Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.1988 – C-274/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 29. November 1988

Hen Präsident,

meine Herren Richter!

1 Nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland dürfen auf Fleischbasis hergestellte Lebensmittel nur eingeführt werden, wenn sie den Anforderungen einer Bundesverordnung vom 21. Januar 1982, der Fleisch-Verordnung, genügen. Verstößt das daraus resultierende Verbot der Einfuhr von Erzeugnissen, die zwar in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, aber den deutschen Anforderungen nicht entsprechen, gegen Artikel 30 EWG-Vertrag? Dies ist die Frage, die Ihnen mit der vorliegenden Vertragsverletzungsklage der Kommission gestellt wird.

2 Sie haben diese Frage zu einem Zeitpunkt zu beantworten, zu dem in Ihrer Rechtsprechung, insbesondere in derjenigen der jüngsten Zeit, die Tragweite der Rechtfertigungsgründe und Ausnahmen, die die Mitgliedstaaten geltend machen können, um dem Vorwurf der Verletzung des Artikels 30 zu entgehen, bereits klar abgegrenzt worden ¡st. Im Bereich der — flüssigen oder festen — Nahrungsmittel ist insbesondere an Ihre neueren Entscheidungen über Bier, Milchersatzstoffe und Teigwaren zu denken.

3 Die Fleisch-Verordnung bezweckt vorbehaltlich von Ausnahmen für ganz bestimmte Erzeugnisse, deren Zusammensetzung geregelt ist und bei denen in bestimmten Fällen genaue Angaben auf der Verpackung oder auf Hinweisschildern zu machen sind, ein Verbot des Inverkehrbringens von Fleischerzeugnissen, die bestimmte fleischfremde Stoffe enthalten.

4 Bei der Prüfung der vorliegenden Rechtssache werden Sie ausschließlich die von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachten Rechtfertigungsgründe und Ausnahmen zu beurteilen haben. Die einfuhrbeschränkende Wirkung der deutschen Regelung steht nämlich außer Streit. Die Bundesrepublik bestreitet nicht, daß ihr Recht in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Erzeugnissen den Zugang zum deutschen Markt versperrt, und stellt somit die Qualifizierung als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung nicht in Frage. Sie bemüht sich jedoch, darzutun, daß diese Maßnahme auf Gründen beruht, die es verbieten, sie als einen Verstoß gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs anzusehen. Daher werde ich mich in diesen Schlußanträgen ausschließlich mit der Prüfung dieser Gründe befassen.

5 Die Bundesrepublik hat sich insoweit nacheinander auf den Gesundheitsschutz, den Verbraucherschutz und den Schutz der inländischen Wirtschaftsteilnehmer sowie auf bestimmte zwingende Erfordernisse der Gemeinsamen Agrarpolitik berufen.

I — Zum Gesundheitsschutz

6 Die Bundesrepublik macht zunächst geltend, die streitigen Vorschriften sollten sicherstellen, daß die Bevölkerung in ausreichendem Maß mit den für die Ernährung bedeutsamen Stoffen, die in Fleisch enthalten seien, insbesondere mit Protein, Eisen und Thiamin, versorgt werde. Die Bundesregierung beruft sich auf amtliche Berichte, denen zufolge die Versorgung bestimmter Bevölkerungsgruppen mit Fleisch bereits heute nicht ausreichend sei. Das Ziel, eine ausreichende Versorgung der deutschen Bevölkerung mit Fleisch sicherzustellen, würde vereitelt, wenn fleischfremde Stoffe generell zugelassen würden, da damit die Verbreitung von Erzeugnissen ermöglicht würde, die sowohl billiger und damit attraktiver seien als auch geringere Mengen wichtiger Stoffe enthielten.

7 Die Kommission hält diese Argumente für unbegründet. Sie trägt vor, der Fleischverbrauch in der Bundesrepublik Deutschland, der seit den sechziger Jahren erheblich angestiegen sei, sei so hoch, daß die für die Proteinversorgung international empfohlenen Werte bereits teilweise überschritten würden. Unter diesen Umständen und unter Berücksichtigung der Tatsache, daß der Fleischbedarf der deutschen Bevölkerung überwiegend durch Frischfleisch gedeckt werde, hätten die geringen Verschiebungen in der Zusammensetzung von Fleischwaren, die mit den streitigen Vorschriften verhindert werden sollten, praktisch keine Auswirkung auf die Ernährung und die Gesundheit der Bevölkerung.

8 Ich möchte sogleich feststellen, daß mich die Argumentation der Bundesregierung ebensowenig überzeugt wie die Kommission.

