Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.06.1988 – C-42/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 28. Juni 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Die Kommission beantragt nach Artikel 169 EWG-Vertrag, festzustellen, daß Belgien aufgrund der Art und Weise, in der es Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten als Luxemburgs bei der Festsetzung des Umfangs der von der Regierung gewährten finanziellen und personellen Ausstattung anderer Hochschulen als Universitäten behandelt, gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat.

Die maßgeblichen Vorschriften sind in Artikel 2 der Königlichen Verordnung vom 21. Juli 1982 in der Fassung des Artikels 1 der Königlichen Verordnung vom 12. Juli 1984 enthalten. Nach Artikel 2 in dieser Fassung werden bei Festsetzung des jeweiligen Umfangs der zentral gewährten finanziellen und personellen Ausstattung außer luxemburgischen Staatsangehörigen nur bestimmte Kategorien ausländischer Studenten berücksichtigt. Von den zehn in Artikel 2 § 1 Nr. 2 Buchstaben b bis k ausgeführten Kategorien waren die ersten neun im einzelnen definiert (einschließlich Kindern oder Mündeln eines belgischen Staatsangehörigen oder einer in Belgien wohnenden Person sowie Studenten, die in Belgien gearbeitet haben oder deren Ehegatte in Belgien gearbeitet hat); die zehnte, in Buchstabe k aufgeführte, war die Kategorie der hiernach verbleibenden, anderen Studenten. Die unter Buchstabe k fallenden Studenten wurden jedoch nur berücksichtigt, soweit ihre Zahl 2 % der im vorangegangenen Studienjahr im Rahmen der betreffenden Lehranstalt berücksichtigten belgischen Studenten nicht überschritt.

Diese Rechtslage änderte sich auch nicht durch das Gesetz vom 21. Juni 1985, das dem Gerichtshof aus der Rechtssache 293/85 (Urteil vom 2. Februar 1988, Kommission/Belgien, Slg. 1988, 305) bekannt ist und das die besondere Einschreibegebühr (minervai) für bestimmte Kategorien ausländischer Studenten abgeschafft hat. Durch Artikel 64 dieses Gesetzes wurde nämlich in das Gesetz vom 7. Juli 1970 über die allgemeine Struktur der Hochschulausbildung ein Artikel 9 a eingefügt, der ausdrücklich vorsieht, daß Hochschulen die Einschreibung von Studenten ablehnen können, die für die Finanzierung nicht berücksichtigt werden. Die Kommission hat diese Vorschrift weder in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme an die belgische Regierung vom 25. Juli 1986 noch in ihrem Schreiben vom 15. November 1985 ausdrücklich erwähnt, in dem sie den Beklagten aufgefordert hatte, sich zu den angeblichen Verstößen zu äußern; jedoch wurde ausdrücklich auf die Gefahr hingewiesen, die sich nach Meinung der Kommission auch realisiert hat, daß Studenten aus der Gemeinschaft der Zugang zu Lehrveranstaltungen an solchen Einrichtungen in Belgien verweigert wird.

Die Kommission ist der Ansicht, daß eine solche tatsächliche oder mögliche Verweigerung den Staatsangehörigen der Gemeinschaft, die sich nur zum Studium nach Belgien begeben wollen, ein Recht nehme, das ihnen nach Artikel 7 in Verbindung mit Artikel 128 nach der Auslegung zustehe, die der Gerichtshof diesen Vorschriften in der Rechtssache 293/83 (Gravier/Stadt Lüttich, Slg. 1985, 593) gegeben habe. Außerdem würden Kindern von Wanderarbeitnehmern möglicherweise Rechte aus Artikel 12 der Verordnung Nr. 1612/68 (ABl. L 257, S. 2) genommen; dieser bestimmt: Die Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgeiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder beschäftigt gewesen ist, können, wenn sie im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats wohnen, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen. Die Rechte gemäß Artikel 12 gelten nach der Verordnung Nr. 1251/70 (ABl. 1970, L 142, S. 24) auch für Kinder von verstorbenen Wanderarbeitnehmern; Artikel 3 Absatz 1 dieser Verordnung bestimmt: Die Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers ..., die bei ihm im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sind berechtigt, dort ständig zu verbleiben ... Dieses Recht steht ihnen auch nach seinem Tode zu. Artikel 7 der Verordnung bestimmt: Das in der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates festgelegte Recht auf Gleichbehandlung gilt auch für die Begünstigten der vorliegenden Verordnung.

