Der andere Markt ist frei; hier sind es im wesentlichen die Marktkräfte, die den Wechselkurs bestimmen.

Die Regeln für das Funktionieren dieses gespaltenen Devisenmarktes wurden vom Institut belgo-luxembourgeois du change (belgisch-luxemburgisches Währungsinstitut; nachstehend IBLC) festgelegt. Für Ein- und Ausfuhrgeschäfte ist die Verordnung I des IBLC maßgebend. Gemäß Artikel 8 Absatz 2 Buchstabe b dieser Verordnung müssen die für die ausgeführten Waren in ausländischer Währung geleisteten Zahlungen durch Banküberweisung oder Scheck erfolgen; die Beträge sind binnen acht Tagen auf dem bewirtschafteten Markt einzutauschen oder, wenn bestimmte Voraussetzungen vorliegen, auf ein in ausländischer Währung geführtes bewirtschaftetes Konto bei einer zugelassenen Bank einzuzahlen. Nach Absatz 2 Buchstabe c sind Zahlungen in belgischen oder luxemburgischen Francs über ein bei einer zugelassenen Bank unterhaltenes konvertibles Ausländerkonto entgegenzunehmen.

Ein in Belgien oder Luxemburg ansässiger Exporteur kann sich somit normalerweise nicht in Banknoten bezahlen lassen, da die genannten Vorschriften bezwecken, daß sämtliche Einnahmen aus den Ausfuhren über den bewirtschafteten Markt ins Inland verbracht werden. Das IBLC gewährt jedoch eine Sondergenehmigung für die Bezahlung in Bargeld, wenn es dies für angebracht hält.

Herr René Lambert, ein in Luxemburg ansässiger Viehhändler, war für schuldig befunden worden, gegen jene Vorschriften dadurch verstoßen zu haben, daß er in den Jahren 1981 bis 1983 bei einer großen Zahl von Exporten in die Bundesrepublik Deutschland und die Niederlande deutsche, niederländische und belgische Banknoten als Bezahlung angenommen hatte. Da die Wechselkurse auf dem freien Markt während eines Teils des vorgenannten Zeitraums im Verhältnis zu den Kursen des bewirtschafteten Marktes außergewöhnlich günstig waren, konnte er mit dem Verkauf der ausländischen Zahlungsmittel auf dem freien Markt einen Gewinn von mehr als fünf Millionen luxemburgischen Francs (im folgenden: LFR) erzielen.

Das Tribunal correctionnel Diekirch ordnete den Verfall seines Gewinns an und verurteilte ihn zu einer Geldstrafe von 50000 LFR. Sowohl die Staatsanwaltschaft als auch Herr Lambert legten gegen dieses Urteil Berufung ein, wobei letzterer geltend machte, die einschlägigen Vorschriften des IBLC seien mit verschiedenen Bestimmungen des EWG-Vertrags unvereinbar. Um dieses Vorbringen beurteilen zu können, hat die Cour d'appel Luxemburg dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag folgende Fragen vorgelegt:

1) Steht die in Artikel 67 Absatz 2 und Artikel 106 Absatz 1 EWG-Vertrag vorgesehene Liberalisierung der Zahlungen, die sich auf den innergemeinschaftlichen Warenverkehr beziehen, der Verpflichtung eines im Gebiet der Belgisch-Luxemburgischen Wirtschaftsunion ansässigen Exporteurs entgegen, Zahlungen in ausländischer Währung für nach Deutschland und in die Niederlande verkaufte Waren auf dem bewirtschafteten Devisenmarkt einem Konto bei einer zugelassenen Bank gutschreiben zu lassen, wenn der hierbei in nationaler Währung letztlich erzielte Betrag etwa 5 bis 10 % unter dem auf dem freien Markt erzielbaren Betrag liegt?

2) Wird die Liberalisierung des Zahlungsverkehrs durch das Verbot behindert, sich den Preis für die vorstehend näher bezeichneten Ausfuhren in ausländischen oder inländischen Banknoten bezahlen zu lassen?

3) Gilt das Diskriminierungsverbot in Artikel 7 EWG-Vertrag für eine umgekehrte Ungleichbehandlung, d. h. für innerstaatliche Maßnahmen, die praktisch, allerdings ohne daß dies beabsichtigt wäre, dazu führen, daß die Exporteure des betreffenden Mitgliedstaats gegenüber den in den anderen Mitgliedstaaten ansässigen Exporteuren benachteiligt werden?