9 Zunächst ist festzustellen, daß sich die Situation der deutschen Bevölkerung, was die Versorgung mit Proteinen angeht, nicht als so kritisch darstellt, wie es die Bundesrepublik geltend macht. Nach dem 1980 von der Bundesregierung veröffentlichten Ernährungsbericht erreicht die Proteinzufuhr ... die empfohlene Menge von 0,9 g pro kg und Tag. Allerdings heißt es dort auch: In den verschiedenen Altersgruppen ist dies aber sehr unterschiedlich. Während alle erwachsenen Männer und Frauen die Empfehlungen eher überschreiten, tendieren die Jugendlichen fast ausnahmslos zu einer geringen, in der Altersgruppe der 13- bis 14jährigen sogar deutlichen Unterschreitung. Weiter heißt es dann aber: Die Empfehlungen, besonders bei Protein, sind jedoch mit so hohen Sicherheitszuschlägen angesetzt, daß die festgestellte Minderzufuhr der Jüngeren keine Gefährdung für Wachstum oder Gesundheit bedeutet. Im Anschluß an den Hinweis, daß Begleitsubstanzen der Proteine, vor allem Purin, Cholesterin und gesättigte Fettsäuren, gesundheitliche Nachteile bewirken könnten, wird in dem Bericht schließlich festgestellt, daß eine weitere Zunahme des Verzehrs von Fleisch und Fleischwaren bei Erwachsenen kritisch zu betrachten wäre.

10 Im 1984 von der Bundesregierung veröffentlichten Ernährungsbericht wird außerdem darauf hingewiesen, daß Fleisch und Fleischerzeugnisse auch für die Zufuhr von Thiamin, Riboflavin, Niacin und Eisen wichtig seien, und sodann folgendes ausgeführt: Fleisch und Fleischwaren tragen zur Ernährung des Menschen nicht nur mit Proteinen und sonstigen essentiellen Nährstoffen, sondern auch mit Fett bei und enthalten zusätzlich unterschiedliche Mengen an Cholesterin und Purinen. Ferner heißt es dort, daß Fleischerzeugnisse, vor allem bestimmte Wurstwaren, ... außerdem nennenswerte Mengen Kochsalz enthielten. Der Bericht kommt daher zu dem Schluß, daß eine generelle weitere Zunahme von Fleisch oder fetten Fleischerzeugnissen in der Ernährung des Menschen nicht erwünscht sei.

11 Zu diesen Schlußfolgerungen der amtlichen Ernährungsberichte der Bundesrepublik Deutschland ist folgendes zu bemerken:

12 Erstens ist die Ernährungssituation der deutschen Bevölkerung, sowohl allgemein als auch nach bestimmten, durch Alter oder Geschlecht festgelegten Gruppen betrachtet, nicht durch einen gefährlichen oder gar schlichtweg beunruhigenden Zustand gekennzeichnet. Verhielte es sich anders, so hätte in den beiden amtlichen Berichten nicht übereinstimmend festgestellt werden können, daß eine Zunahme des Verzehrs von Fleisch und Fleischerzeugnissen unter dem Gesichtspunkt der Ernährung nicht wünschenswert sei. Daher besteht für eine Beschränkung der fleischfremden Stoffe in Fleischerzeugnissen offenbar keine gesundheitliche Notwendigkeit. Von daher gesehen glaube ich schon jetzt, daß sich das Verbot der Einfuhr von Fleischerzeugnissen, deren fleischfremde Inhaltsstoffe nicht der Fleisch-Verordnung entsprechen, nicht in einen für die Anwendung von Artikel 36 EWG-Vertrag ausreichend engen Zusammenhang mit dem Ziel des Gesundheitsschutzes bringen läßt.

13 Dieser Eindruck wird noch durch einen zweiten Gesichtspunkt verstärkt. In den beiden Berichten wird ausgeführt, daß Fleisch und Fleischerzeugnisse nicht nur für die Ernährung vorteilhafte Stoffe enthielten und daß eine Zunahme ihres Verzehrs dazu führen würde, daß die Zufuhr von Purinen, Cholesterol und Fett ein für eine gesunde Ernährung möglicherweise zu hohes Maß erreiche. Das bedeutet, daß das der streitigen Regelung zugrundeliegende Bestreben, eine Verringerung der Fleischanteile in Fleischerzeugnissen zu verhindern, für die Gesundheit der Verbraucher nicht unbedenklich ist.

