Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.07.1988 – C-129/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 5. Juli 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter,

1 Das Statut der Beamten der Gemeinschaften sieht für diese Beamten die Möglichkeit vor, ihre bei einem innerstaatlichen Versorgungssystem vor ihrem Eintritt in den Dienst der Gemeinschaften erworbenen Ansprüche auf das Versorgungssystem der Gemeinschaften übertragen zu lassen. Aus Anlaß zweier verschiedener Verfahren hat Ihnen die luxemburgische Cour de cassation Vorabentscheidungsfragen vorgelegt, die erneut bestimmte Schwierigkeiten bei der effektiven Durchführung dieser Übertragung sichtbar werden lassen.

2 Ich beschäftige mich zunächst mit der Rechtssache Retter, die eine chronologisch vor der Rechtssache Fingruth liegende Situation betrifft.

3 Herr Retter wurde am 5. Februar 1962 zum Beamten auf Lebenszeit bei der EGKS ernannt, nachdem er zuvor als Angestellter bei einer Gesellschaft tätig gewesen war und insgesamt 61 Monate Beiträge zur Caisse de pension des employés privés (CPEP) gezahlt hatte. Streitig ist, ob eine Entschädigungsregelung für den Beitragsrückkauf mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wie sie 1964 in Luxemburg galt, zu einer Zeit also, als Herr Retter eine solche Entschädigung beantragt und erhalten hatte.

4 Für die Beamten der EGKS hatte die Verordnung über das Statut der Beamten und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Gemeinschaft des Ausschusses der Präsidenten der EGKS in Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 das Übertragungsrecht wie folgt geregelt: Ein Beamter, der nach Ausscheiden aus dem Dienst bei einer Verwaltung, einer innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder einem Unternehmen in den Dienst der Gemeinschaft tritt, kann bei seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit folgende Beträge an die Gemeinschaft zahlen lassen: — den versicherungsmathematischen Gegenwert seines bei seiner Verwaltung, seiner innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder seinem Unternehmen erworbenen Ruhegehaltsanspruchs oder — den pauschalen Rückkaufswert, den ihm die Pensionskasse dieser Verwaltung, dieser Einrichtung oder dieses Unternehmens zum Zeitpunkt seines Ausscheidens schuldet. Diese Verordnung trat nach ihrem Artikel 2 am 1. Januar 1962 in Kraft. Zu erwähnen ist, daß diese Verordnung im wesentlichen — mit redaktionellen Anpassungen — der ebenfalls am 1. Januar 1962 in Kraft getretenen Verordnung Nr. 31 (EWG), Nr. 11 (EAG) der Räte vom 18. Dezember 1961 über das Statut der Beamten und über die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft entspricht. Es muß jedoch darauf hingewiesen werden, daß — anders als diese nach Maßgabe der Artikel 189 EWG-Vertrag und 161 Euratom-Vertrag ergangene Verordnung — die Verordnung des Ausschusses der Präsidenten der EGKS offenbar im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften nicht veröffentlicht und allem Anschein nach auch nicht in anderer Weise bekanntgegeben worden ist.

5 Sie sind aufgerufen, im Rahmen dieser Vorlage über die Wirkung der unmittelbaren Geltung der Vorschrift des Beamtenstatuts der EGKS von 1962 auf ein zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Statuts geltendes luxemburgisches Gesetz zu entscheiden. Während des gesamten — schriftlichen wie mündlichen — Verfahrens vor Ihnen hat jedermann so argumentiert, als ob die betreffende Vorschrift des Statuts alle rechtlichen Eigenschaften einer Gemeinschaftsverordnung aufweise, obwohl sie ihr vielleicht nicht alle entsprechen.

6 Eine solche Situation scheint mir eine Wiedereröffnung der Verhandlung durch Sie zu rechtfertigen, damit die Rechtsfolgen des EGKS-Statuts von 1962, insbesondere seine Vorschrift über die Übertragung von Ruhegehaltsansprüchen, und zwar vor allem unter dem Blickwinkel der fehlenden Veröffentlichung, geklärt werden.

