Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.06.1988 – C-165/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 29. Juni 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Aus dem Sachverhalt

1 Auch in dem Verfahren, welches uns jetzt beschäftigt, greift die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Klägerin, den Rat der Europäischen Gemeinschaften, den Beklagten, deswegen an, weil er ihrer Auffassung nach einem seiner Beschlüsse nicht die richtige Rechtsgrundlage zugrunde gelegt habe.

2 Am 7. April 1987 hat der Beklagte einen Beschluß über den Abschluß des Internationalen Übereinkommens über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren sowie des dazugehörigen Änderungsprotokolls gefaßt. Obgleich die Klägerin dem Beklagten vorgeschlagen hatte, diesen Beschluß auf Artikel 113 EWG-Vertrag zu stützen, hatte der Beklagte den Vorschlag der Klägerin gemäß Artikel 149 EWG-Vertrag abgeändert und die Bestimmungen der Artikel 28, 113 und 235 EWG-Vertrag seinem Beschluß zugrunde gelegt.

3 Das Internationale Übereinkommen über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren war vom Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Zollwesens im Juni 1983 angenommen worden. Es soll das Brüsseler Zolltarifschema vom Dezember 1950 ersetzen und darüber hinaus auf die internationalen Handelsstatistiken sowie auf Verkehrsstatistiken angewendet werden. Insgesamt soll das Abkommen den internationalen Handel erleichtern.

4 Neben seinen materiellrechtlichen Bestimmungen sieht das Abkommen ein institutionelles System vor, nach dem im Zusammenwirken zwischen dem Ausschuß für das harmonisierte System und dem Rat für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens in einem vereinfachten Verfahren Änderungen des Übereinkommens vorgenommen sowie Erläuterungen, Einreihungsavise und sonstige Stellungnahmen sowie Empfehlungen ausgearbeitet werden, um eine einheitliche Auslegung und Anwendung des Harmonisierten Systems sicherzustellen.

5 Im Ausschuß für das Harmonisierte System sind sowohl die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft als auch — für den Teilbereich der Erzeugnisse der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl — die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vertreten. Gemeinschaft und Mitgliedstaaten verfügen im Ausschuß jedoch nur über eine Stimme, die sie gemeinsam abzugeben haben.

6 Zollsätze werden durch das Abkommen nicht festgesetzt.

7 Die Klägerin hält das Vorgehen des Beklagten für rechtswidrig, da der streitige Beschluß als eine handelspolitische Maßnahme des Artikels 113 EWG-Vertrag anzusehen sei.

8 Die Klägerin beantragt

den Beschluß 87/369 des Rates vom 7. April 1987 über den Abschluß des Internationalen Übereinkommens über das Harmonisierte System zur Bezeichnung und Codierung der Waren sowie des dazugehörigen Änderungsprotokolls für nichtig zu erklären,

dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Die Klägerin regt jedoch an, aus Gründen der Rechtssicherheit gemäß Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag auch für den innergemeinschaftlichen Bereich festzustellen, daß die Bindung an das Übereinkommen fortbestehe.

9 Der Beklagte beantragt, die Klage kostenpflichtig abzuweisen. Er vertritt die Auffassung, mit dem Übereinkommen würden keine handelspolitischen Ziele verfolgt.

10 Auf den Vortrag der Parteien werde ich, soweit erforderlich, in meiner Stellungnahme eingehen. Im übrigen verweise ich auf den Inhalt des Sitzungsberichts.

B — Stellungnahme

11 Im Rahmen der Stellungnahme werde ich zunächst auf die Frage nach der Rechtsgrundlage für den Beschluß über das Abkommen in bezug auf die Errichtung der Zollnomenklatur eingehen. Im Anschluß daran wird die Problematik erörtert, die mit der Warenstatistik zusammenhängt.

1. Rechtsgrundlage zum Abschluß eines Abkommens über die Zollnomenklatur

12 Nach Artikel 3 Buchstabe b EWG-Vertrag umfaßt die Tätigkeit der Gemeinschaft die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs. Ein gemeinsamer Zolltarif besteht aus zwei Hauptelementen: Der Warenbeschreibung (Zollnomenklatur) und dem entsprechenden Zollsatz.