4) Verbieten die in Artikel 3 Buchstaben a und f EWG-Vertrag niedergelegten gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze, nämlich die Abschaffung der Maßnahmen zollgleicher Wirkung bei der Ausfuhr von Waren und die Errichtung eines Systems, das den Wettbewerb innerhalb des Gemeinsamen Marktes vor Verfälschungen schützt, eine derartige umgekehrte Diskriminierung, wenn die einschränkende Regelung unabhängig von ihrem eigentlichen Ziel Folgen hat, die vergleichbare Wirtschaftsteilnehmer aus anderen Mitgliedstaaten erheblich bevorteilen und daher geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern?

5) Gelten die Standstill-Vorschriften der Artikel 5, 31, 32 und 34 EWG-Vertrag für die in den Fragen 1 und 2 dargelegten Maßnahmen, die vor dem Inkrafttreten des Vertrages erlassen wurden, seit diesem Zeitpunkt aber zu einer spürbaren Verzerrung führen, wenn der Unterschied zwischen den Kursen des bewirtschafteten und denen des freien Devisenmarktes auf etwa 5 bis 10 % des Gegenwerts in inländischer Währung des in ausländischer Währung in Rechnung gestellten Preises ansteigt, wie dies vorliegend in den Jahren 1981, 1982 und 1983 der Fall war?

Ausgangspunkt der Prüfung ist die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht einen gespaltenen Markt als solchen verbietet. Ich glaube nicht, daß der Vertrag ein solches Verbot enthält; den Mitgliedstaaten steht es im wesentlichen frei, ihre Wechselkurse zu bestimmen. Mehr noch, die beiden Kapitalverkehrsrichtlinien des Rates vom 11. Mai 1960 und 18. Dezember 1962 (ABl. 1960, S. 921; ABl. 1963, S. 62) erkennen die Möglichkeit des Bestehens zweier Märkte an; ihnen zufolge dürfen — wenn Transferierungen auf einem ausländischen Devisenmarkt vorgenommen werden, auf dem die Kursschwankungen keiner amtlichen Begrenzung unterliegen — die praktizierten Kurse nicht wesentlich und für längere Zeit von den Kursen abweichen, zu denen der Zahlungsverkehr bei laufenden Geschäften abgewikkelt wird (so zum Beispiel Artikel 1 der ersten Richtlinie). Meiner Meinung nach unterliegt ein gespaltener Markt als solcher keinem Verbot. Wir müssen uns also fragen, ob die in dem besonderen Rechtssystem, aul das die Fragen Bezug nehmen, vorgesehene Beschränkung dem Vertrag zuwiderläuft.

Das vorlegende Gericht erwähnt als erste Bestimmung Artikel 67. Die an einen Exporteur in Belgien oder Luxemburg für die nach einem anderen Mitgliedstaat ausgeführten Waren geleisteten Zahlungen stellen jedoch keinen Kapitalverkehr im Sinne von Artikel 67 des Vertrages dar, wie sich klar aus den Ausführungen des Gerichtshofes unter den Randnummern 21 und 22 des Urteils in den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 ergibt (Luisi und Carbone/Ministero del Tesoro, Slg. 1984, 377, 404): ... die laufenden Zahlungen [sind] Devisentransferierungen ..., die eine Gegenleistung im Rahmen einer dieser Leistung zugrundeliegenden Transaktion darstellen, während es sich beim Kapitalverkehr um Finanzgeschäfte handelt, bei denen es in erster Linie um die Anlage oder die Investition des betreffenden Betrags und nicht um die Vergütung einer Dienstleistung geht... Der Transfer von Banknoten kann daher nicht als Kapitalverkehr angesehen werden, wenn diesem Transfer eine Zahlungsverpflichtung entspricht, die sich aus einer Transaktion auf dem Gebiet des Waren- oder Dienstleistungsverkehrs ergibt.

Die streitigen Vorschriften verstoßen daher nicht gegen den genannten Artikel.

Das vorlegende Gericht verweist sodann auf Artikel 106 Absatz 1, der wie folgt lautet:

Jeder Mitgliedstaat verpflichtet sich, in der Währung des Mitgliedstaats, in dem der Gläubiger oder Begünstigte ansässig ist, die Zahlungen zu genehmigen, die sich auf den Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr beziehen, sowie den Transfer von Kapitalbeträgen und Arbeitsentgelten zu gestatten, soweit der Waren-, Dienstleistungs-, Kapital- und Personenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten nach diesem Vertrag liberalisiert ist.

