Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.07.1988 – C-229/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Sir Gordon Slynn

vom 14. Juli 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Artikel 49 Absatz 1 des griechischen Gesetzes Nr. 1089 vom 12. November 1980 sieht die Gründung eines griechischen Industrieund Handelstages (GIHT) vor. Nach Artikel 49 Absatz 3 Buchstabe g dieses Gesetzes hat der GIHT unter anderem die Aufgabe,

auf Weisung des Handelsministeriums Informationen zu sammeln und sie den Banken zur Verfügung zu stellen, die Devisengeschäfte vornehmen dürfen, um ihnen die Durchführung einer wirksamen Kontrolle der in Artikel 1 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 936/1979 über Änderungen und Ergänzungen der Vorschriften über den Außenhandel genannten Vorgänge zu ermöglichen.

Artikel 49 Absatz 6 betrifft die Erhebung der Mittel, die dem GIHT die Erfüllung seiner Ziele ermöglichen sollen. Nach Artikel 49 Absatz 6 Buchstabe b ist die Höhe des vom GIHT für die gemäß Artikel 49 Absatz 3 Buchstabe g geleisteten Dienste durch Verfügung des Handelsministers festzusetzen; die Erträge der Abgabe sind zwischen den Stellen aufzuteilen, die bei der Untersuchung der eingeholten Informationen zusammenarbeiten — anscheinend also zwischen den beteiligten Handelskammern.

Eingehende Bestimmungen über die Anwendung der Gebühr finden sich im Rundschreiben Nr. EG/8324/2714 vom 10. Dezember 1980 des Handelsministers, in dem ausdrücklich auf den Beitritt Griechenlands zur EWG und auf die Erfordernisse der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag verwiesen wird. Nach Abschnitt I haben die eingeschalteten Banken Devisenkontrollen durchzuführen, wenn eine Einfuhr- oder Zahlungserlaubnis gewährt wird, um die Rechte der Griechischen Republik hinsichtlich der Währung zu sichern. Nach Abschnitt II Buchstabe b des Rundschreibens wird die Gebühr in Höhe von 0,1 % des Cif-Wertes nach Maßgabe der jeweiligen Rechnung erhoben, mindestens jedoch in Höhe von 250 DR und höchstens in Höhe von 5000 DR; wird die Einfuhr oder die Bezahlung im Namen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft vorgenommen, wird bloß die halbe Gebühr erhoben; wird sie für den Staat vorgenommen, wird keine Gebühr erhoben. Die erhobenen Gebühren werden an die Bank von Griechenland weitergeleitet, die ein Sonderkonto führt, über das der Minister verfügt.

Während der Übergangszeit leitete die Kommission ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag ein, das auf Artikel 28 der Akte über den Beitritt der Griechischen Republik zu den Gemeinschaften (Beitrittsakte) gestützt war. Dieser bestimmt: Jede ab 1. Januar 1979 im Handel zwischen der Gemeinschaft in ihrer derzeitigen Zusammensetzung und Griechenland eingeführte Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll wird am 1. Januar 1981 abgeschafft.

Das Verfahren lief ordnungsgemäß ab. Im Aufforderungsschreiben vom 26. März 1984 ist die wesentliche Rechtsauffassung der Kommission zusammengefaßt, daß die griechische Gebühr eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll sei und gegen Artikel 28 der Beitrittsakte verstoße. In der Folge wurde eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben und Klage beim Gerichtshof eingereicht (Rechtssache 138/85). Nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens legte die Griechische Republik in Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichtshofes Rechtstexte vor, wonach die strittige Abgabe auf Gesetze aus dem Jahr 1947 zurückgehen soll. Damit unterlagen die fraglichen Maßnahmen wohl nicht mehr Artikel 28 der Beitrittsakte (da dort auf ab 1. Januar 1979 ... eingeführte Abgabe[n] abgestellt wird).

Jedenfalls nahm die Kommission ihre Klage in der Rechtssache 138/85 zurück; sie wurde mit Beschluß vom 3. Oktober 1986 aus dem Register des Gerichtshofes gestrichen. Zu diesem Zeitpunkt hatte die Kommission bereits ein neues Verfahren nach Artikel 169 eingeleitet, das sich diesmal auf Artikel 29 der Beitrittsakte stützte, wonach Abgaben mit gleicher Wirkung wie Einfuhrzölle während einer Übergangszeit schrittweise und am 1. Januar 1986 endgültig abgeschafft wurden.