14 Aus diesen Ausführungen ergeben sich meines Erachtens Zweifel an der Notwendigkeit, ja sogar an der Nützlichkeit der fraglichen nationalen Maßnahme für den Schutz der Gesundheit der deutschen Bevölkerung. Diese Zweifel können durch die Prüfung einer Ihrer neuesten Entscheidungen nur verstärkt werden.

15 In der vorliegenden Rechtssache hat die Bundesregierung Argumente angeführt, die Ähnlichkeiten zu denen der französischen Regierung in dem Verfahren aufweisen, das mit Ihrem Urteil vom 23. Februar 1988 in der Rechtssache 216/84 abgeschlossen wurde. Im Zusammenhang mit einer Regelung, die die Einfuhr und den Verkauf von Ersatzstoffen für Milchpulver und Kondensmilch untersagte und die die französische Regierung, was den Gesundheitsschutz anbelangte, insbesondere mit dem geringeren Nährwert der Ersatzstoffe zu rechtfertigen versuchte, haben Sie ausgeführt, daß sich

ein Mitgliedstaat nicht auf Gründe des Gesundheitsschutzes stützen kann, um die Einfuhr eines Erzeugnisses mit der Begründung zu verbieten, dieses habe einen geringeren Nährwert oder einen höheren Gehalt an Fett als ein anderes Erzeugnis, das sich bereits auf dem betreffenden Markt befindet.

Weiter haben Sie ausgeführt:

Es ist nämlich offensichtlich, daß der Verbraucher in der Gemeinschaft bei Lebensmitteln eine so große Auswahl hat, daß der bloße Umstand, daß ein eingeführtes Erzeugnis einen geringeren Nährwert besitzt, nicht zu einer wirklichen Gefahr für die menschliche Gesundheit führt.

16 Der Gerichtshof hat damit die Frage beantwortet, inwieweit das Ziel des Gesundheitsschutzes gegenüber bestimmten Erzeugnissen angeführt werden kann, nicht etwa weil sie angeblich schädlich sind, sondern weil ihr Nährwert angeblich geringer ist. Er hat dabei einen Gedankengang zugrunde gelegt, der sich meines Erachtens genau auf den vorliegenden Fall übertragen läßt. Der Umstand, daß in anderen Mitgliedstaaten hergestellte Fleischerzeugnisse weniger Fleisch enthalten und daher eine geringere Zufuhr von tierischen Proteinen, Thiamin oder anderen wichtigen Stoffen bewirken, stellt meines Erachtens keine realere Gefahr für die menschliche Gesundheit als die in bezug auf Milchersatzstoffe geltend gemachte Gefahr dar, da die deutschen Verbraucher sich, wenn diese Fleischerzeugnisse importiert würden, für Frischfleisch, bei dem die Zufuhr von Proteinen und anderen wichtigen Stoffen optimal ist, oder für inländische Erzeugnisse mit einem höheren Fleischanteil entscheiden könnten. Ein ausreichender Anteil der wichtigen Substanzen an der Ernährung der eventuell als sensibel anzusehenden Gruppen könnte durch diese Wahlmöglichkeit gesichert werden.

17 Aufgrund von alledem bin ich der Ansicht, daß die fragliche deutsche Regelung nicht, um eine nun schon traditionelle Formulierung aus Ihrer Rechtsprechung zu verwenden, als 1 notwendig für den wirksamen Schutz“ der Gesundheit und des Lebens von Menschen angesehen werden kann und daß das Vorbringen der Bundesrepublik zu diesem Punkt zurückzuweisen ist, ohne daß der Versuch eines Vergleichs der jeweiligen Vorzüge tierischer und pflanzlicher Proteine unternommen zu werden brauchte und ohne daß in diesem Stadium geprüft werden müßte, ob den innergemeinschaftlichen Handel weniger beschränkende Maßnahmen vorstellbar waren.

II — Zum Verbraucherschutz

18 Die Bundesrepublik Deutschland macht ferner geltend, die beanstandete Regelung beruhe auf zwingenden Erfordernissen des Verbraucherschutzes. Die §§ 4 und 5 der Fleisch-Verordnung seien geeignet, Irreführungen des Verbrauchers zu verhindern, denn der deutsche Verbraucher gehe aufgrund jahrzehntelanger Gewöhnung davon aus, daß die Ware, die er unter einer Verkehrsbezeichnung kauft, die sie als Fleischerzeugnis darstellt, nur oder ganz überwiegend aus Fleisch besteht. Die deutsche Regelung, die im übrigen kein absolutes Einfuhrverbot darstelle, da sie unter festumrissenen Voraussetzungen Ausnahmen zulasse, stelle somit mangels einer Harmonisierung, die das einzige geeignete Mittel zur Bewältigung der Probleme sei, die sich in bezug auf den Schutz des Verbrauchers gegen Irreführungen stellten, angemessene Regeln für den Verbraucherschutz auf. Die extreme Vielfalt der in den zwölf Mitgliedstaaten angebotenen Fleischerzeugnisse mache es unmöglich, auf die Einfuhren weniger beschränkende Maßnahmen in Form einer Kennzeichnungsregelung für die betreffenden Erzeugnisse zurückzugreifen.

