Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.06.1988 – C-51/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 29. Juni 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Aus dem Sachverhalt

1 Ebenso wie bereits im Vorjahr hat die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Klägerin, zwei Rechtsakte des Rates der Europäischen Gemeinschaften, des Beklagten, angegriffen, mit denen auf bestimmte Waren aus Entwicklungsländern im Jahre 1987 Zollpräferenzen angewendet werden sollten.

2 Wie auch die für das Vorjahr geltenden Verordnungen hatte der Beklagte die hier strittigen Verordnungen auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gestützt, ohne nähere Angaben über die einschlägigen Rechtsgrundlagen zu machen. Im Auge hatte er jedoch die Anwendung der Artikel 113 und 235 EWG-Vertrag gehabt.

3 Die Klägerin sieht in diesen Vorgängen eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften im Sinne des Artikels 190 EWG-Vertrag. Darüber hinaus kritisiert sie die Ausgestaltung des Präferenzsystems, welches der Beklagte unter Abweichung von den Vorschlägen der Klägerin in einer Weise geschaffen habe, die die Grundsätze der Zollunion und der gemeinsamen Handelspolitik verletze.

4 Die Klägerin beantragt daher,

die Verordnungen Nrn. 3924/86 und 3925/86 für nichtig zu erklären,

dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

5 In Anbetracht des Urteils vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86 räumt der Beklagte ein, daß die erste Rüge begründet sei. Dennoch beantragt er,

die Klage kostenpflichtig abzuweisen.

6 In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin förmlich auf ihre Rügen hinsichtlich der Rechtsgrundlage und somit der Verletzung wesentlicher Formvorschriften verzichtet, da das Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86 die Rechtslage klargestellt und der Beklagte die für 1988 geltende Präferenzregelung auf Artikel 113 EWG-Vertrag gestützt habe.

B — Stellungnahme

Zur Rechtsgrundlage

7 Wie oben ausgeführt, sind sich die Parteien darüber einig, daß die angefochtenen Verordnungen wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften im Sinne des Artikels 190 EWG-Vertrag und wegen der Heranziehung einer unzutreffenden Rechtsgrundlage nichtig sind.

8 Gleichwohl hat der Beklagte die streitigen Verordnungen weder berichtigt noch gar aufgehoben und unter Anwendung der zutreffenden Rechtsgrundlage neu erlassen. Da er darüber hinaus Klageabweisung beantragt hat, obwohl er die Rechtswidrigkeit der Verordnungen anerkannt hat, liegt ein Rechtsstreit weiterhin vor.

9 Die Klägerin hat zwar in der mündlichen Verhandlung die entsprechende Rüge fallenlassen. Nachdem sie aber öffentlich Zweifel an der Rechtsgültigkeit der angefochtenen Verordnung aus diesem Grunde in die Welt gesetzt hatte, kann dieser Zweifel nicht durch den Verzicht auf eine Rüge aus der Welt geschafft werden. Der Gerichtshof jedenfalls ist nicht daran gehindert, dazu Stellung zu nehmen. Schließlich wäre es undenkbar, daß der Gerichtshof nur deswegen, weil die Klägerin auf einen Teil ihrer Rügen verzichtet hat, gehindert wäre, die Rechtswidrigkeit der strittigen Verordnungen festzustellen, obwohl er volle Kenntnis von deren Rechtswidrigkeit hat.

10 Er kann, gestützt auf den übereinstimmenden Parteivortrag und seine Feststellungen im Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, erklären, daß die angefochtenen Verordnungen nicht den Begründungsvorschriften des Artikels 190 EWG-Vertrag genügen und nicht aufgrund der zutreffenden Rechtsgrundlage erlassen wurden und daß sie deshalb für nichtig zu erklären sind.

11 Ich kann mich deshalb im folgenden darauf beschränken, auf die übrigen Argumente der Klägerin einzugehen, die im wesentlichen auf den Vorwurf der Verletzung der Grundsätze der Zollunion sowie der gemeinsamen Handelspolitik hinauslaufen.

Zum Zollpräferenzsystem für gewerbliche Waren

12 Die Klägerin rügt insbesondere die Aufteilung der Gemeinschaftskontingente in nationale Quoten, von denen die Mitgliedstaaten zunächst eine erste Rate von 80 % zugeteilt erhalten. Der Rest verbleibt in einer Gemeinschaftsreserve. Erst wenn die Quote zu 90 % oder mehr ausgenutzt ist, kann der betreffende Mitgliedstaat aus der Gemeinschaftsreserve eine zweite Quote in Höhe von 10 % seiner ursprünglichen Quote zugeteilt erhalten. Dieser Vorgang kann gegebenenfalls wiederholt werden, wobei die nächsten Raten jedoch auf 5 % der ursprünglichen Quote begrenzt sind. Dabei können die Mitgliedstaaten ihre zusätzlichen Quoten auf 60 % ihrer ursprünglichen Quoten begrenzen.