In ihrem neuen Aufforderungsschreiben vom 8. August 1986 gab die Kommission als Rechtsgrundlage ihrer beabsichtigten Klage Artikel 29 Beitrittsakte in Verbindung mit Artikel 13 EWG-Vertrag an, verwies aber im übrigen auf ihr Vorbringen in der Rechtssache 138/85, womit Verweisungen auf Artikel 28 Beitrittsakte eingeschlossen waren. In ihrer Antwort griff die Griechische Republik dieses Schreiben mit der Begründung an, es verweise auf Vorbringen in einer anderen Sache, die rechtlich bereits abgeschlossen sei. Die Kommission führte das vorgerichtliche Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag fort und legte in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme ihre gesamte Rechtsauffassung dar. In einer weiteren Antwort bestritt die griechische Regierung Zulässigkeit und Begründetheit. Daraufhin erhob die Kommission am 29. Juli 1987 die vorliegende Klage mit dem Antrag auf Feststellung, daß Griechenland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 12 ff. EWG-Vertrag und aus Artikel 29 Beitrittsakte verstoßen habe, daß es für die Kontrolle der Preise aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft eingeführter Waren eine Gebühr erhebe.

Die Griechische Republik bestreitet die Zulässigkeit der Klage mit der Begründung, die in dem Aufforderungsschreiben vom 8. August 1986 enthaltene Verweisung auf die Rechtssache 138/85 verletze das Verfahren nach Artikel 169, da der Griechischen Republik die Möglichkeit genommen werde, in diesem Verfahrensstadium voll auf die Vorwürfe zu antworten; sie verweist auf die Urteile in den Rechtssachen 45/64 (Kommission/Italien, Slg. 1965, 857, 864 f.), 20/59 (Italien/Hohe Behörde, Slg. 1960, 325, 338 f. — diese Rechtssache betraf Artikel 88 EGKS-Vertrag) und 31/69 (Kommission/Italien, Slg. 1970, 25, 33, Randnr. 13). Nach Auffassung der Kommission wurden die Verfahrensanforderungen des Artikels 169 beachtet; im übrigen habe die Griechische Republik nicht in dem Maße mitgewirkt, wie es von einem Mitgliedstaat nach Artikel 5 EWG-Vertrag erwartet werden könne; jedoch beantragt die Kommission keine Feststellung, daß darin eine Verletzung des EWG-Vertrags liege.

Zu Recht betont Griechenland die Bedeutung des ersten (Aufforderungs-)Schreibens, das den Adressaten-Mitgliedstaat angemessen über die gegen ihn erhobenen Vorwürfe unterrichten soll. Im vorliegenden Fall habe ich freilich keinen Zweifel daran, daß die Griechische Republik vollständig und angemessen über die Rechtsauffassung der Kommission unterrichtet war. Das Verfahren in der Rechtssache 138/85 betraf genau dieselben Rechtsvorschriften; wie die Griechische Republik wußte, wurde die Klage nur zurückgenommen, weil die Griechische Republik sehr spät Unterlagen vorgelegt hatte, die die Kommission zu der Auffassung brachten, ihre Klage hätte auf Artikel 29, nicht auf Artikel 28 Beitrittsakte gestützt werden sollen.

Auch wenn in dem Aufforderungsschreiben auf früheres Vorbringen verwiesen worden war, was nicht irreführend war, wurden die wesentlichen Verfahrensgarantien des Mitgliedstaats nach Artikel 169 nicht verletzt; die Klage ist daher zulässig (vgl. Urteil in der Rechtssache 211/81, Kommission/Dänemark, Slg. 1982, 4547, 4557 f., Randnrn. 7 bis 12). Der Einwand, das Vorbringen, auf das verwiesen worden sei, finde sich in Schriftsätzen, die in einer bereits abgeschlossenen Rechtssache eingereicht worden seien, ist nicht beachtlich.

In der Sache geht es darum, daß die griechischen Rechtsvorschriften nach Auffassung der Kommission offenkundig eine verbotene Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll darstellen, da die Abgabe eine einseitig auferlegte finanzielle Belastung aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführter Waren anläßlich des Grenzübertritts ist, die auf in Griechenland erzeugte Waren nicht erhoben wird. Unter Berufung auf die Urteile in den verbundenen Rechtssachen 52 und 55/65 (Deutschland/Kommission, Slg. 1966, 159, 169 f.), 24/68 (Kommission/Italien, Slg. 1969, 193, 200 f., Randnrn. 7 bis 10), 8/70 (Kommission/Italien, Slg. 1970, 961, 965, Randnrn. 2 f.), 39/73 (Rewe Zentralfinanz, Slg. 1973, 1039, 1043 f. Randnrn. 3 f.) und 87/75 (Bresciani, Slg. 1976, 129, 138, Randnrn. 8 f.) trägt die Kommission vor, die Prüfung von Einfuhrrechnungen durch die Handelskammern — die Rechtfertigung für die erhobene Gebühr — sei eine aus Gründen der öffentlichen Verwaltung im Allgemeininteresse oder im Interesse der Volkswirtschaft durchgeführte Verwaltungstätigkeit, die keine Beziehung zum Schutz der Interessen des Importeurs habe. Läge eine Leistung für den Importeur vor, so könnte dies nach Ansicht der Kommission die Verhängung einer Gebühr rechtfertigen.