19 Die Kommission vertritt die Ansicht, die Bundesrepublik bringe mit ihren Ausführungen zum Verbraucherschutz in Wirklichkeit zwei Argumente vor, von denen sich das eine auf die nationale Qualitätspolitik und das andere auf die Notwendigkeit der Bekämpfung von Irreführungen bei der Bezeichnung und Zusammensetzung von Fleischerzeugnissen beziehe.

20 Die Kommission bezweifelt, daß das Ziel einer nationalen Qualitätspolitik als zwingendes Erfordernis des Gemeinwohls angesehen werden kann. Aber selbst wenn man unterstelle, daß ein solches Ziel zulässig sei, sei das Kriterium der deutschen Regelung, die weitgehende Ausschaltung fleischfremder Bestandteile, zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet. Die Qualität von Fleischwaren hänge keinesfalls entscheidend von der ausschließlichen Verwendung von Fleisch ab. Qualität müsse sich am Markt behaupten; die Hersteller und Verkäufer deutscher Fleischerzeugnisse hätten die Möglichkeit, deren Absatz durch Werbekampagnen zu fördern. Außerdem stehe es dem deutschen Gesetzgeber frei, ohne Behinderung der Einfuhren Regeln über die Aufmachung und Bezeichung von Fleischwaren, über Qualitätsstandards und -klassen für bestimmte Arten von Erzeugnissen und über Verbraucherinformation zu erlassen, um hochwertige Erzeugnisse im Wettbewerb nicht zu benachteiligen.

21 Zum Schutz der Verbraucher vor Irreführungen meint die Kommission, es sei keineswegs unmöglich, dieses Ziel mit Hilfe von Angaben zu erreichen, die es den Käufern ermöglichten, sich in einem erweiterten Warensortiment zurechtzufinden. Trotz der extremen Verschiedenheit der in den zwölf Mitgliedstaaten angebotenen Erzeugnisse sei eine Information des Verbrauchers durch ein System der Kennzeichnung und Ausschilderung der Zutaten im Rahmen der Richtlinie 79/112/EWG des Rates vom 18. Dezember 1978 (im folgenden: die Richtlinie) durchaus denkbar, wie dies im übrigen auch die Fleisch-Verordnung zeige. Die Kommission weist insbesondere auf Möglichkeiten hin, die Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie biete, der es gestatte, bei bestimmten Zutaten Mengenangaben verpflichtend vorzuschreiben. Damit wäre es nach Ansicht der Kommission möglich, bei besonders komplex zusammengesetzten Waren nur die Kurzangabe der wesentlichen Bestandteile zu verlangen.

22 Dieser Austausch von Argumenten zwischen der Kommission und dem beklagten Mitgliedstaat ist nun schon klassisch in Verfahren, die Einfuhrbeschränkungen für Lebensmittel betreffen. Sie haben in zuvor bereits angeführten Urteilen aus neuerer Zeit diesen Maßnahmen gegenüber Positionen bezogen, die selbst auf dem besten Wege sind, klassisch zu werden. Deshalb genügt es meiner Meinung nach in der vorliegenden Rechtssache im wesentlichen, diese Urteile heranzuziehen.

23 In Ihrem Urteil in der Rechtssache 407/85 vom 14. Juli 1988, das zu der Frage erging, ob das italienische Gesetz, das die Einfuhr von Weichweizen enthaltenden Teigwaren verhindert, mit Artikel 30 vereinbar ist, haben Sie folgendes ausgeführt:

Das ... Argument, wonach das Teigwarengesetz dem Schutz der Verbraucher diene, weil es zum Ziel habe, die höhere Qualität der Teigwaren, eines italienischen Erzeugnisses mit langer Tradition, zu gewährleisten, ist nicht haltbar.

Zwar sei es

legitim, den Verbrauchern, die ausschließlich aus Hartweizen hergestellten Teigwaren besondere Qualitäten zuschreiben, die Möglichkeit zu geben, ihre Wahl nach diesem Gesichtspunkt zu treffen,

es könne aber

eine solche Möglichkeit mit Mitteln sichergestellt werden, die die Einfuhr von in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Erzeugnissen nicht behindern, und zwar insbesondere durch die Verpflichtung zu einer angemessenen Etikettierung hinsichtlich der Art des verkauften Erzeugnisses .