7 Unter diesen Umständen glaube ich, meine Schlußanträge in der Rechtssache Retter heute nicht fortführen zu sollen.

8 Die Rechtssache Fingruth bewegt sich in einem rechtlichen Rahmen, der mit dem der soeben erörterten Rechtssache nicht genau übereinstimmt. Sie betrifft nämlich einen Rechtsstreit über einen Antrag auf Übertragung, der im November 1981 von einer im April 1981 zur Beamtin auf Lebenszeit ernannten Beamtin des Europäischen Parlaments eingereicht wurde. Dieser Antrag beruhte gemeinschaftsrechtlich auf dem durch die Verordnung (EWG, Euratom, EGKS) Nr. 259/68 des Rates vom 29. Februar 1968 geschaffenen einheitlichen Statut der Beamten der Europäischen Gemeinschaften, genauer auf Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Anhangs VIII, der wie folgt lautet:

Ein Beamter, der nach Ausscheiden aus dem Dienst bei einer Verwaltung, einer innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder einem Unternehmen in den Dienst der Gemeinschaften tritt, kann bei seiner Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit folgende Beträge an die Gemeinschaften zahlen lassen:

den versicherungsmathemätischen Gegenwert seines bei seiner Verwaltung, seiner innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder seinem Unternehmen erworbenen Ruhegehaltsanspruchs oder

den pauschalen Rückkaufwert, den ihm die Pensionskasse dieser Verwaltung, dieser Einrichtung oder dieses Unternehmens zum Zeitpunkt seines Ausscheidens schuldet.

Was das luxemburgische Recht anbelangt, so verlangte Frau Fingruth die Anwendung der Bestimmungen des Gesetzes vom 14. März 1979, die für das innerstaatliche Recht die Modalitäten der mit der vorgenannten Vorschrift des Statuts geschaffenen Übertragungsbefugnis festlegen. Dieses Gesetz sieht in Abänderung des Artikels 18 des Gesetzes vom 16. Dezember 1963 insbesondere vor, daß die an das luxemburgische Versorgungssystem entrichteten Beiträge zuzüglich Zinseszinsen von 4% jährlich ab 31. Dezember jedes Versicherungsjahres auf Antrag des Betroffenen auf das Versorgungssystem der Gemeinschaften übertragen werden, wobei der entsprechende Antrag innerhalb einer Ausschlußfrist von einem Jahr von der Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit an zu stellen ist. Die Rückkaufregelung dieses Gesetzes betrifft, wie die Erörterungen in der mündlichen Verhandlung verdeutlicht haben, die Gesamtheit der Beiträge, d. h. den Anteil des Versicherten und den des Arbeitgebers.

9 Frau Fingruth hatte ihren Antrag auf Übertragung der Ruhegehaltsansprüche bei der Verwaltung des Parlaments innerhalb eines Jahres nach ihrer Ernennung zur Lebenszeitbeamtin der Gemeinschaften — d. h. innerhalb der Ausschlußfrist des Gesetzes von 1979 — eingereicht, mußte aber erleben, daß ihr Antrag vom Parlament später als ein Jahr nach dieser Ernennung an die CPEP weitergeleitet wurde. Die Cour de Cassation hat Ihnen deshalb eine Frage vorgelegt, die die Vereinbarkeit einer Ausschlußfrist mit dem im Statut verankerten Recht auf Übertragung klären helfen soll.

10 Da es Sache des innerstaatlichen Gesetzgebers war, die Modalitäten der im Statut vorgesehenen Übertragung festzulegen, schließe ich mich dem Standpunkt der Kommission und des Vereinigten Königreichs an, wonach zu diesen Modalitäten auch die Festlegung einer Ausschlußfrist für den bei der zuständigen nationalen Behörde zu stellenden Antrag gehören kann. Die Erfordernisse eines ordnungsgemäßen administrativen Funktionierens der innerstaatlichen Einrichtungen, die die von Einzelpersonen vor ihrem Eintritt in den Dienst der Gemeinschaften erworbenen Ruhegehaltsansprüche verwalten, scheinen mir a priori das Bestreben des innerstaatlichen Gesetzgebers, den Beamten der Gemeinschaften innerhalb einer bestimmten Frist zu einer Entscheidung zu zwingen, zu rechtfertigen.