Der Beklagte hat den grundsätzlichen Standpunkt der Kommission weder vor noch nach der Klageerhebung bestritten. Er hat lediglich ausgeführt, daß die Vorschriften geändert würden. Offenbar sind einige Änderungen durch die Königliche Verordnung vom 6. November 1987 eingeführt worden, weitere Änderungen beabsichtigt. Erst in der Sitzung hat die belgische Regierung, ohne einen Verstoß zu bestreiten, vorgetragen, daß die Kommission nicht gegen Artikel 2 der Verordnung von 1982 vorgehen könne, sie müsse vielmehr gegen die Bestimmungen vorgehen, die die Ablehnung von (für die Finanzierung) nicht in Betracht kommenden Studenten zuließen. Wenn dieses Argument zulässig wäre, was jedoch nicht der Fall ist, so wäre ich ihm nicht gefolgt, weil, wie bereits ausgeführt, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme auf die Gefahr einer Zugangsverweigerung hingewiesen worden war.

Hinsichtlich der Frage der Begründetheit beruht die Klage der Kommission im wesentlichen auf dem Urteil in der Rechtssache Gravier. Dort hatte der Gerichtshof entschieden, daß die Voraussetzungen für den Zugang zur Berufsausbildung in den Anwendungsbereich des EWG-Vertrags fallen (Randnr. 25) und daß deshalb eine Abgabe, Einschreibe- oder Studiengebühr für den Zugang zum berufsbildenden Unterricht eine gegen Artikel 7 EWG-Vertrag verstoßende Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit darstellt, wenn sie von Studenten aus anderen Mitgliedstaaten, nicht aber von inländischen Studenten erhoben wird (Randnr. 26).

Die in Rede stehenden Vorschriften diskriminieren eindeutig aus Gründen der Staatsangehörigkeit, und die Klage betrifft jene anderen belgischen Hochschulen als Universitäten, die eine Berufsausbildung vermitteln, wie sie in Randnummer 30 des Urteils in der Rechtssache Gravier definiert ist.

Erschweren die gerügten Vorschriften die Voraussetzungen für den Zugang zu einer solchen Ausbildung? In dem Urteil in der Rechtssache Gravier hat der Gerichtshof betont, daß die gestellten Fragen ... weder die Organisation noch die Finanzierung der Ausbildung sondern die Errichtung eines finanziellen Hindernisses für den Zugang zur Ausbildung betreffen (Randnr. 18) und daß die Organisation des Bildungswesens und die Bildungspolitik als solche nicht zu den Materien gehören, die der Vertrag der Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane unterworfen hat (Randnr. 19). Gleichwohl stehen der Zugang zum und die Teilnahme am Unterricht im Bildungswesen und in der Lehrlingsausbildung, insbesondere wenn es sich um die Berufsausbildung handelt, nicht außerhalb des Gemeinschaftsrechts (a. a. O.). Der Gerichtshof unterscheidet somit zwischen der Organisation und der Finanzierung des Bildungswesens und dem Zugang hierzu.

Im vorliegenden Fall geht es nicht, wie in der Rechtssache Gravier und der Rechtssache 152/82 (Forcheri/Belgien, Slg. 1983, 2323), um ein unmittelbares finanzielles Hindernis für den Zugang. Wenn jedoch die Gebühr weder von den Studenten aus der Gemeinschaft verlangt werden kann noch aus einer anderen Einnahmequelle zu erlangen ist, so wird es für die Lehranstalt wirtschaftlich unmöglich, Studenten aus der Gemeinschaft Studienplätze anzubieten, sobald die Grenze von 2 % erreicht ist. Die Kommission beruft sich im wesentlichen darauf, daß die Organisation des Bildungswesens und die Bildungspolitik einschließlich der Finanzierung zwar Sache der Mitgliedstaaten seien, es diesen aber gemeinschaftsrechtlich verboten sei, die Finanzierung der Berufsausübung so zu gestalten, daß ihre eigenen Staatsangehörigen in unbegrenzter Zahl eine solche Ausbildung erhalten könnten, daß jedoch die Zahl derjenigen Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die eine solche Ausbildung gegebenenfalls aufnehmen wollten, in der Praxis begrenzt werde.

In dem Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 39/86 (Lair/Universität Hannover, Slg. 1988, 3161) hat der Gerichtshof entschieden, daß eine Förderung, die von Mitgliedstaaten für den Lebensunterhalt und die Ausbildung gewährt werde, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 7 EWG-Vertrag falle, sondern in den Bereich der Bildungspolitik, die, wie im Urteil in der Rechtssache Gravier entschieden, als solche nicht der Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane unterstellt worden sei, sowie der Sozialpolitik, die zur Zuständigkeit der Mitgliedstaaten gehöre, soweit sie nicht Gegenstand besonderer Vorschriften des EWG-Vertrags sei (siehe das Urteil vom 9. Juli 1987 in den verbundenen Rechtssachen 281, 283 bis 285 und 287/85, Bundesrepublik Deutschland u. a./Kommission, Slg. 1987, 3203, insbesondere Randnr. 14); der in dem Urteil in der Rechtssache Gravier aufgestellte Grundsatz gelte nur für eine Förderung zur Deckung von Einschreibegebühren oder Studiengebühren, die für den Zugang zum Unterricht verlangt würden (Randnrn. 14 und 15 des Urteils). Diese Entscheidung wurde mit Urteil vom 21. Juni 1988 in der Rechtssache 197/86 (Brown/Secretary of State for Scotland, Slg. 1988, 3205) bestätigt, in dem es um die Zahlung für Unterrichtsgebühren sowie für den Lebensunterhalt durch einen Mitgliedstaat ging und in der der Gerichtshof entschied, daß nur die erstgenannte Zahlung unter Artikel 7 EWG-Vertrag falle.