24 Man kann nicht umhin, die Ähnlichkeit zwischen der italienischen Argumentation zur Gewährleistung der

höhere[n] Qualität der Teigwaren, eines italienischen Erzeugnisses mit langer Tradition,

und der deutschen Argumentation festzustellen, daß sich

aufgrund jahrzehntelanger Gewöhnung... bei dem deutschen Verbraucher eine festumrissene Erwartungshaltung beim Kauf von Fleischerzeugnissen gebildet

habe.

25 Meines Erachtens spitzen sich, wie bei den Teigwaren, die Erörterungen zum Vorliegen eines zwingenden Erfordernisses, das angeblich aus der Notwendigkeit des Schutzes der qualitativen Erwartungen des Verbrauchers erwächst, auf die Frage zu, ob andere Mittel hätten angewandt werden können, die die Einfuhren weniger beschränken als die betreffende nationale Maßnahme. Diese Frage ist meiner Meinung nach zu bejahen.

26 Zwar wirft die Information des Verbrauchers im Hinblick auf die unterschiedlichen Formen des Vertriebs der Erzeugnisse, d. h. des Verkaufs in einer Verpackung, des offenen Verkaufs und des Verzehrs in Gaststätten, bei Fleischerzeugnissen — deren extreme Unterschiedlichkeit die beiden Parteien hervorheben — erheblich kompliziertere Fragen als bei Teigwaren auf, bei denen es nur um die Frage ging, wie dem Verbraucher eine Unterscheidung zwischen ausschließlich Hartweizen enthaltenden Teigwaren und solchen, die Weichweizen enthalten, ermöglicht werden kann. Ich glaube jedoch, daß die Bundesregierung trotz dieser Kompliziertheit ihre legitimen Ziele durch eine Information des Verbrauchers erreichen könnte, die durch Regelungen über die Kennzeichnung (Etikettierung) und Bezeichnung der Erzeugnisse gewährleistet wird.

27 Zunächst ist festzustellen, daß die Richtlinie, wie die Kommission zu Recht bemerkt hat, weitgehende Möglichkeiten bietet. Insbesondere ist zu erwähnen, daß das Verzeichnis der Zutaten, das die Etikettierung nach Artikel 3 zwingend enthalten muß, gemäß Artikel 6 Absatz 5 Buchstabe a der Richtlinie besteht in einer Aufzählung sämtlicher Zutaten des Lebensmittels in absteigender Reihenfolge ihres Gewichtsanteils zum Zeitpunkt der Verarbeitung. Ihm wird eine geeignete Bezeichnung vorangestellt, in der das Wort Zutaten erscheint. In Artikel 6 Absatz 6 heißt es, daß die Gemeinschaftsvorschriften oder — falls solche fehlen — die einzelstaatlichen Vorschriften ... für bestimmte Lebensmittel vorsehen [können], daß bei ihrer Verkehrsbezeichnung eine oder mehrere Zutaten angegeben werden müssen. Entsprechend kann nach Artikel 7 Absatz 3 bei bestimmten Zutaten die Angabe einer in absoluten Zahlen oder als Prozentsatz ausgedrückten Menge verlangt werden.

28 Es steht weder dem Gerichtshof noch mir zu, der Bundesrepublik Deutschland eine detaillierte Regelung über die Kennzeichnung und Bezeichnung der Zutaten für Fleischerzeugnisse vorzuschreiben. Wohl aber steht es Ihnen wie auch mir zu, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland angesichts der durch die Richtlinie gebotenen Möglichkeiten nicht geltend machen kann, daß die Behinderung der Einfuhren das einzige Mittel des Verbraucherschutzes darstelle.

29 Was verpackte Lebensmittel angeht, für die die Bestimmungen der Richtlinie am einschneidendsten sind, vermag ich nicht zu erkennen, was den Verbraucher daran hindern sollte, sich durch Lektüre des auf der Verpackung angebrachten Verzeichnisses der Zutaten ausreichend darüber zu informieren, ob das betreffende Erzeugnis die von ihm erwarteten Eigenschaften aufweist.