13 Betrachten wir die Artikel 18 bis 29 EWG-Vertrag, die innergemeinschaftlich die Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs regeln, so fällt auf, daß diese Artikel Bestimmungen über die Angleichung der Zollsätze der Mitgliedstaaten enthalten und weiterhin die Anordnung, daß der gemeinsame Zolltarif spätestens am Ende der Übergangszeit in vollem Umfang angewendet wird. Darüber hinaus sieht Artikel 28 EWG-Vertrag vor, daß der Rat über die autonomen Änderungen oder Aussetzungen der Sätze des gemeinsamen Zolltarifs entscheidet. Eine ausdrückliche Bestimmung hingegen, in welcher Weise und von wem der gemeinsame Zolltarif insgesamt, vor allem jedoch die Zollnomenklatur, ausgestaltet wird, enthält dieses Kapitel des EWG-Vertrages nicht.

14 Für die Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs während der Übergangszeit der EWG war eine entsprechende Kompetenznorm auch nicht erforderlich gewesen, da der gemeinsame Zolltarif gemäß den Artikeln 19 ff. EWG-Vertrag aus den Zolltarifen der vier Zollgebiete der Gemeinschaft abzuleiten war, die sich zwar in der Höhe der Zollsätze unterschieden, jedoch insgesamt auf dem Abkommen vom 15. Dezember 1950 über das Zolltarif schema für die Einreihung der Waren in die Zolltarife beruhten. Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus diesem Abkommen hat die Gemeinschaft, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 19. November 1975 in der Rechtssache 38/75 festgestellt hat, übernommen; sie war an dieses Abkommen ebenso wie an das Abkommen vom selben Tage über die Gründung eines Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Zollwesens gebunden. Folglich hat sich die Gemeinschaft bei der erstmaligen Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs an diese, die sogenannte Brüsseler Nomenklatur, gehalten und die entsprechende Verordnung auf die Artikel 28 und 111 EWG-Vertrag gestützt.

15 Obgleich weder Artikel 28 noch Artikel 111 EWG-Vertrag eine ausdrückliche Kompetenz zur Aufstellung einer Zollnomenklatur zu entnehmen ist, ist der Rat von der Existenz einer derartigen Zuständigkeit ausgegangen. Artikel 28 und Artikel 113 EWG-Vertrag, der nach Ablauf der Übergangszeit an die Stelle des Artikels 111 EWG-Vertrag getreten ist, räumen dem Rat die Befugnis zur Änderung von Zollsätzen ein. Zollsätze für sich alleine können jedoch ohne eine Zollnomenklatur nicht angewandt werden. Deshalb muß in den genannten Vertragsbestimmungen auch die Zuständigkeit zur Übernahme der von den Mitgliedstaaten vereinbarten Brüsseler Nomenklatur von 1950 für die Gemeinschaft enthalten sein, gleichsam als notwendige Ergänzung (Komplementärkompetenz) zu der Befugnis, die Zollsätze zu ändern.

16 Nach Ablauf der Übergangszeit wurden dann die jährlichen Änderungsverordnungen zum gemeinsamen Zolltarif ebenso wie die Ratsbeschlüsse zur Änderung der Nomenklatur, in denen Empfehlungen des Rates für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Zollwesens angenommen wurden, auf die Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag gestützt.

17 Wenn somit innergemeinschaftlich die Aufstellung einer Zollnomenklatur für die autonomen Zollsätze auf Artikel 28 EWG-Vertrag, für die vertragsmäßigen Zollsätze auf Artikel 113 EWG-Vertrag gestützt werden kann, so stellt sich weiter die Frage, in welcher Bestimmung des Vertrages die richtige Rechtsgrundlage für den Abschluß eines völkerrechtlichen Abkommens zu sehen ist, welches eine einheitliche Zollnomenklatur für die autonomen wie für die vertraglichen Zollsätze vorsieht.

18 Für den beklagten Rat handelt es sich bei dem Übereinkommen nicht um eine Maßnahme der Handelspolitik, da es eine Änderung des Außenhandelsvolumens der Gemeinschaft weder bezwecke noch bewirke. Da es jedoch Rechtsvorschriften der Gemeinschaft, wie den auf Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag gestützten gemeinsamen Zolltarif, berühre, müßten zu seinem Abschluß nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 die Rechtsgrundlagen herangezogen werden, auf denen die genannten innergemeinschaftlichen Rechtsvorschriften beruhten, somit die Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag.