11 Da es sich aber um eine Frist handelt, die ein innerstaatliches Gesetz für die tatsächliche Ausübung einer im Gemeinschaftsrecht verankerten Befugnis festlegt, sind ihrer Vereinbarkeit mit diesem Recht gewisse Grenzen gesetzt.

12 In Analogie zu ihrem Urteil Ferwerda vom 5. März 1980, in dem Sie zwar anerkennen, daß

es... Sache der nationalen Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats [ist], die zuständigen Gerichte zu bestimmen und diejenigen Verfahrensmodalitäten der gerichtlichen Geltendmachung von Ansprüchen zu regeln, die den Schutz der den einzelnen aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte sichern sollen,

aber auch hervorheben, daß

diese Modalitäten... keinesfalls so ausgestaltet [sein dürfen], daß die Ausübung der Rechte, die die nationalen Gerichte zu schützen haben, praktisch unmöglich wird,

bin ich der Auffassung, daß die Modalitäten der Ausübung eines in einer unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsverordnung verankerten Rechts vom nationalen Gesetzgeber nicht so ausgestaltet werden dürfen, daß die Ausübung praktisch unmöglich oder auch nur erschwert wird. Genauer gesagt muß, wie das Vereinigte Königreich in seinen schriftlichen Erklärungen hervorgehoben hat, die für die Ausübung des Rechts auf Übertragung festgelegte Frist so ausreichend bemessen sein, daß der Beamte die Möglichkeit hat, sich eine Meinung zu bilden und seine Entscheidung in voller Kenntnis der Sachlage zu treffen.

13 Unter diesem Blickwinkel dürfte eine Frist von einem Jahr von der Ernennung zum Lebenszeitbeamten der Gemeinschaften an, wie sie das luxemburgische Gesetz von 1979 — übrigens nach Abstimmung mit der Kommission — vorsieht, nicht so bemessen sein, daß die Ausübung des Rechts auf Übertragung unmöglich gemacht oder auch nur erschwert würde, zumal dieser Ernennung, wie die CPEP bemerkt hat, in den meisten Fällen eine Probezeit von einem Jahr vorausgeht.

14 Müßte aber die Vereinbarkeit einer angemessenen Ausschlußfrist mit Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Anhangs VIII des Statuts nicht mit einem Vorbehalt versehen werden, wonach der Ausschluß in bestimmten Fällen der Fristüberschreitung nicht geltend gemacht werden darf?

15 Die Kommission hat hierzu Vorschläge unterbreitet. Sie sind eng mit den Umständen des Mißgeschicks von Frau Fingruth verbunden, die zwar ihren Willen zur Beantragung der Übertragung rechtzeitig bekundet hat, aber erleben mußte, daß die Verwaltung des Europäischen Parlaments ihren Antrag verspätet weiterleitete.

16 Die Kommission hat in erster Linie auf die ständige Zusammenarbeit der Gemeinschaftsorgane und der innerstaatlichen Stellen im Bereich der Übertragung von Ruhegehaltsansprüchen verwiesen und die Auffassung vertreten, angesichts dieser auf Artikel 5 EWG-Vertrag und insbesondere Artikel 19 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen beruhenden Zusammenarbeit könne einem Beamten, der seinen förmlichen Antrag innerhalb der Jahresfrist bei seiner Gemeinschaftsverwaltung eingereicht habe, der Ausschluß nicht entgegengehalten werden.