13 Am 1. Oktober 1987 hatten die Mitgliedstaaten von ihren nicht ausgenutzten ursprünglichen Quoten den Teil auf die Reserve zu übertragen, der am 15. September 1987 15 % dieser ursprünglichen Quote überstieg. Sie konnten auch eine größere Menge übertragen, wenn Grund zu der Annahme bestand, daß diese nicht ausgeschöpft werden konnte. Auf Antrag der Klägerin konnten sie auch eine vorzeitige Übertragung vornehmen.

14 Diese Aufteilung und Verwaltung des Gemeinschaftskontingents hat nach Auffassung der Klägerin zur Folge, daß in einzelnen Fällen die Quoten eines Mitgliedstaats erschöpft sein können und somit der im gemeinsamen Zolltarif vorgesehene Zoll wieder anzuwenden ist, obgleich zum selben Zeitpunkt in anderen Mitgliedstaaten wegen der geringeren Ausschöpfung der Quoten noch Einfuhren nach dem Präferenzsystem zollbegünstigt getätigt werden können. Zur Stützung dieser Auffassung verweist sie auf einen Bericht des Rechnungshofes, der gerade diese Feststellungen enthält. Darüber hinaus sei es möglich gewesen, daß wegen der späten und begrenzten Übertragungsmöglichkeit nach der Ausschöpfung der nationalen Quoten Einfuhren nach der Präferenzregelung nicht mehr möglich gewesen waren, während in anderen Mitgliedstaaten die Quoten des Gemeinschaftskontingents nicht oder nicht in voller Höhe genutzt worden waren. Dies sei auf den Umstand zurückzuführen, daß der Beklagte bei der erstmaligen Pauschalaufteilung der Gemeinschaftskontingente in nationale Quoten sich auf drei Parameter gestützt habe, nämlich den Außenhandel, das Bruttosozialprodukt der Mitgliedstaaten und ihre Bevölkerungsgröße. Diese Pauschalaufteilung sei lediglich in technischer Weise angepaßt worden anläßlich der verschiedenen Beitritte; auf die Existenz oder gar die Fortentwicklung der Handelsströme habe der Beklagte keine Rücksicht genommen.

15 Der Beklagte hält dem entgegen, daß die in der streitigen Verordnung vorgesehene Aufteilung der Kontingente in nationale Quoten mit dem EWG-Vertrag, insbesondere mit den Artikeln 9 und 113, vereinbar sei, und nennt eine Reihe von Entscheidungen des Gerichtshofes, in denen die Existenz nationaler Quoten nicht beanstandet worden sei.

16 Zur Erfüllung der in Artikel 2 EWG-Vertrag genannten Aufgabe der Gemeinschaft, einen Gemeinsamen Markt zu errichten, sieht Artikel 3 EWG-Vertrag vor, daß zur Tätigkeit der Gemeinschaft die Abschaffung der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten sowie die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs und einer gemeinsamen Handelspolitik gegenüber dritten Ländern gehört. Diese Tätigkeit konkretisiert Artikel 9 EWG-Vertrag, wenn er folgendes ausführt:

Grundlage der Gemeinschaft ist eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfaßt das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Ein- und Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben, sowie die Einführung eines gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern.

17 Diese Zollunion hat der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 13. Dezember 1973 in den verbundenen Rechtssachen 37 und 38/73 wie folgt gekennzeichnet:

Die Zollunion, die zu den Grundlagen der Gemeinschaft gehört, umfaßt einerseits die Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten und aller Abgaben gleicher Wirkung ...

Die Zollunion umfaßt andererseits die Aufstellung eines Einbeitszolkariis für die gesamte Gemeinschaft, wie dies in den Artikeln 18 bis 29 des Vertrages vorgesehen ist. Diese Tarifgemeinschaft zielt auf eine Angleicbung der Zollbekstung bei Importerzeugnissen aus dritten Ländern an den Grenzen der Gemeinschaft, um Verkehrsverlagerungen in den Beziehungen mit diesen Ländern sowie Verzerrungen des innergemeinschaftlichen freien Warenverkehrs und der Wettbewerbsbedingungen zu vermeiden.