19 Auch die Klägerin räumt ein, daß sich die Anwendungsbereiche der Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag teilweise überschnitten. Da jedoch in Anikei 113 die allgemeinere Norm zu sehen sei, müsse Artikel 28 EWG-Vertrag restriktiv ausgelegt werden. Wenn mit einer Maßnahme ein Ziel der Handelspolitik verfolgt werden solle, dann falle sie unter Artikel 113, nicht jedoch unter Artikel 28 EWG-Vertrag.

20 Die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs und einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber dritten Ländern gehört zu den wichtigsten Tätigkeiten der Gemeinschaft. Das ergibt sich aus der Stellung dieser Aufgabe im System des Vertragswerkes, nämlich in Artikel 3 Buchstabe b. Die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs setzt die Aufstellung einer Zollnomenklatur denknotwendig voraus. Über die Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs enthält der Zweite Teil des Vertrages (Grundlagen der Gemeinschaft, Titel I: Der freie Warenverkehr, Kapitel 1 : Die Zollunion, Abschnitt 2 : Die Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs) die entsprechenden Vorschriften.

21 Zunächst ist in Erinnerung zu rufen, daß bei der Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs die in diesen aufgenommene Zollnomenklatur vorgegeben war: Das Brüsseler Zolltarifschema vom 15. Dezember 1950, das in den ursprünglich vier Zollgebieten der Gemeinschaft galt und an das die Gemeinschaft nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gebunden war.

22 Selbstverständlich sind die Verfasser des Vertrages nicht davon ausgegangen, daß der so aufgestellte Zolltarif unabänderlich sein würde. Deswegen haben sie der Gemeinschaft unter anderem die Befugnis zum Abschluß von Zollabkommen übertragen. Zollabkommen enthalten denknotwendigerweise nicht nur Zollsätze, sondern auch eine Zollnomenklatur. Anders kann man Zollsätze gar nicht festsetzen. Es ist ganz natürlich, daß die Zollabkommen in Artikel 113 EWG-Vertrag erwähnt werden, denn Zollabkommen, die, wie gesagt, Zollnomenklaturen und Zollsätze umfassen, werden abgeschlossen zwischen der Zollunion Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und dritten Ländern. Für Zollnomenklaturen ist das Verfahren der Multilateralität die aus den gegebenen Umständen folgende Verfahrensweise der Gemeinschaft. Die autonome Festsetzung einer Zollnomenklatur ist zwar theoretisch denkbar, sie ist aber nicht mehr denkbar, soweit die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und deren Rechtsnachfolger, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, in internationale Abkommen über diese Materie eingebunden sind. Infolgedessen kommt eine Anwendung des Artikels 28 EWG-Vertrag auf diese Materie weder nach dem Wortlaut noch in der Wirklichkeit in Betracht. Der Wortlaut spricht nur von Zoll- sätzen, nicht jedoch von der Nomenklatur. Deshalb kommt als Rechtsgrundlage für die Aufstellung einer neuen Zollnomenklatur im Wege internationaler Verhandlungen nur der Artikel 113 in Betracht.

23 Daß Artikel 113 EWG-Vertrag eine Befugnis der Gemeinschaft zum Abschluß eines Abkommens für die Zollnomenklatur enthalten muß, ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Unstreitig enthält Artikel 28 EWG-Vertrag eine Zuständigkeit zur Änderung der autonomen Zollsätze, wenn diese auf innergemeinschaftlichen Gründen beruht und nicht im Zusammenhang mit der gemeinsamen Handelspolitik steht. Mit der Einführung dieser gemeinsamen Handelspolitik nach Ablauf der Übergangszeit ist anzunehmen, daß die in Artikel 113 EWG-Vertrag enthaltene Zuständigkeit zur Anderung der Zollsätze die generelle Bestimmung ist, die die Regelung des Artikels 28 EWG-Vertrag, der im Abschnitt über die Aufstellung des gemeinsamen Zolltarifs bis zum Ende der Übergangszeit enthalten ist, weitgehend verdrängt. Schließlich spricht Artikel 113 EWG-Vertrag nicht lediglich von der Änderung der vertragsmäßigen Zollsätze, sondern von den Zollsätzen ganz allgemein. Diese Auffassung läßt sich auf das Urteil vom 6. März 1987 in der Rechtssache 45/86 stützen, in dem der Gerichtshof in Artikel 113 EWG-Vertrag die korrekte Rechtsgrundlage für das allgemeine Präferenzsystem für Waren aus Entwicklungsländern gesehen hat. Zumindest bei den Zollaussetzungen für gewerbliche Waren handelt es sich nämlich um eine autonome Maßnahme, die nicht auf vertraglichen Verpflichtungen beruht, wie dies der Rat kürzlich in der Rechtssache 51/87 bestätigt hat.