17 Diese Argumentation kann mich kaum überzeugen. Wenn sie auf Artikel 5 EWG-Vertrag abhebt, wie ich glaube, muß daran erinnert werden, daß nach Ihrer Rechtsprechung die in dieser Vorschrift zum Ausdruck kommende Verpflichtung keine unmittelbaren Rechtswirkungen gegenüber den Mitgliedstaaten erzeugen kann. Nach einer Formulierung von Professor Vlad Constantinesco dient sie der Verstärkung bereits bestehender gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen und bedarf insoweit einer besonderen Verpflichtung als Relais. Unter Berücksichtigung des betroffenen Sachbereichs dürfte Artikel 19 des vorgenannten Protokolls, wonach bei der Anwendung dieses Protokolls... die Organe der Gemeinschaften und die verantwortlichen Behörden der beteiligten Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen [handeln], schwerlich eine solche Verpflichtung zu entnehmen sein. Diese Vorschrift erscheint mir zu allgemein, um — selbst zusammen mit Artikel 5 — eine Ausnahme von dem aus der Überschreitung einer nach nationalem Recht vorgeschriebenen Frist folgenden Ausschluß zu begründen, wenn diese Überschreitung das Ergebnis der verspäteten Weiterleitung eines Antrags durch eine Gemeinschaftsbehörde ist.

18 Die Kommission hat bei der Darlegung ihrer Ansicht zur engen Zusammenarbeit zwischen den nationalen Verwaltungsbehörden und den Gemeinschaftsorganen bezüglich der Ruhegehaltsansprüche hervorgehoben, diese Ansicht sei auf die Praxis gestützt, die Verwaltung der Gemeinschaften als bevollmächtigten Vertreter des Beamten zu behandeln, so daß der innerhalb eines Jahres nach seiner Ernennung zum Lebenszeitbeamten gegenüber seiner Verwaltung klar zum Ausdruck gebrachte Wille des Beamten als wirksam erklärt angesehen werden müsse.

19 Ein solches Argument zeugt meines Erachtens von einer ziemlichen Verwirrung bezüglich des Begriffs des Vertreters. Nimmt man an, daß die Verwaltung der Gemeinschaften als bevollmächtigter Vertreter ihres Beamten behandelt werden kann, dann gilt bei der Stellung des Antrags für sie die gleiche Frist wie für ihn. Will man den Ausschluß vermeiden, müßte die Verwaltung der Gemeinschaften also in Wahrheit als bevollmächtigter Vertreter nicht des Beamten, sondern der Sozialverwaltung angesehen werden können. Dann könnte die Entgegennahme eines Antrags durch die Verwaltung der Gemeinschaften innerhalb der Jahresfrist als Erfüllung der Voraussetzung des luxemburgischen Gesetzes von 1979 betrachtet werden. Wie wir gesehen haben, können aber die genannten Bestimmungen des Vertrages und des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen kaum eine rechtliche Grundlage für die Stellung eines bevollmächtigten Vertreters liefern; es ist auch keine andere Gemeinschaftsvorschrift ersichtlich, die hierfür die notwendige Grundlage bieten könnte.

20 Im übrigen hat der Vertreter der Kommission in der Sitzung auf eine Frage erklärt, er wolle nicht so weit gehen, in dem Gemeinschaftsorgan einen Vertreter kraft Rechtspflicht der innerstaatlichen Einrichtung zu sehen.

21 Tatsächlich würde eine solche Konzeption des Vertreters kraft Rechtspflicht bezüglich der Beziehungen zwischen Gemeinschaftsorganen und innerstaatlichen Verwaltungen eine beträchtliche Neuerung darstellen, die ohne entsprechende Rechtsvorschrift und nur auf eine zu stark am Einzelfall orientierte richterliche Auslegung gestützt sicherlich nicht annehmbar wäre.

22 Wenn schon von der Präklusion eines Antrags nicht deshalb eine Ausnahme gemacht werden kann, weil der Antrag über ein Gemeinschaftsorgan gestellt wurde, wäre es dann vorstellbar, eine Ausnahme bei einer Fristüberschreitung zu machen, weil diese vom Willen des Beamten vollkommen unabhängig ist? Es geht hier in der Tat um eine mögliche Berücksichtigung höherer Gewalt.

