Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.06.1988 – C-18/87

Schlußanträge des Generalanwalts

G. Federico Mancini

vom 21. Juni 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften ersucht Sie um die Feststellung, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag verstoßen hat. Diese gestattet nämlich einigen Bundesländern, eine Gebühr für die Kontrollen zu erheben, die bei Transporten von lebenden Tieren durchgeführt werden, die nach Deutschland eingeführt werden oder sich auf der Durchfuhr nach anderen Mitgliedstaaten befinden.

Wie sich aus den Akten ergibt, erheben die Bundesländer Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz bei den Transportunternehmen eine Abgabe zur Deckung der Kosten der Kontrollen, die beim Transport lebender Tiere vorgenommen werden, die sich auf der Durchfuhr durch diese Bundesländer befinden oder dorthin eingeführt werden. Am 19. Februar 1985 rügte die Kommission, gestützt auf Artikel 169 EWG-Vertrag, diese Praxis gegenüber der Regierung der Bundesrepublik Deutschland als unvereinbar mit den genannten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen und forderte sie auf, sie abzustellen. Da sich die Bundesrepublik Deutschland strikt weigerte, die hierzu erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, hat die Kommission am 26. Januar 1987 Klage vor dem Gerichtshof erhoben.

2. Lassen Sie mich kurz die einschlägigen Rechtsvorschriften darstellen. Auf Gemeinschaftsebene ist der Schutz von Tieren beim internationalen Transport in den Richtlinien 77/489 des Rates vom 18. Juli 1977 (ABl. L 200, S. 10) und 81/389 vom 12. Mai 1981 (ABl. L 150, S. 1) geregelt. Von besonderer Bedeutung sind die Artikel 2 und 3 dieser letzteren: Artikel 2 ermächtigt die Transit- und Bestimmungsmitgliedstaaten, darüber zu wachen, wie die für den Transport Verantwortlichen die Verpflichtungen und Voraussetzungen aufgrund der Richtlinie 77/489 erfüllen; Artikel 3 sieht vor, daß diese Mitgliedstaaten die Maßnahmen anordnen — und bei Nichtbefolgung vollstrekken —, die erforderlich sind, um eventuelle Unregelmäßigkeiten abzustellen.

Nicht geregelt ist dagegen die Finanzierung dieser Kontrollen und insbesondere die Frage, ob die nationalen Verwaltungen zur teilweisen Deckung ihrer Kosten die Zahlung einer Gebühr verlangen können. Insoweit ergibt sich auch nichts aus der Verordnung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 29. März 1983 zur Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften in deutsches Recht. Vielmehr haben die bereits genannten fünf Länder eine Gebühr eingeführt und die Art und Weise ihrer Erhebung und Berechnung geregelt.

3. Die Kommission macht nun geltend, bei der fraglichen Belastung handele es sich, da sie nur die im innergemeinschaftlichen Handel befindlichen Waren treffe, um eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll, die gegen das Verbot des Artikels 12 EWG-Vertrag verstoße. Sie sei nämlich nicht Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung, die auch für innerhalb der Bundesrepublik Deutschland beförderte Tiere gelte; ferner stelle sie, da die Kontrollen, für die die Gebühren erhoben würden, nur den Schutz der Tiere gewährleisten sollten, kein Entgelt für eine dem beteiligten Wirtschaftsteilnehmer erbrachte Dienstleistung dar.

Die Beklagte tritt diesen Vorwürfen entgegen und beruft sich zu ihrer Verteidigung auf die vom Gerichtshof in dem bekannten Urteil Bauhuis vom 25. Januar 1977 (Rechtssache 46/76, Slg. 1977, 5) und in mittlerweile ständiger Rechtsprechung entwickelten Grundsätze. Wie in jenem Falle seien die streitigen Abgaben tatsächlich zur Finanzierung eines Systems einheitlicher amtstierärztlicher Kontrollen bestimmt, die durch eine Richtlinie eingeführt worden seien, um einem allgemeinen Interesse der Gemeinschaft zu dienen, nämlich dem Tierschutz bei Transporten im Gebiet der Gemeinschaft. Sie stellten deshalb keineswegs Abgaben gleicher Wirkung dar, sondern trügen zur Erreichung gemeinschaftlicher Ziele bei.