18 Angesichts dieser grundsätzlichen Charakterisierung des externen Aspekts der Zollunion erscheint es schwer verständlich, wie das von der Klägerin beschriebene Kontingentsystem mit der einheitlichen Anwendung des gemeinsamen Zolltarifs, also der Zollunion, vereinbar sein soll. Bedenken bestehen insbesondere insoweit, als das System nicht ausschließen kann, daß ein und dieselbe Ware beim Überschreiten verschiedener Grenzorte in die Gemeinschaft trotz fehlender Erschöpfung des Gemeinschaftskontingents einer unterschiedlichen Zollregelung unterworfen wird: Behandlung nach dem Präferenzsystem, soweit die nationale Quote des Einfuhrstaates noch nicht erschöpft ist, und volle Anwendung des gemeinsamen Zolltarifs, sofern die Quote in einem anderen Mitgliedstaat bereits ausgenutzt ist. Eine Einfuhr unter dem Präferenzsystem ließe sich dann lediglich über den Mitgliedstaat durchführen, dessen Quoten noch nicht erschöpft sind. Gerade darin aber ist eine Verkehrsverlagerung zu sehen, die insbesondere bei billigen Erzeugnissen wegen der Verteuerung der Transportkosten zu einer Verhinderung der Einfuhr insgesamt führen kann.

19 Der Beklagte hat zwar auf eine Reihe von Entscheidungen des Gerichtshofes verwiesen, denen entnommen werden könnte, daß der Gerichtshof die Aufteilung von Gemeinschaftskontingenten in nationale Quoten grundsätzlich für rechtmäßig halte.

20 Bei näherer Betrachtung dieser Entscheidungen läßt sich jedoch aus ihnen kaum etwas für den Standpunkt des Beklagten in dem hier vorliegenden Verfahren ableiten. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, daß der Gerichtshof in den genannten Entscheidungen die Aufteilung der Gemeinschaftskontingente in nationale Quoten nicht beanstandet hat. Dies hängt jedoch vor allem damit zusammen, daß entsprechende Fragen in den zitierten Vorabentscheidungsverfahren nicht aufgeworfen worden waren, sondern es lediglich um die Frage ging, wie die Mitgliedstaaten ihre nationalen Quoten zu verwalten hatten.

21 Der Beklagte beruft sich weiter auf das Urteil vom 13. Dezember 1983 in der Rechtssache 218/82, in dem der Gerichtshof ebenfalls die Aufteilung eines Gemeinschafts- kontingents für Rum, Arrak und Taffia aus den AKP-Staaten nicht beanstandet hatte. In dieser Entscheidung hatte der Gerichtshof ausgeführt, daß die Aufteilung eines Gesamtkontingents in nationale Quoten unter bestimmten Umständen^ mit dem Vertrag vereinbar sein könne, insbesondere unter der ausdrücklichen Bedingung, daß sie nicht den freien Verkehr der Erzeugnisse beeinträchtigten, die Gegenstand des Kontingents sind, nachdem sie im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zum freien Verkehr zugelassen worden seien.

22 Diese Feststellung des Gerichtshofes kann jedoch nicht unbesehen auf den hier vorliegenden Rechtsstreit übertragen werden. Die in der Rechtssache 218/82 strittige Verordnung war nämlich aufgrund von Artikel 2 des 2. AKP-EWG-Abkommens vom 31. Oktober 1979 erlassen worden, der festlegte, daß die Mengen, die zollfrei eingeführt werden können, jährlich aufgrund der größten jährlichen Mengen festgelegt werden, die aus den AKP-Staaten im Laufe der letzten drei Jahre, für die Statistiken vorliegen, in die Gemeinschaft eingeführt worden sind, zuzüglich einer jährlichen Wachstumsrate. Die Eröffnung und die Aufteilung des Gemeinschaftskontingents knüpft somit an die Entwicklung der Handelsströme an, was bei den hier angegriffenen Verordnungen, wie die Klägerin unbestritten dargelegt hat, gerade nicht der Fall ist. Die im Rahmen der allgemeinen Zollpräferenzen für Entwicklungsländer ursprünglich im Jahre 1971 festgelegte Aufteilung war nämlich lediglich aus Anlaß der verschiedenen Beitritte zur Gemeinschaft geändert worden; die Entwicklung der Handelsströme wurde jedoch in den späteren Jahren gerade nicht berücksichtigt, was mit zur Folge hatte, daß bei Erschöpfung der Kontingentsquoten einiger Mitgliedsstaaten Einfuhren in die Gemeinschaft zum normalen Zollsatz erfolgten, obwohl das Gemeinschaftskontingent insgesamt nicht erschöpft war.