30 In bezug auf unverpackt verkaufte Lebensmittel heißt es in der Begründung der Richtlinie, daß die Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit haben [müssen], entsprechend den örtlichen Umständen die Einzelheiten der Etikettierung unverpackter Lebensmittel festzulegen, daß jedoch... die Unterrichtung des Verbrauchers in diesem Fall gewährleistet sein muß. Und wenn auch Artikel 12 der Richtlinie bestimmt, daß bei Lebensmitteln, die dem Verbraucher in nicht vorverpackter Form feilgeboten werden oder die auf Wunsch des Käufers am Verkaufsort verpackt oder im Hinblick auf ihren unmittelbaren Verkauf vorverpackt werden, ... die Mitgliedstaaten die Art und Weise [regeln], in der die in Artikel 3 ... genannten Angaben gemacht werden heißt es dort doch auch, daß die Mitgliedstaaten diese Angaben insgesamt oder teilweise nicht zwingend vorzuschreiben [brauchen], sofern die Unterrichtung des Verbrauchers gewährleistet ist.

31 Mit der Kommission bin ich der Ansicht, daß diese Vorschriften eine summarische oder vereinfachte Kennzeichnung, in der die wesentlichen Zutaten sowie eventuell ihr prozentualer Anteil hervorgehoben werden, nicht verbieten. Derartige Angaben würden dem Verbraucher meines Erachtens die für seine Qualitätserwartungen bedeutsamen Informationen an die Hand geben. Insbesondere wäre er sicher in der Lage, festzustellen, ob das ihm vorgelegte Erzeugnis nur oder überwiegend aus Fleisch besteht oder aber einen bedeutenden Anteil fleischfremder Zutaten, wie z. B. Milch oder Eier, enthält. Soweit die Anwendung derartiger Informationsverfahren einem Mitgliedstaat nicht untersagt ist, kann er nach meinem Dafürhalten für offen verkaufte Lebensmittel nicht geltend machen, daß der Schutz des Verbrauchers in bezug auf seine Qualitätserwartungen die streitige nationale Maßnahme erforderlich mache.

32 Diese Beurteilung der auf dem Gebiet der Verbraucherinformation gegebenen Möglichkeiten wird, so glaube ich, durch die Prüfung der Vorschriften der Fleisch-Verordnung bestätigt.

33 Diese Verordnung, nach der Fleischerzeugnisse nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn bei ihrer Herstellung bestimmte einzeln aufgeführte Stoffe verwendet worden sind (§ 4 Absatz 1), sieht vor, daß dieses Verbot nicht für Erzeugnisse gilt, bei deren Herstellung unter genau festgelegten Voraussetzungen ganz bestimmte Stoffe verwendet worden sind (§ 4 Absatz 2). Sie sieht außerdem vor, daß abweichend von dem genannten Verbot Erzeugnisse in den Verkehr gebracht werden dürfen, denen unter genau festgelegten Voraussetzungen ganz bestimmte Stoffe zugesetzt worden sind, sofern bestimmte Vorschriften über die Angaben eingehalten werden, die auf der Verpackung oder, bei loser Abgabe der Ware, in der Ausschilderung oder aber, bei Abgabe in Gaststätten, auf den Speisekarten oder in Preisverzeichnissen (§ 5) zu machen sind.

34 So steht z. B. die Verwendung von Flüssigei oder gefrorenem Eigelb in einem Anteil von maximal 5 % der verwendeten Fleisch- und Fettmenge bei der Herstellung von Erzeugnissen wie Leberpasteten oder Geflügelpasteten dem Inverkehrbringen nicht entgegen, ohne daß dies von irgendeiner besonderen Maßnahme zur Verbraucherinformation abhinge. Entsprechendes läßt sich beispielsweise für die Verwendung von Trockenblutplasma in bestimmten Würsten oder von Speisegelatine bei der Herstellung von Sülzen, Kochschinken und Zunge feststellen. Ferner kann flüssiges oder gefrorenes Eiweiß bei der Herstellung bestimmter Brühwürste und brühwurstartiger Erzeugnisse in einer Menge von höchstens 3 % der verwendeten Fleisch- und Fettmenge verwendet werden; die so hergestellten Erzeugnisse sind im Verkehr mit der Angabe mit Eiklar zu versehen. Ebenso dürfen Kochstreichwürste, Wild- und Geflügelpasteten, Fleischklopse und Füllungen aus zerkleinertem Fleisch aufgeschlossenes Milcheiweiß in einem Anteil von höchstens 2 % der verwendeten Fleisch- und Fettmenge enthalten, wobei die so hergestellten Erzeugnisse im Verkehr mit der Angabe mit Milcheiweiß zu versehen sind.