Auf den ersten Blick könnte man meinen, Artikel 106 Absatz 1 wende sich eher an den Einfuhrmitgliedstaat als an den Staat, aus dem die Waren ausgeführt werden. Er betreffe eher die Zahlungen als den Empfang der Zahlungen. Diese Betrachtungsweise erscheint mir jedoch zu eng. Zwingende Folge der Zahlungsfreiheit ist die Freiheit des Leistungsempfängers, die Zahlung vorzunehmen — eine Auslegung, die durch den zweiten Absatz von Artikel 106 bekräftigt wird, der folgendes bestimmt:

Soweit der Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr nur durch Beschränkungen der diesbezüglichen Zahlungen begrenzt ist, werden diese Beschränkungen durch entsprechende Anwendung der Kapitel über die Beseitigung der mengenmäßigen Beschränkungen, die Liberalisierung der Dienstleistungen und den freien Kapitalverkehr schrittweise beseitigt.

Da Artikel 34, der mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung verbietet, somit in vollem Umfang anwendbar ist, untersagt Artikel 106 Maßnahmen, die Zahlungen für Exporte beschränken.

Herr Lambert macht geltend, die umstrittenen Vorschriften stellten eine ausgesprochene Negierung des Begriffes Gemeinsamer Markt dar und stünden in offenem Widerspruch zu Artikel 106.

Auf der anderen Seite zeigt die erste Frage klar, daß die in Rede stehende Beschränkung nicht die Entgegennahme von Zahlungen in fremder Währung untersagen, sondern den Exporteur, der ausländische Devisen erhalten hat, verpflichten will, sie auf dem bewirtschafteten Markt an eine zugelassene Bank zu verkaufen. Obwohl die Mitgliedstaaten nach Artikel 106 Absatz 1 lediglich gehalten sind, Zahlungen in der Währung des Mitgliedstaats, in dem der Gläubiger oder der Begünstigte ansässig ist, zu genehmigen, bin ich angesichts von Absatz 1 Unterabsatz 2 sowie Absatz 2 des Artikels 106 der Auffassung, daß dieser Artikel den Mitgliedstaaten die Verpflichtung auferlegt, Zahlungen in der Währung anderer Mitgliedstaaten zu genehmigen, soweit ihre wirtschaftliche Lage im allgemeinen und der Stand ihrer Zahlungsbilanz im besonderen dies erlauben.

Es fragt sich also, ob die Verpflichtung, diese Devisenbeträge nach Erhalt an eine zugelassene Bank zu verkaufen, mit Artikel 106 unvereinbar ist.

Hierzu ist darauf hinzuweisen, daß sich der Gerichtshof in seinem Urteil Luisi und Carbone wie folgt geäußert hat:

... Die Mitgliedstaaten [sind] weiterhin befugt, den Devisentransfer Kontrollen zu unterwerfen, durch die festgestellt werden soll, ob es sich nicht in Wahrheit um nicht liberalisierten Kapitalverkehr handelt... Den Mitgliedstaaten [ist] daher die Befugnis zuzuerkennen, zu kontrollieren, ob Devisentransferierungen, die sich angeblich auf liberalisierte Zahlungen beziehen, nicht zweckentfremdet für nicht genehmigte Kapitalverkehrsvorgänge verwendet werden. Zu diesem Zweck sind die Mitgliedstaaten berechtigt, die Art und die tatsächliche Durchführung der betreffenden Transaktionen oder Transferierungen zu überprüfen (Randnrn. 31 und 33).

In die gleiche Richtung weisen Artikel 5 Absatz 1 der ersten Kapitalverkehrsrichtlinie, wo es heißt, diese Richtlinie beschränke nicht das Recht der Mitgliedstaaten, die Art und die tatsächliche Durchführung der Geschäfte oder Transferzahlungen zu überprüfen oder die unerläßlichen Maßnahmen zu treffen, um Zuwiderhandlungen gegen ihre Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu verhindern, sowie die Feststellung des Gerichtshofes in der Rechtssache 203/80 (Strafverfahren gegen Guerrino Casati, Sig. 1981, 2595, 2617, Randnr. 24), daß die ersten beiden Absätze von Artikel 106 die Staaten ... nicht [verpflichten], die Ein- und Ausfuhr von Banknoten zum Zwecke der Durchführung von Handelsgeschäften zu genehmigen, wenn derartige Transfers für den freien Warenverkehr nicht notwendig sind, und daß im Rahmen von Handelsgeschäften ... nicht davon auszugehen [ist], daß diese Art des Transfers, die übrigens nicht üblich ist, einer solchen Notwendigkeit entspricht.