Die Griechische Republik trägt vor, die erhobenen Gebühren würden ausschließlich für eine Dienstleistung des GIHT erhoben. Sie würden vom GIHT für Tätigkeiten erhoben, die in seine spezifische Zuständigkeit fielen, die Höhe der Gebühr und die Art ihrer Auferlegung würden vom Handelsminister festgelegt, und im Ergebnis würden die erhobenen Beträge zwischen allen Mitgliedern des GIHT als Ausgleich für die Arbeit verteilt, die als Beistand für die Währungskontrollkommission geleistet werde.

In der mündlichen Verhandlung bereitete die Griechische Republik dieses Vorbringen noch auf, indem sie eine Verbindung zwischen der erhobenen Gegenleistung (der Gebühr) und dem in Rechnung gestellten Preis der eingeführten Waren herstellte. Die von den Mitgliedern der Handelskammern erbrachten Dienstleistungen sollen demnach darin bestehen, daß sichergestellt werde, daß das, was geschehe, wirklich Devisenkontrollen seien, nicht aber verschleierte Handelsbeschränkungen: Mit der Gebühr werde also nicht die Verwaltungstätigkeit des Staates finanziert, sondern eine echte Dienstleistung für die Importeure. Die Gebühr könne somit weder ihrer Natur nach noch kraft ihrer Wirkung ein Einfuhrhindernis darstellen; mit einer Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll habe sie daher nichts gemein.

Dem kann nicht gefolgt werden. Ich sehe keine wirkliche Verbindung zwischen der Gebühr und einer Dienstleistung, die die Handelskammern ihren Mitgliedern erbrächten. Nach den Akten stellt die angebliche Dienstleistung, nämlich die Prüfung der Rechnungen, eine allgemeinpolitische Maßnahme dar, die nichts oder sehr wenig mit den Interessen der Importeure selbst zu tun hat. Wenn die Maßnahmen auch von den Handelskammern und ihrem Personal vorgenommen werden, so handelt es sich doch um Hilfstätigkeiten bei der staatlichen Devisenkontrolle, nicht aber um eine Dienstleistung für diejenigen Händler, auf deren Importe die Abgabe erhoben wird. Auch wenn die Handelskammern den Bankangestellten und Staatsbeamten Beistand leisten, die in erster Linie die Devisenkontrollen vornehmen, erfolgt dies wesentlich im öffentlichen Interesse, nicht aber als Dienstleistung für die Mitglieder der Handelskammern.

Gegen Ende der mündlichen Verhandlung trug die Griechische Republik vor, dafür, daß die Importeure an der Erhebung der Gebühr ein Interesse hätten, könne Beweis geführt werden. Wenn ein solcher Beweis wirklich vorliegt, so hätte er mit den schriftlichen Erklärungen geführt werden sollen. Jetzt kann er nicht mehr erbracht werden; auch die Behauptung, daß es ihn gebe, kann die Entscheidung nicht beeinflussen.

Die fragliche Gebühr stellt klar eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Einfuhrzoll dar. Eine finanzielle Belastung, die den aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten Waren bei ihrem Grenzübertritt einseitig auferlegt wird, stellt sonach unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung eine Abgabe zollgleicher Wirkung dar (Bresciani, S. 138, Randnr. 9).

Hilfsweise trug die Griechische Republik vor, die fragliche Gebühr werde nicht auf die Einfuhren als solche erhoben, sondern nur dann, wenn das Devisenverfahren einzuleiten war, möglicherweise also zu einer völlig anderen Zeit. Das überzeugt nicht. Die Devisenregelung ist mit der Einfuhr der Waren so untrennbar verbunden und gilt nur für eingeführte Waren, daß eine solche Unterscheidung ohne ernsthafte Bedeutung ist.

Höchst hilfsweise meint die Griechische Republik, die Schutzwirkung der Gebühr könne vernachlässigt werden, und führt hierfür drei Beispielsfälle an. Jedoch stellt jede finanzielle Belastung, die ihren Grund im Überschreiten der Grenze hat, eine Behinderung des freien Warenverkehrs dar, auch wenn sie noch so geringfügig ist (vgl. z. B. Bresciani, S. 138, Randnr. 8, und Rechtssache 24/68, Italien, S. 200, Randnr. 7); dieses Vorbringen ist also unbeachtlich. Außerdem ist zweifelhaft, ob der Gesamtbetrag wirklich vernachlässigungswert ist.

An der Natur der Gebühr ändert es auch nichts, daß sie auf sehr kleine Sendungen nicht erhoben wird.

Der Klage der Kommission ist daher einschließlich des Kostenantrags stattzugeben.