23 Aus der Entscheidung des Gerichtshofes vom 13. Dezember 1983 in der Rechtssache 218/82 läßt sich somit nicht ableiten, daß die Zulässigkeit der Aufteilung eines Gemeinschaftskontingents in nationale Quoten allein davon abhängt, daß der freie Verkehr der eingeführten Kontingentswaren innerhalb der Gemeinschaft gewährleistet ist. Es müssen eben noch weitere bestimmte Umstände hinzutreten, damit eine vergleichbare Aufteilung als mit der Zollunion vereinbar angesehen werden kann.

24 Auch auf die Urteile des Gerichtshofes vom 15. Dezember 1976 in der Rechtssache 41/76, vom 5. März 1986 in der Rechtssache 59/84 sowie auf das Urteil vom 8. Oktober 1986 in der Rechtssache 385/85 kann sich der Beklagte zur Rechtfertigung des Quotensystems nicht mit Erfolg berufen. Im letztgenannten Urteil wurde lediglich anerkannt, daß angesichts der Besonderheiten des allgemeinen Zollpräferenzsystems, die den Entwicklungsländern zugute kommen sollen, strengere Regeln für den Ursprungsnachweis der Waren aufgestellt werden können. Darüber hinaus ist ihm nichts für das hier vorliegende Verfahren zu entnehmen.

25 In den beiden Urteilen vom 15. Dezember 1976 und vom 5. März 1986 hingegen ging es um die Frage, ob die Kommission zu den jeweiligen Zeitpunkten noch Schutzmaßnahmen im Sinne von Artikel 115 EWG-Vertrag zulassen durfte. In beiden Entscheidungen wurde zwar festgestellt, daß die unvollständige Verwirklichung der gemeinschaftlichen Handelspolitik am Ende der Übergangszeit es neben anderen Umständen mit sich [bringt], daß zwischen den Mitgliedstaaten Unterschiede in der Handelspolitik fortbestehen können, die geeignet sind, Verkehrsverlagerungen hervorzurufen oder zu wirtschaftlichen Schwierigkeiten in einzelnen Mitgliedstaaten zu führen.

26 Diese Feststellung hatte den Gerichtshof veranlaßt, die Rechtmäßigkeit der von der Kommission gebilligten Schutzmaßnahmen im Sinne von Artikel 115 EWG-Vertrag zu bejahen.

27 Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um Maßnahmen gemäß Artikel 115 EWG-Vertrag, die ja von der Kommission, der Klägerin dieses Verfahrens, zu erlassen wären, sondern um die Frage, ob der Beklagte in Anbetracht der nur unvollkommen verwirklichten gemeinsamen Handelspolitik auch von den Grundsätzen der Zollunion abweichen darf.

28 Daß dies zu verneinen ist, dürfte auf der Hand liegen. Wenn der Beklagte unter Verstoß gegen Artikel 113 EWG :Vertrag es unterlassen hat, nach Ablauf der Übergangszeit, das heißt seit 1970, die gemeinsame Handelspolitik vollständig nach einheitlichen Grundsätzen zu gestalten, dann kann er aus dieser Mißachtung des EWG-Vertrags nicht die weitere Befugnis herleiten, auch noch gegen die Grundsätze der Zollunion zu verstoßen. Allenfalls der Klägerin ist es gemäß Artikel 115 EWG-Vertrag gestattet, die sich aus der unzulänglichen Verwirklichung der gemeinsamen Handelspolitik durch den Beklagten ergebenden Schwierigkeiten zu bereinigen.

29 Die Klägerin sieht in der Aufteilung von Gemeinschaftskontingenten in nationale Quoten weiterhin einen Verstoß gegen Artikel 113 EWG-Vertrag, da die Aufteilung entsprechend den (unterschiedlichen) nationalen Interessen der Mitgliedstaaten, nicht jedoch nach einheitlichen gemeinschaftlichen Grundsätzen erfolge. Die Handelspolitik werde somit anhand von teilweise nicht harmonisierten Kriterien gestaltet.

30 Der Beklagte bestreitet dies nicht grundsätzlich, führt jedoch an, die unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten bestünden angesichts einer noch nicht voll verwirklichten gemeinsamen Handelspolitik fort; ihnen könnte durch die Beibehaltung nationaler Kontingente besser Rechnung getragen werden. Nach der Vollendung des für 1992 vorgesehenen Binnenmarktes, die von einer wirklichen gemeinsamen Handelspolitik begleitet werden müsse, sei die Abschaffung der nationalen Kontingente allerdings unerläßlich.

