Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.1988 – C-94/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 29. November 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die entscheidende Frage, die sich in dieser Rechtssache stellt, ist, inwieweit die Verpflichtung zur Rückforderung einer Beihilfe, die einem Unternehmen von den staatlichen Behörden unter Verstoß gegen den EWG-Vertrag gewährt worden ist, durch die Anwendung eines Grundsatzes des innerstaatlichen Rechts ausgeschlossen werden kann. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland führt nämlich unter Berufung darauf, daß die Mitgliedstaaten bei der Erfüllung ihrer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen in Verfahrensfragen autonom seien, den Grundsatz des Vertrauensschutzes an, wie er nach innerstaatlichem Recht verstanden wird, um die Nichtdurchführung der Entscheidung der Kommission zu rechtfertigen, durch die ihr auferlegt worden war, die einem Primäraluminiumhersteller gewährte Beihilfe zurückzufordern.

2 Die streitige Beihilfe war von den deutschen Behörden ohne vorherige Anzeige ausgezahlt worden, was sie an sich schon rechtswidrig macht. Außerdem ist die Kommission der Auffassung, daß diese Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei. Weder die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, an die die Entscheidung der Kommission gerichtet war, noch die Firma Alean, die davon zweifellos unmittelbar und individuell betroffen wurde, haben die Entscheidung innerhalb der Frist des Artikels 173 Absatz 3 EWG-Vertrag angefochten. Das auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gestützte Argument läßt sich nämlich als Einwand gegen die Gültigkeit der Entscheidung auffassen; in diesem Fall konnte die beklagte Regierung die Entscheidung wegen Fristversäumnis nicht mehr anläßlich der vorliegenden Klage in Frage stellen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann nämlich die Ordnungsgemäßheit oder Rechtmäßigkeit einer solchen Entscheidung in einem streitigen Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 nicht mehr in Frage gestellt werden. Jedoch kann der vor dem Gerichtshof wegen einer Vertragsverletzung verklagte Mitgliedstaat nach Ihrer Rechtsprechung als einziges Verteidigungsmittel geltend machen, daß es... [ihm] völlig unmöglich gewesen sei, die Entscheidung richtig durchzuführen. In Ihrem Urteil vom 7. Juni 1988 in der Rechtssache Kommission/Republik Griechenland haben Sie klargestellt, daß die eventuellen finanziellen Schwierigkeiten der Beihilfeempfänger keine solche Unmöglichkeit bewirken. Zu beachten ist jedoch, daß in diesem letzten Fall die Kommission nur die Aufhebung und nicht die Rückforderung der Beihilfe verlangt hatte.

3 Die Rechtslage ist meiner Meinung nach klar. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland hätte der Entscheidung der Kommission innerhalb der vorgeschriebenen Frist nachkommen und von der Firma Alcan die Rückzahlung der Beihilfe verlangen müssen. Letztere hätte dann gegen die Entscheidung der nationalen Behörden Klage wegen Überschreitung der Befugnisse erheben und sich dabei, um diese Rückforderung zurückzuweisen, auf ihr berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsgemäßheit der Beihilfe berufen können, oder sie hätte eine Haftungsklage auf Ersatz des Schadens erheben können, den diese Behörden ihr möglicherweise durch ihr Verhalten verursacht hätten, indem sie sie durch die rechtswidrige Gewährung einer Beihilfe einer nachteiligen Rückzahlungsforderung ausgesetzt hätten. Es wäre dann Aufgabe des nationalen Gerichts gewesen, unter Berücksichtigung der gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze und Ihrer Rechtsprechung — und nachdem Sie eventuell im Wege der Vorabentscheidung mit dem Fall befaßt worden wären — zu entscheiden, ob in diesem konkreten Fall die Anwendung eines solchen Grundsatzes des innerstaatlichen Rechts mit den Erfordernissen des Gemeinschaftsrechts vereinbar ist.

4 Es wäre sehr eigenartig, eine Regierung von ihrer Pflicht zur Durchführung einer Entscheidung, die in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich [ist], die sie bezeichnet, mit der Begründung freizustellen, daß das berechtigte Vertrauen desjenigen zu schützen sei, der der zu erlassenden nationalen Entscheidung nachkommen müßte.

5 Gesetzt den Fall, das Argument der Bundesregierung wäre als ein Entschuldigungsgrund anzusehen, so wäre infolgedessen nur noch die Frage zu entscheiden, ob die Verpflichtung der beklagten Regierung zur Rückforderung der streitigen Beihilfe ein berechtigtes Vertrauen des begünstigten Unternehmens verletzen kann.

6 Mit der gebotenen Vorsicht und der erforderlichen redaktionellen Sorgfalt ist der Gerichtshof zu der Feststellung gelangt, daß beim derzeitigen Stand des Gemeinschaftsrechts und in Ermangelung einschlägiger Gemeinschaftsvorschriften für gerichtliche Verfahren, die Bezug zum Gemeinschaftsrecht haben, und für die Erfüllung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen durch die nationalen Behörden das nationale Recht gilt. Diese Autonomie in Verfahrensfragen besteht aber nicht uneingeschränkt. Sie wird begrenzt durch einige wesentliche Gebote der Gemeinschaftsrechtsordnung.