Wenn ein System eines gespaltenen Marktes grundsätzlich zulässig ist, so scheint es mir für sein Funktionieren wesentlich zu sein, daß bestimmte Arten von Transaktionen einem der beiden Märkte zugewiesen werden und nur auf diesem Markt getätigt werden können. Regeln, die erforderlich sind, um sicherzustellen, daß von diesem Markt ordnungsgemäß Gebrauch gemacht wird, und um eine angemessene Kontrolle für fiskalische und statistische Zwecke zu erlauben, müssen hingenommen werden. Anderenfalls wäre es nur zu leicht, nicht liberalisierten Kapitalverkehr zu verschleiern, indem man ihn als laufenden Zahlungsverkehr oder als liberalisierten Kapitalverkehr ausgibt. Ich glaube daher, daß das Gebot, die Bezahlung verkaufter Waren auf dem für derartige Vorgänge üblichen Devisenmarkt (hier: dem bewirtschafteten Markt) vorzunehmen, für sich allein keine gegen Artikel 106 des Vertrages verstoßende Beschränkung darstellt. Zwar betraf das Urteil in der Rechtssache Luisi und Carbone Dienstleistungen, doch scheint mir der dort aufgestellte Grundsatz auch auf Beschränkungen der Zahlungen für Warenlieferungen anwendbar zu sein. Wie das Urteil Casati zeigt, verlangt das Gemeinschaftsrecht von den Mitgliedstaaten nicht, bei laufenden Geschäften Barzahlungen zu dulden, wenn diese für die Liberalisierung des Warenverkehrs nicht notwendig sind, insbesondere dann nicht, wenn die Bezahlung in bar nicht den Gepflogenheiten des Handels entspricht. Ebensowenig läßt sich behaupten, ein freier Devisenmarkt sei die notwendige Folge oder die Vorbedingung eines freien Warenmarktes. Gäbe es nämlich in Belgien und Luxemburg nur einen einzigen Devisenmarkt, so wäre dies der bewirtschaftete Markt, auf dem die Zentralbank intervenieren könnte.

Die Frage, ob für den gesamten liberalisierten Kapitalverkehr und für die laufenden Zahlungen ein einheitlicher Wechselkurs festgesetzt werden muß — die Kommission hat sich nachdrücklich dafür ausgesprochen —, muß im vorliegenden Fall nicht notwendigerweise entschieden werden.

Das Ergebnis, zu dem ich gekommen bin, bleibt meines Erachtens davon unberührt, daß in dem entscheidungserheblichen Zeitraum zwischen dem freien und dem bewirtschafteten Markt anscheinend eine sowohl wesentliche als auch anhaltende Diskrepanz bestand, die somit über das von der ersten Kapitalverkehrsrichtlinie tolerierte Maß hinausging. Es ist möglich, daß diese Diskrepanz mit den Kapitalverkehrsrichtlinien unvereinbar war; sie stellt jedoch nicht für sich allein eine Verletzung von Artikel 106 EWG-Vertrag dar, um den es in unserer Rechtssache geht.

Ich glaube auch nicht, daß die umstrittenen Vorschriften den Warenverkehr dergestalt behindert haben, daß sie von Ausfuhren abgeschreckt hätten. Könnten die Exporteure den Wechselkurs frei wählen, so würden sich die Kurse wahrscheinlich einander angleichen; aus dem gespaltenen Markt würde de facto ein einheitlicher Markt.

Herr Lambert hat ferner geltend gemacht, der gespaltene Markt sei mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, und zwar nicht aus den bereits untersuchten technischen Gründen, sondern weil dadurch seine, Lamberts, Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Viehhändlern beeinträchtigt werde. Soweit dies auf das Vorbringen hinausläuft, die IBLC-Vorschriften stellten eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung dar, habe ich es bereits zurückgewiesen. Herr Lambert hat jedoch vorgetragen, er stehe im Wettbewerb mit deutschen Händlern und verkaufe sein Vieh in Trier auf demselben Markt wie diese. Er unterliege jenen Vorschriften, seine deutschen Mitbewerber dagegen nicht; hierin liege eine gegen Artikel 7 verstoßende Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.