4. Was ist zu den dergestalt zusammengefaßten Argumenten zu sagen? Dem Urteil Bauhuis ist zu entnehmen, daß eine Gebühr, mit der Waren, die eingeführt werden oder sich auf der Durchfuhr in andere Mitgliedstaaten befinden, wegen des Überschreitens der Grenze belegt werden, nicht unter das Verbot des Artikels 12 fällt, wenn sie a) ein Entgelt für einen dem Transportunternehmen oder dem Importeur tatsächlich geleisteten Dienst darstellt, b) Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung ist, die systematisch sämtliche inländischen und eingeführten Waren nach gleichen Kriterien erfaßt, c) aus Anlaß von Kontrollen erhoben wird, die durch eine Gemeinschaftsrichtlinie vorgeschrieben sind. In allen diesen Fällen darf natürlich der erhobene Betrag die tatsächlichen Kosten der jeweiligen Kontrolle nicht übersteigen.

In unserem Falle steht außer Frage, daß die deutschen Landesbehörden aufgrund der Richtlinien Nrn. 77/489 und 81/389 tätig werden, und zwar um deren Beachtung sicherzustellen. Bekanntlich dienen diese beiden Richtlinien dem Schutz der Tiere beim internationalen Transport; ganz offensichtlich kann dieser Zweck nur durch ein System unmittelbarer Kontrollen erreicht werden, das dazu dient festzustellen, ob der Transportunternehmer die Gesundheitsbescheinigung mitführt und auf der gesamten Transportstrecke die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebenen Transportbedingungen einhält.

Nun können sich aber Art und Umstände des Transports auf der Strecke ändern; damit die Einhaltung der vorgeschriebenen Bedingungen in jeder Phase des Transports überprüft werden kann, dürfen sich diese Kontrollen nicht auf das Versandland und das Bestimmungsland beschränken, sondern müssen sich auf die Transitländer erstrekken. Nach Artikel 2 der Richtlinie Nr. 81/389 steht im übrigen die Befugnis, über die Ordnungsmäßigkeit des Transports zu wachen, den Behörden der Transit- und Bestimmungsmitgliedstaaten zu.

Die Zwischenkontrollen dienen somit letztlich nur dem allgemeinen Interesse, das die Gemeinschaft auf diesem Gebiet verfolgt. Entgegen dem Vorbringen der Kommission kann nicht davon ausgegangen werden, daß dieses Interesse ausschließlich auf die Beschleunigung des innergemeinschaftlichen Verkehrs gerichtet ist und mit der Abschaffung oder Verringerung der Kontrollen verwirklicht wird. Daß dies nötig ist, ist unbestreitbar; es kann jedoch nicht das spezifische Erfordernis, einen angemessenen Schutz der transportierten Tiere zu gewährleisten, beseitigen oder auch nur zweitrangig machen. Das gilt im übrigen auch, soweit Vorschriften zur Harmonisierung der Abgaben fehlen, die die Mitgliedstaaten für ihre Kontrolltätigkeit erheben (Urteil Bauhuis, a. a. O., Randnr. 36 der Entscheidungsgründe).

5. Ausgehend von dieser Erwägungen erscheint die Klage der Kommission nicht begründet. Obwohl in der Gemeinschaftsregelung nicht unmittelbar vorgesehen, werden die von den fünf Ländern eingeführten Abgaben nämlich aus Anlaß der in dieser Regelung vorgeschriebenen Kontrollen erhoben und können deshalb nicht als Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle angesehen werden.

Es kommt hinzu, daß ihre Höhe die tatsächlichen Kosten der Kontrolle nicht übersteigt und daß sie im Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland nur einmal erhoben werden. Der erstgenannte Umstand ist auch von der Kommission anerkannt worden; der zweite, der von der Bundesregierung in Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes mitgeteilt worden ist, widerlegt den Verdacht eines Mißbrauchs, den die Kommission im Verlaufe des Verfahrens geäußert hat.

6. Aus all diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, die am 26. Januar 1987 von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen die Bundesrepublik Deutschland erhobene Klage abzuweisen und der unterliegenden Partei die Kosten aufzuerlegen.