35 Aufgrund dieser verschiedenen Beobachtungen, die sich aus der Durchsicht der §§ 4 und 5 der Fleisch-Verordnung und von deren Anhängen 2 und 3, auf die in den §§ 4 und 5 verwiesen wird, ergeben, ist festzustellen, daß die deutsche Regelung schon jetzt sehr genaue Vorschriften enthält, durch die die Information des Verbrauchers über das Vorhandensein bestimmter Stoffe in bestimmten Fleischerzeugnissen gewährleistet werden soll. Im übrigen ist außerdem festzustellen, daß bei einigen einzeln aufgeführten Erzeugnissen keine besondere Unterrichtung des Verbrauchers erforderlich ist, wenn sie bestimmte Stoffe enthalten. Unter diesen Umständen ist die Frage erlaubt, weshalb eine Information des Verbrauchers, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland bei Verwendung bestimmter Stoffe in genau festgelegten Anteilen in bestimmten Erzeugnissen vorgesehen ist und von der man annehmen kann, daß sie der Bundesregierung als ausreichend erscheint, nicht mehr möglich oder ausreichend sein sollte, wenn dieselben Stoffe in höheren Anteilen verwendet oder den Erzeugnissen andere Stoffe zugesetzt würden. Inwiefern sollte z. B. die Angabe Brühwurst mit Eiklar und mit Milcheiweiß auf Verpackungen oder in der Ausschilderung, die offenbar ausreichend ist, wenn die Anteile der Zusatzstoffe 3 bzw. 2 % der Fleisch- und Fettmenge nicht überschreiten, bei Brühwürsten, die einen etwas höheren Anteil derselben Bestandteile enthalten, nicht mehr ausreichen?

36 Wenn Fleischerzeugnisse einen höheren als in der Fleisch-Verordnung vorgesehenen Anteil bestimmter Stoffe oder aber dort überhaupt nicht vorgesehene Stoffe enthalten würden, so wäre dies meines Erachtens nicht etwas so grundlegend Neues, daß das in dieser Verordnung festgelegte System der Verbraucherinformation oder ein ihm nachgebildetes System zunichte gemacht oder ihm jede Wirksamkeit genommen würde. Die zuvor erwähnte Möglichkeit, für bestimmte Stoffe prozentuale Angaben vorzuschreiben, könnte offenbar dazu beitragen, ein System von der Art, wie es in der Fleisch-Verordnung vorgesehen ist, zu verbessern.

37 Was schließlich die Abgabe in Gaststätten angeht, so stellen wir ebenfalls fest, daß nach dem schon angeführten § 5 Absatz 2 der Fleisch-Verordnung Angaben wie mit Milcheiweiß, mit Eiklar oder unter Verwendung von Milch auf den Speisekarten oder in Preisverzeichnissen oder, soweit keine solchen ausgelegt oder ausgehändigt sind, in einem sonstigen Aushang oder einer schriftlichen Mitteilung vorzunehmen sind. Bei bestimmten Einrichtungen zur Gemeinschaftsverpflegung genügt die Kenntlichmachung in Aufzeichnungen, in die der verantwortliche Arzt und auf Verlangen auch der Verpflegungsteilnehmer Einblick nehmen kann. Auch hier ist nicht ersichtlich, wodurch ein derartiges System der Verbraucherinformation bei den zuvor erwähnten neuen Erzeugnissen zunichte oder unwirksam gemacht werden sollte, vor allem wenn man die Verbesserungen berücksichtigt, die an diesem System im Hinblick auf die Vielfalt der genannten Erzeugnisse vorgenommen werden könnten.

38 Daher bin ich aufgrund der Erwägungen, die ich sowohl aus der Richtlinie als auch aus der in der Bundesrepublik Deutschland angewandten Regelung abgeleitet habe, der Ansicht, daß die Einfuhren weniger beschränkende Mittel hätten angewandt werden können, um dem Erfordernis des Verbraucherschutzes zu genügen. Der Argumentation der Beklagten kann somit auch in diesem Punkt nicht gefolgt werden.

III — Zum Schutz der deutschen Wirts chafts teilnehmer

39 Die Bundesrepublik Deutschland hat ferner vorgetragen, ihrer Regelung liege das Bestreben zugrunde, Hersteller und Verteiler von Fleischwaren gegen den unlauteren Wettbewerb zu schützen, der dann vorliege, wenn einzelne Teilnehmer ihre minderwertigen Waren in einer Form anbieten, die beim Verbraucher den Eindruck höherer Produktqualität erwecken muß. Da diese minderwertigen Waren erheblich billiger herzustellen seien, verschafften sich ihre Hersteller einen Wettbewerbsvorsprung, der, da er letztlich auf Täuschung beruht, mit den Grundsätzen der Lauterkeit des Handelns nicht vereinbar sei.