23 Es ist nicht zu bestreiten, daß sich die Gemeinschaftsorgane bei der effektiven Durchführung des Rechts auf Übertragung und insbesondere bei der Stellung der entsprechenden Anträge der Beamten in die Lage eines notwendigen Mittlers begeben haben. Der Schriftsatz der Kommission nebst Anhängen läßt erkennen, daß die Verwaltung der Gemeinschaften ein richtiges Vorbereitungsverfahren für die Anträge entwickelt hat: Information der Beamten über das durch die luxemburgische Gesetzgebung gestaltete Recht auf Übertragung, Zentralisierung der Auskunftsanfragen der Beamten bezüglich der übertragbaren Beträge und Übermittlung dieser Anfragen an die luxemburgischen Kassen, Entgegennahme und Übermittlung der Antworten an die betreffenden Beamten, Zentralisierung und Übermittlung der eigentlichen Übertragungsanträge an die luxemburgischen Kassen, wobei im übrigen den Beamten von ihrer Verwaltung Fristen für ihre Entscheidung gesetzt werden.

24 Unter diesen Umständen darf man sich fragen, ob für einen Beamten, der innerhalb der Jahresfrist des luxemburgischen Gesetzes einen vorschriftsmäßigen Antrag auf Übertragung bei seiner Verwaltung eingereicht hat, die verspätete Übermittlung des Antrags nicht einen Fall höherer Gewalt darstellt. Sieht man einmal von dem Fall ab, daß der Beamte seinen Antrag bei der Verwaltung der Gemeinschaften in letzter Minute einreicht, so kann nämlich der Beamte normalerweise nicht voraussehen, daß diese Verwaltung seinen Antrag nicht fristgerecht weiterleitet, und dessen weiterer Weg entgeht ihm vollkommen. Mit anderen Worten: Daß der vom Beamten rechtzeitig gestellte Antrag von dessen Verwaltung nicht innerhalb der gesetzlichen Frist weitergeleitet wird, dürfte für ihn auf einem nicht vorhersehbaren, ihm nicht zuzurechnenden Umstand beruhen, bezüglich dessen er angesichts des von der Verwaltung der Gemeinschaften begründeten Verfahrens keinerlei Abhilfemöglichkeit hat. Sollte eine solche Situation, die der Fall von Frau Fingruth sehr treffend illustriert, für Sie Anlaß sein, ihre Antwort mit einem Vorbehalt zu versehen?

25 Ihr Urteil vom 22. Januar 1986 in der Rechtssache Denkavi/FORMA kann bei der Meinungsbildung hierzu förderlich sein.

26 Bei der Entscheidug über die Gültigkeit von Artikel 15 der Verordnung Nr. 1380/75 der Kommission vom 29. Mai 1975 über Durchführungsvorschriften für die Währungsausgleichsbeträge, wonach die Unterlagen für die Zahlung des Währungsausgleichsbetrags ..., außer bei höherer Gewalt, innerhalb einer Ausschlußfrist von sechs Monaten nach dem Tage der Erfüllung der Zollförmlichkeiten einzureichen sind, haben sie ausgeführt, daß

der Ausschluß aufgrund verspäteter Einreichung der Unterlagen im allgemeinen die normale Folge des Ablaufs einer zwingenden Frist und keine Sanktion [ist],

und zugleich darauf hingewiesen, daß gemäß Artikel 15

außergewöhnliche Umstände, die einen Fall höherer Gewalt begründen, eine Verspätung rechtfertigen können.

Sie haben daher entschieden, daß

unter diesen Umständen... nicht festgestellt werden [kann], daß der in Artikel 15 vorgesehene Ausschluß nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem Ziel steht, das der Gemeinschaftsgesetzgeber erreichen wollte.