24 Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, daß die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft durch die Einheitliche Europäische Akte Artikel 28 EWG-Vertrag eine neue Fassung gegeben haben, die die Änderung der autonomen Zollsätze nunmehr in einem vereinfachten Verfahren, das dem des Artikels 113 EWG-Vertrag entspricht, zuläßt. Allerdings hat durch diese — hier noch nicht anwendbare — Änderung mit der Angleichung der Verfahrensvorschriften die Frage der Abgrenzung zwischen Artikel 28 und 113 EWG-Vertrag für die Zukunft an Bedeutung verloren. Für das vorliegende Verfahren mußte sie jedoch noch geklärt werden.

25 Wenn die Änderung der Zollsätze je nach Zielsetzung unter Artikel 28 oder 113 EWG-Vertrag fällt, Artikel 113 EWG-Vertrag darüber hinaus noch insbesondere den Abschluß von Zollabkommen vorsieht, dann liegt es nahe, daß es sich bei diesem Abkommen u. a. um das nichttarifäre Zollrecht handeln muß, somit also auch um Abkommen über die Ausgestaltung der Zollnomenklatur.

26 Wenn aber, wie dargelegt, eine ausdrückliche Befugnis der Gemeinschaft zum Abschluß eines Abkommens über die Zollnomenklatur vorliegt, die mit einem bestimmten Verfahren — Ratsbeschluß mit qualifizierter Mehrheit — verbunden ist, dann ist es nicht mehr zulässig, auf eine nicht ausdrücklich erwähnte Residualzuständigkeit zurückzugreifen, die eine Befugnis zum Abschluß von Abkommen gar nicht erwähnt und die zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt nur durch einen einstimmigen Ratsbeschluß wahrgenommen werden konnte.

27 Zwar wäre es denkbar gewesen, falls die Regelung des Artikels 113 EWG-Vertrag nicht existierte, mit Hilfe einer weiten Auslegung des Artikels 28 EWG-Vertrag in Verbindung mit den Grundsätzen des Urteils vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 eine Befugnis der Gemeinschaft zum Abschluß des Übereinkommens zu bejahen; die vom Gerichtshof in dem genannten Urteil gefundenen Reflexkompetenzen müssen jedoch als subsidiär hinter den ausdrücklichen Zuständigkeiten des EWGVertrags zurückstehen, insbesondere dann, wenn sie ein erschwertes Beschlußverfahren vorsehen.

28 Hinsichtlich des Teils des Abkommens, der sich auf die Warenbezeichnungen (Zollnomenklatur) bezieht, ist es somit nicht zulässig, Artikel 28 EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage heranzuziehen.

2. Anwendung von Artikel 235 EWG-Vertrag auf die Zollnomenklatur

29 Artikel 235 EWG-Vertrag scheidet ebenfalls als Rechtsgrundlage für den Abschluß des Abkommens hinsichtlich der Zollnomenklatur aus. Der Rückgriff auf Artikel 235 EWG-Vertrag ist, wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt und wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. März 1987 in der Rechtssache 45/86 bestätigt hat, nur gerechtfertigt, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht. Da, wie dargelegt, in Artikel 113 EWG-Vertrag eine ausreichende Rechtsgrundlage vorliegt, durfte somit für den Bereich der Zollnomenklatur nicht auf Artikel 235 EWG-Vertrag zurückgegriffen werden.