40 Die Kommission hält dieser Argumentation unter Berufung auf Ihre Rechtsprechung entgegen, daß

ein möglicher wirtschaftlicher Druck oder sogar eine aus der nationalen Rechtsordnung folgende Verpflichtung, die für Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten geltenden Regeln auf einheimische Waren zu erstrecken, niemals dazu führen kann, mit Artikel 30 unvereinbare Maßnahmen zu rechtfertigen ...

Sie trägt weiter vor, wenn eine angemessene Produktinformation des Verbrauchers gewährleistet sei, so sei damit zugleich die Lauterkeit des Wettbewerbs unter Herstellern und Verteilern von Fleischwaren ausreichend sichergestellt.

41 Ich bin ebenfalls der Ansicht, daß sich, sobald der Schutz des Verbrauchers durch eine angemessene Information sichergestellt ist, die Annahme der Gefahr eines unlauteren Wettbewerbs durch Täuschung des Verbrauchers verbietet. Nun gibt es, wie wir gesehen haben, Mittel und Wege für eine solche Information. Wenn der Verbraucher weiß, was er kauft, läßt sich nur schwer erkennen, inwiefern die Lauterkeit des Wettbewerbs beeinträchtigt sein sollte. Demgemäß ist die Argumentation der Bundesrepublik Deutschland auch insoweit zurückzuweisen.

IV — Zu den zwingenden Erfordernissen der Gemeinsamen Agrarpolitik

42 Schließlich hat sich die Bundesrepublik Deutschland zur Begründung für ihre Regelung auf zwingende Erfordernisse der Gemeinsamen Agrarpolitik berufen. Den gemeinsamen Marktorganisationen für Rindfleisch und für Schweinefleisch sei das Ziel gemeinsam, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Dieses Ziel wäre gefährdet, wenn durch zunehmenden Ersatz von Fleisch durch fleischfremde Bestandteile in der Wurst, insbesondere durch Soja, die schon bestehende Überschußlage noch verschärft würde. Da die gemeinsamen Marktorganisationen nicht zu einer umfassenden Harmonisierung des Bereichs der Vermarktung von Fleisch und Fleischerzeugnissen geführt hätten, bedürften sie notwendig der Ergänzung durch die bestehenden nationalen Regelungen mit gleicher Zielsetzung. Derartige Regelungen stellten die §§ 4 und 5 der Fleisch-Verordnung dar.

43 Nach Ansicht der Kommission kann die Anwendung der Vorschriften über den freien Warenverkehr nicht davon abhängig gemacht werden, ob in der Gemeinschaft oder in einzelnen Mitgliedstaaten bei bestimmten Erzeugnissen Überschüsse und damit Absatzprobleme bestehen.

44 In diesem Punkt kann ich gerade auf Ihre neueste Rechtsprechung verweisen. In Ihrem bereits erwähnten Urteil vom 23. Februar 1988 über Milchersatzstoffe haben Sie daran erinnert, daß

die Mitgliedstaaten, sobald die Gemeinschaft eine gemeinsame Marktorganisation für einen bestimmten Sektor eingerichtet hat, verpflichtet [sind], sich aller einseitigen Maßnahmen zu enthalten, die aus diesem Grund der Zuständigkeit der Gemeinschaft unterliegen.

Weiter haben Sie ausgeführt, daß

nationale Maßnahmen, selbst wenn sie eine gemeinsame Politik der Gemeinschaft unterstützen, nicht gegen eines der Grundprinzipien der Gemeinschaft, im vorliegenden Fall das des freien Warenverkehrs, verstoßen dürfen, ohne durch vom Gemeinschaftsrecht anerkannte Gründe gerechtfertigt zu sein.

Diese Position ist in allerjüngster Zeit durch das bereits erwähnte Urteil in der Rechtssache 407/85 bekräftigt worden.

45 Da, wie wir gesehen haben, keiner der anderen von der Bundesrepublik Deutschland angeführten Gründe die Mißachtung des Grundsatzes des freien Warenverkehrs durch die deutsche Regelung für Fleisch rechtfertigen kann, kann auch die bloße Berufung auf die Gemeinsame Agrarpolitik nicht diese Rechtfertigung darstellen.

46 Ich beantrage daher,

festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie die Einfuhr und das Inverkehrbringen von nicht den §§ 4 und 5 der Fleisch-Verordnung vom 21. Januar 1982 entsprechenden Fleischerzeugnissen aus anderen Mitgliedstaaten auf ihrem Hoheitsgebiet untersagt hat,

der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.