27 Dieses Urteil ist insofern besonders interessant, als es den Gedanken zum Tragen bringt, daß bei der Würdigung einer Ausschlußfrist hinsichtlich ihrer Angemessenheit festzustellen ist, ob außergewöhnliche, einen Fall höherer Gewalt darstellende Umstände berücksichtigt werden, die es gestatten, dem Ausschluß zu entgehen. Diese Lösung, die hinsichtlich einer rein gemeinschaftsrechtlichen Regelung entwickelt wurde, scheint mir auf eine Situation übertragbar zu sein, in der eine Gemeinschaftsverordnung ein Recht gewährt und die innerstaatliche Gesetzgebung die Modalitäten seiner Ausübung festlegt. Genauer gesagt scheint es mir möglich, Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Anhangs VIII des Statuts dahin gehend auszulegen, daß dem innerstaatlichen Gesetzgeher die Möglichkeit verbleibt, eine Ausschlußfrist für die Ausübung des Rechts auf Übertragung festzulegen, mit dem Vorbehalt freilich, ¡daß diese Frist in vernünftiger Weise festgesetzt wird, d. h. daß ihre Dauer eine wohlüberlegte Wahl gestattet und außergewöhnliche Umstände, die einen Fall höherer Gewalt darstellen, eine Überschreitung der Frist rechtfertigen können. Wegen des Begriffs der höheren Gewalt sollte meiner Meinung nach auf die Formel in Ihrem Urteil vom 9. Februar 1984 in der Rechtssache Busseni zurückgegriffen werden:

Der Begriff der höheren Gewalt [bezieht sich] ... im wesentlichen auf sachfremde Umstände..., die den Eintritt des fraglichen Ereignisses unmöglich machen. Auch wenn er keine absolute Unmöglichkeit voraussetzt, so verlangt er doch, daß es sich um ungewöhnliche, vom Willen des Betroffenen unabhängige Schwierigkeiten handelt, die selbst bei Beachtung aller erforderlichen Sorgfalt unvermeidbar erscheinen.

28 Es ist darauf hinzuweisen, daß Sie in Ihrem Urteil in der Rechtssache Denkavit/FORMA die Auffassung vertreten haben, der Verlust eines Dokuments infolge des Fehlverhaltens der Zollverwaltung stelle keinen Fall höherer Gewalt dar, der eine Überschreitung einer durch die betreffende Gemeinschaftsverordnung festgelegten Ausschlußfrist rechtfertigte. Dieses Ergebnis erklärt sich indessen durch den Umstand, daß diese Verordnung selbst das Verfahren vorsah, das der Wirtschaftsteilnehmer bei unterbliebener Rücksendung eines Dokuments einzuschlagen hatte.

29 Es bleibt gleichwohl dabei, daß es in dem Bereich, der uns heute beschäftigt, Sache des innerstaatlichen Gerichts ist, festzustellen, ob eine bestimmte Situation die Merkmale eines Falles höherer Gewalt im Sinne Ihres Urteils in der Rechtssache Busseni aufweist.

30 Zu der Lösung, die ich Ihnen nahegelegt habe, bin ich nicht ohne ein gewisses Zögern gelangt: Sie schafft Abhilfe hinsichtlich der Auswirkungen einer bedauerlichen Säumnis der Verwaltung der Gemeinschaften, läßt diese aber nicht die Folgen tragen, jedenfalls nicht gegenüber dem betroffenen Bediensteten. Nach meinem Dafürhalten führt jedoch Ihre Rechtsprechung logischerweise dazu, die Schranken festzulegen, innerhalb deren der innerstaatliche Gesetzgeber eine Frist für die Ausübung eines durch Gemeinschaftsverordnung begründeten Rechts festsetzen kann, und die Berücksichtigug von Umständen, die für die betreffenden Beamten einen Fall höherer Gewalt darstellen, in diese Schranken einzubeziehen.

31 Ich schlage ihnen daher vor,

in der Rechtssache Retter die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen,

in der Rechtssache Fingruth für Recht zu erkennen :

Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Anhangs VIII des Statuts der Beamten der Europäischen Gemeinschaften steht einer innerstaatlichen Regelung nicht entgegen, die eine Ausschlußfrist für die Ausübung der dort niedergelegten Wahlmöglichkeit vorsieht, sofern die Frist so festgesetzt ist, daß diese Wahlmöglichkeit nicht ausgeschlossen oder auch nur erschwert wird, und der Ausschluß einem Beamten dann nicht entgegengehalten werden kann, wenn eine Fristüberschreitung in seinem Fall auf außergewöhnlichen Schwierigkeiten beruht, die von seinem Willen unabhängig waren und die er nicht vermeiden konnte.