Das IBLC und die Kommission führen Urteile des Gerichtshofes an, in denen eine Diskriminierung verneint wird, wenn die betreffende Rechtsvorschrift alle ihr unterworfenen Personen nach objektiven Gesichtspunkten und ohne Rücksicht auf deren Staatsangehörigkeit erfaßt, wie das der Fall bei den IBLC-Vorschriften ist, die nicht an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, sondern an den Wohnsitz im Geltungsbereich der UEBL. Vor allem kann sich eine verbotene Diskriminierung, wie die Kommission zu Recht betont, nur den Rechtsvorschriften oder der Praxis eines einzelnen Staates entnehmen lassen, nicht einem Vergleich zwischen mehreren Mitgliedstaaten. In dem Urteil in der Rechtssache 126/82 (D. J. Smit Transport BV/Commissie Grensoverschrijdend Beroepsgoederenvervoer, Slg. 1983, 73, 92) heißt es:

Die Anwendung nationaler Rechtsvorschriften kann nicht deswegen als gegen den EWG-Vertrag verstoßende Diskriminierung angesehen werden, weil andere Mitgliedstaaten möglicherweise den in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen [Unternehmen] geringere Beschränkungen auferlegen. Artikel 7 EWG-Vertrag will nämlich Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit beseitigen, die sich aus Rechtsvorschriften oder Verwaltungspraktiken eines einzelnen Mitgliedstaats ergeben, nicht aber eine Ungleichbehandlung, die für die Unternehmen der verschiedenen Mitgliedstaaten mangels einer gemeinsamen Verkehrspolitik aus den Unterschieden in den nationalen Rechtsvorschriften folgt.

Meiner Meinung nach ist es offensichtlich, daß die IBLC-Vorschriften keine — sei es auch nur mittelbare — Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit schaffen: Ein in Luxemburg ansässiger deutscher Staatsangehöriger, der in gleicher Weise exportiert wie ein luxemburgischer Staatsangehöriger, wäre denselben Regeln unterworfen.

Was die vierte und die fünfte Frage betrifft, so schließe ich mich der Auffassung der Kommission an. Diese bemerkt in erster Linie, die Artikel 3 und 5 enthielten allgemeine Grundsätze, die in anderen Artikeln des Vertrages näher entwickelt würden, so daß man sich nicht auf sie allein berufen könne; zweitens führt sie aus, die die Einfuhren betreffenden Artikel 30 bis 32 seien vorliegend nicht relevant. Sie bemerkt ferner, da nach der von mir geteilten Ansicht die IBLC-Vorschriften weder den Handel noch den laufenden Zahlungsverkehr beschränkten, stelle sich die Frage, ob sie gegen die Standstill-Bestimmung verstießen, nicht.

Hiernach kann nicht von einer Unvereinbarkeit mit den Vorschriften des Vertrages über den laufenden Zahlungsverkehr die Rede sein, auf die sich Herr Lambert berufen könnte, um das gegen ihn ergangene Urteil aus der Welt zu schaffen.

Meines Erachtens sind die Fragen der Cour d'appel Luxemburg etwa wie folgt zu beantworten :

Erste und zweite Frage

Es verstößt nicht gegen Artikel 106 EWG-Vertrag, wenn einem Exporteur die Verpflichtung auferlegt wird, den Verkaufserlös in der Währung des Mitgliedstaats, in dem er wohnt, oder in der Währung anderer Mitgliedstaaten dem bewirtschafteten Devisenmarkt zuzuführen, über den alle liberalisierten laufenden Zahlungen geleitet werden müssen, und wenn es ihm (vorbehaltlich ausdrücklicher Genehmigung) verboten ist, diesen Erlös in Banknoten entgegenzunehmen.

Dritte Frage

Artikel 7 EWG-Vertrag gilt nur für Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit, die innerhalb ein und desselben Mitgliedstaats erfolgen, nicht für eine unterschiedliche Behandlung im Verhältnis zwischen Mitgliedstaaten.

Angesichts der hier vorgeschlagenen Antworten auf die Fragen 1 bis 3 ist es nicht notwendig, die Fragen 4 und 5 gesondert zu beantworten.

Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, über die Kosten der Parteien des innerstaatlichen Verfahrens — des Herrn Lambert und der Staatsanwaltschaft — zu entscheiden. Die Auslagen der belgischen, der französischen, der italienischen und der luxemburgischen Regierung sowie der Kommission sind nicht erstattungsfähig.