31 Es ist zu begrüßen, daß der Beklagte für den Zeitpunkt der Verwirklichung des Binnenmarktes die Notwendigkeit der Abschaffung der nationalen Quoten anerkennt, denn damit gesteht er implizit ein, daß nationale Quoten mit dem Gemeinsamen Markt nur schwer vereinbar sind. Es genügt jedoch nicht, diesen Grundsatz erst für 1992 anzuerkennen, denn die gemeinsame Handelspolitik war nicht erst bis 1992, sondern gemäß den Artikeln 111 und 113 EWG-Vertrag bereits zum Ende der Übergangszeit im Jahre 1970 zu schaffen. Da die strittige Verordnung den Erfordernissen einer wirklichen gemeinsamen Handelspolitik nicht in vollem Umfang entspricht, ist in ihrem Erlaß auch ein Verstoß gegen Artikel 113 EWG-Vertrag zu sehen.

32 Nach alledem gelange ich zu dem Zwischenergebnis, daß es dem Beklagten nicht gestattet war, das Zollpräferenzsystem für gewerbliche Waren in einer Weise auszugestalten, die zur Folge hatte, daß in einem Teil der Gemeinschaft Waren zum normalen Zollsatz eingeführt werden mußten, obgleich wegen Nichtausschöpfung der Quoten in einigen Mitgliedstaaten die Gemeinschaftskontingente insgesamt noch nicht ausgeschöpft waren.

33 Wie ein Präferenzsystem ausgestaltet sein muß, welches sowohl den Grundsätzen der Zollunion als auch dem Erfordernis Rechnung trägt, allen Marktteilnehmern der Gemeinschaß einen gleichberechtigten Zugang zu den Kontingenten zu gewähren, dies zu entscheiden ist Aufgabe der zur Gesetzgebung berufenen Organe der Gemeinschaft. Denkbar wäre eine einheitliche gemeinschaftliche Verwaltung des Gemeinschaftskontingents durch die Kommission; ausschließen ließe sich wohl auch aber nicht ein System der Aufteilung der Gemeinschaftskontingente in nationale Quoten unter Berücksichtigung der Handelsströme, wenn entweder durch eine flexiblere Ausgestaltung der Gemeinschaftsreserve oder eine leichtere Übertragbarkeit der nationalen Quoten gewährleistet wird, daß die Marktteilnehmer das Präferenzsystem so lange in Anspruch nehmen können, bis das Gemeinschaftskontingent insgesamt erschöpft ist.

Zum Zollpräferenzsystem für Textilwaren

34 Die vorangegangenen Ausführungen lassen sich sinngemäß auf das Zollpräferenzsystem für Textilwaren übertragen. Da in der entsprechenden Regelung nur feste Quoten ohne Gemeinschaftsreserve vorgesehen sind, wirkt die Aufteilung der Gemeinschaftskontingente in nationale Quoten noch rigider als bei den gewerblichen Waren. Die Grundsätze der Zollunion sind somit in noch stärkerem Maße verletzt als bei der erstgenannten Regelung.

35 In diesem Zusammenhang kann es dahingestellt bleiben, ob die von der Klägerin im Gesetzgebungsverfahren gemachten Vorschläge ausgereicht hätten, den Grundsätzen der Zollunion Rechnung zu tragen. Zumindest wäre eine entsprechende Regelung näher am Vertrag gewesen. Die Regelung jedenfalls, die der Beklagte erlassen hat, entspricht nicht den Grundsätzen der Zollunion und der gemeinsamen Handelspolitik, wie sie im Vertrag vorgesehen und durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes konkretisiert worden sind.

Zur Fortgeltung der beiden Verordnungen

36 Die Klägerin hat es dem Gerichtshof anheimgestellt, bestimmte Wirkungen der Verordnungen in Anwendung von Artikel 174 Absatz 2 EWG-Vertrag fortgelten zu lassen.

37 Da ich dem Gerichtshof vorschlagen werde, die beiden Verordnungen für nichtig zu erklären, obgleich diese bereits zum 31. Dezember 1987 außer Kraft getreten sind, besteht die Notwendigkeit, im Interesse der Entwicklungsländer und der Marktteilnehmer, die Einfuhren unter dem Zollpräferenzsystem durchgeführt haben, die erfolgten Zollabfertigungen für rechtsgültig zu erklären, obgleich die Nichtigkeiterklärung der beiden Verordnungen ex tunc wirkt.

C — Schlußantrag

38 Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1) Die Verordnungen Nr. 3924/86 und Nr. 3925/86 des Rates vom 16. Dezember 1986 werden für nichtig erklärt.

2) Die Wirkungen der für nichtig erklärten Verordnungen sind insoweit als fortgeltend zu betrachten, als auf ihrer Grundlage Einfuhren nach dem Präferenzsystem durchgeführt worden sind.

3) Der Rat trägt die Kosten des Verfahrens.