3. Zur Rechtsgrundlage für die Statistiknomenklatur

30 Der Beklagte vertritt die Auffassung, Artikel 235 EWG-Vertrag müsse für den statistischen Teil des Übereinkommens herzeichnis für die Statistik des Außenhandels der Gemeinschaft und des Handels zwischen ihren Mitgliedstaaten (Nimexe) berühre. Die entsprechende Verordnung habe der Rat aufgrund von Artikel 235 EWG-Vertrag erlassen. Dem hält die Klägerin entgegen, Regelungen über die Statistik für den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr enthalte das Übereinkommen nicht. Die Regelung über die Außenhandelsstatistik hingegen diene der Durchführung der Handelspolitik, da sich aus ihr Erkenntnisse über die Entwicklung der Handelsströme und über die Wirksamkeit des eingesetzten handelspolitischen Instrumentariums ableiten ließen.

31 Es läßt sich sicher nicht bestreiten, daß eine Nomenklatur, die der Ausarbeitung der Außenhandelsstatistik zugrunde gelegt werden soll, in den Sachbereich der gemeinsamen Handelspolitik fällt. Sie dient als Grundlage für die Gewinnung von Erkenntnissen über die Entwicklung der internationalen Handelsbeziehungen sowie über die Wirksamkeit des eingesetzten handelspolitischen Instrumentariums der Gemeinschaft. Eine derartige Regelung steht in einem so engen Zusammenhang mit dem nicht abschließend gemeinten Beispielskatalog des Artikels 113 Absatz 1 EWG-Vertrag, daß sie unschwer in die gemeinsame Handelspolitik einzubeziehen ist.

32 Auf die Statistik für den innergemeinschaftlichen Handel mag eine derartige Regelung durchaus faktische Auswirkungen haben. Auswirkungen rechtlicher Art — und nur diese hat das Urteil des Gerichtshofs vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70 im Auge gehabt — sind jedoch nicht feststellbar. Wenn die Organe der Gemeinschaft ein derartiges System aus Gründen der Vergleichbarkeit auch für die Statistik für den innergemeinschaftlichen Handel anwenden, so beruht dies auf einem eigenständigen Rechtsakt, der jedoch mit dem Übereinkommen über das Harmonisierte System in keinerlei rechtlichem Zusammenhang steht.

33 Aus der Regelung der Außenhandelsstatistik Schlüsse auf die Regelung der Statistik über den Binnenhandel in der Gemeinschaft zu ziehen, verbietet auch der Umstand, daß zwar die Führung der gemeinsamen Handelspolitik in die Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane übergegangen ist, nicht aber die Regelung des Binnenhandels, da diese im wesentlichen durch den EWG-Vertrag selbst geregelt ist, insbesondere in den Bestimmungen über den freien Warenverkehr. Aus der Anwendung der Zollnomenklatur für den Außenhandel auf die Statistik für den Binnenhandel Rückschlüsse zu ziehen auf die Rechtsgrundlage für die Aufstellung der Zollnomenklatur erscheint auch aus diesem Grunde wenig überzeugend.

34 Auch die Anwendung des Harmonisierten Systems auf die Binnenhandelsstatistik rechtfertigt somit nicht, Artikel 235 EWG-Vertrag als Rechtsgrundlage heranzuziehen.

4. Zur Fortgeltung des Beschlusses

35 Wenn somit der strittige Beschluß des Rates für nichtig erklärt werden muß, ändert dies nichts an der völkerrechtlichen Rechtslage, nach der die Gemeinschaft durch die Annahme des inzwischen in Kraft getretenen Übereinkommens weiterhin an dieses gebunden ist. Dies folgt aus den Grundsätzen des allgemeinen Völkervertragsrechts, wie sie z. B. in Artikel 46 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 bzw. in Artikel 46 des für das Vertragsrecht der Internationalen Organisationen maßgeblichen Wiener Übereinkommens vom 21. März 1986 niedergelegt worden sind. Zwar ist die Zustimmung der Gemeinschaft unter Verletzung ihres internen Verfahrensrechts über die Zuständigkeit zum Abschluß von Verträgen erklärt worden, aber diese Verletzung war für die übrigen Vertragsparteien nicht offenkundig. Folglich kann sich die Gemeinschaft gegenüber den Vertragspartnern darauf nicht berufen.

36 Da die völkerrechtliche Bindung somit weiter fortbesteht, erscheint es nicht erforderlich, gemäß Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag die Fortgeltung des für nichtig erklärten Beschlusses anzuordnen. Es würde allerdings auch nichts schaden, dies trotzdem zur Klarstellung zu tun.

C — Schlußantrag

37 Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, der Klage stattzugeben und den Rat zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.