Der vorliegende Fall liegt anders als die Fälle Lair und Brown. In den Fällen Lair und Brown hinderten die maßgeblichen nationalen Vorschriften die Kläger nicht daran, ihre Lehrveranstaltungen zu besuchen, wenngleich sie einen Teil der Kosten zu tragen hatten, die der Staat im Falle seiner eigenen Staatsangehörigen übernahm. Die vorliegend in Rede stehenden belgischen Vorschriften führen jedoch potentiell dazu, daß Studenten aus der Gemeinschaft von den Lehrveranstaltungen völlig ausgeschlossen werden.

Man könnte die Ansicht vertreten, daß sich die belgischen Vorschriften auf die Finanzierung der Ausbildung beziehen und daß sie deshalb nicht unter Artikel 7 EWG-Vertrag fallen, nicht zuletzt deshalb, weil die Urteile in den Rechtssachen Lair und Brown zeigen, daß nicht alle Regelungen über die Gewährung einer Berufsausbildung für Nichtstaatsangehörige mit denen für Staatsangehörige übereinstimmen müssen.

Ich meine jedoch, daß die 2 %-Grenze ein finanzielles Hindernis für den Zugang zur Ausbildung im Sinne des Urteils in der Rechtssache Gravier darstellt. Wird für Staatsangehörige der Gemeinschaft keine Finanzierung gewährt, sobald die Quote von 2 % überschritten ist, so werden Studenten, die nicht in diesen Vomhundertsatz fallen, tatsächlich aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit vom Zugang zur Ausbildung ausgeschlossen. Wenn schon finanzielle Hindernisse nicht errichtet werden dürfen, die einem Studenten aus der Gemeinschaft den Zugang zur Berufsausbildung erschweren, dann ist um so mehr anzunehmen, daß Maßnahmen, die diesen Zugang völlig ausschließen, nicht hingenommen werden können. Dieser Grundsatz gehört meines Erachtens zu einer anderen Kategorie als die Politik hinsichtlich der Förderungen für den Lebensunterhalt; die Finanzierungspolitik eines Mitgliedstaats, die den Zugang zur Ausbildung beeinträchtigt, darf nicht dazu führen, daß Staatsangehörige der Gemeinschaft in der Praxis aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Die Hauptrüge der Kommission ist meines Erachtens begründet.

Was die zweite Rüge der Kommission betrifft, bestimmt Artikel 12 der Verordnung Nr. 1612/68, daß Kinder von Wanderarbeitnehmern unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen des Gaststaates an den dort genannten Arten des Unterrichts und der Ausbildung — nicht auf die Berufsausbildung beschränkt — teilnehmen können. Einige Kategorien dieser Kinder werden von Artikel 2 § 1 Nr. 2 Buchstaben b bis j der Verordnung von 1982 (mit späteren Änderungen) nicht ausdrücklich erfaßt. Insbesondere gibt es keine Regelung für in Belgien wohnende Kinder von verstorbenen oder nicht mehr in Belgien wohnenden Wanderarbeitnehmern.

In der Rechtssache 9/74 (Casagrande/Landeshauptstadt München, Slg. 1974, 773) hat der Gerichtshof Artikel 12 dahin ausgelegt, daß er nicht nur auf die Zulassungsbedingungen ab[zielt], sondern auch auf die allgemeinen Maßnahmen..., welche die Teilnahme am Unterricht erleichtern sollen (Randnr. 4), und aus Artikel 12 Absatz 2, wonach die Mitgliedstaaten die Bemühungen, durch die diesen Kindern ermöglicht werden soll, unter den besten Voraussetzungen am Unterricht teilzunehmen, fördern sollen, geschlossen, daß dieser Artikel besondere Anstrengungen fördern will, damit diese Kinder gleichberechtigt in den Genuß der Ausbildung der verfügbaren Bildungsmöglichkeiten kommen können (Randnr. 4).

Meines Erachtens hat Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus diesem Artikel verstoßen, daß es für einige der hiernach Berechtigten keine besondere Vorschrift erlassen und sie somit in die verbleibende Kategorie nach Buchstabe k der maßgeblichen nationalen Vorschrift eingeordnet hat, so daß die Gefahr besteht, daß einigen von ihnen der Zugang zu den betreffenden Lehrveranstaltungen aus diesem Grunde verweigert wird.

Der Klage der Kommission ist deshalb in vollem Umfang stattzugeben. Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.