7 Zu diesen Geboten, die innerstaatliche Rechtsvorschriften einschränken, ja sogar ausschließen können, gehört das Erfordernis, die Ausübung eines Rechts oder die Erfüllung einer Verpflichtung, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, wie etwa im vorliegenden Fall die Verpflichtung zur Rückforderung der zu Unrecht gewährten Beihilfen, nicht praktisch unmöglich zu machen.

8 Der von der Bundesregierung angeführte innerstaatliche Rechtsgrundsatz des Vertrauensschutzes ist auch Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung, hat dort aber nicht notwendigerweise dieselbe Bedeutung. Im vorliegenden Fall bezieht sich die Bundesrepublik in Anknüpfung an die Verweisung auf das nationale Recht in Verfahrensfragen auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Es ist daher zu untersuchen, inwieweit dieser Grundsatz in seiner Ausgestaltung im deutschen Recht die Verpflichtung zur Rückforderung der streitigen Beihilfe ausschließen kann.

9 Zwei Urteile des Gerichtshofes scheinen mir in diesem Zusammenhang von besonderer Bedeutung zu sein. Zum einen haben Sie im Urteil Ferwerda festgestellt, daß das Gemeinschaftsrecht es nicht verbietet, daß

bei Rechtsstreitigkeiten über die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Ausfuhrerstattungsbeträge durch Behörden der Mitgliedstaaten ein dem nationalen Recht entnommener Grundsatz der Rechtssicherheit angewandt wird, wonach finanzielle Vorteile, die die Behörde irrtümlich gewährt hat, nicht wiedereingezogen werden können, wenn der Irrtum nicht auf unrichtige Angaben des Begünstigten zurückzuführen ist oder wenn er trotz unrichtiger, aber in gutem Glauben gemachter Angaben leicht vermieden werden konnte.

Zum anderen haben Sie in dem Urteil Deutsche Milchkontor — auf das sich die Bundesregierung insbesondere beruft — nach der Bemerkung, daß

die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft sind,

folgendes festgestellt:

Daher kann es nicht als dieser Rechtsordnung widersprechend angesehen werden, wenn nationales Recht in einem Bereich wie dem der Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen berechtigtes Vertrauen und Rechtssicherheit schützt.

Wie Sie entschieden haben, kann, wenn bei der Rückforderung gemeinschaftlicher und nationaler Beihilfen, die zu Unrecht gewährt worden sind, die gleichen Regeln angewandt werden, grundsätzlich nicht davon ausgegangen werden, daß diese Regeln im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehen oder dessen Wirksamkeit beeinträchtigen.

Das gilt vor allem, so haben Sie hinzugefügt, für solche Gründe für den Ausschluß der Rückforderung, die an ein Verhalten der Verwaltung selbst anknüpfen und von dieser somit vermieden werden können.

10 Hinzuweisen ist jedoch auf das Urteil in der Rechtssache San Giorgio, das zwar in einem anderen Zusammenhang und zu einer besonderen Beweisregel des innerstaatlichen Rechts ergangen ist, aber eine entscheidende Klarstellung von meiner Meinung nach allgemeiner Tragweite enthält. Das Verbot, die Ausübung eines auf eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift gegründeten Rechts praktisch unmöglich zu machen, hat Vorrang vor dem Verbot der ungleichen Behandlung von Klagen, die auf einen Verstoß gegen Gemeinschaftsvorschriften, und solchen, die ausschließlich auf innerstaatliche Rechtsvorschriften gestützt werden.

11 Zu den Urteilen Ferwerda und Milchkontor ist zunächst zu bemerken, daß diese beiden Rechtssachen zu Unrecht gewährte Gemeinschaftsmittel und nicht, wie im vorliegenden Fall, eine staatliche Beihilfe, die vorher angezeigt werden mußte, betrafen. Sodann ist festzustellen, daß diese beiden Urteile in Vorabentscheidungsverfahren ergingen, denen Anträge auf Erstattung der zu Unrecht gezahlten Beträge zugrunde lagen. Diese Umstände könnten auf den zu wählenden Lösungsansatz Einfluß haben. Außerdem hatte die Bundesregierung in der Rechtssache Milchkontor vorgetragen, daß das innerstaatliche Recht nicht anwendbar sei, wenn es um die Erstattung von Gemeinschaftsmitteln gehe, und daß in solchen Fällen eine unbeschränkte Rückzahlungsverpflichtung bestehe. Schließlich haben Sie im Urteil Ferwerda erklärt:

[Es] ist zu bemerken, daß jedenfalls eine Überlegung, die im Rahmen nationaler Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten aus einem Grundsatz der Rechtssicherheit hergeleitet wird oder hergeleitet werden kann, nicht in allen Fällen einer Forderung auf Rückzahlung gemeinschaftsrechtlicher finanzieller Vorteile entgegensteht, die zu Unrecht gewährt worden sind. Es ist in jedem Einzelfall zu prüfen, ob ihre Anwendung nicht die Grundlage der Bestimmung, in der diese Wiedereinziehung vorgeschrieben ist, in Frage stellt und dazu führt, daß die Wiedereinziehung praktisch unmöglich wird.

12 Diese Feststellung erscheint mir grundlegend. Zwar könnte man auf den besonderen Fall der Firma Alean, der Empfängerin der streitigen Beihilfe, abstellen, um zu prüfen, ob sich diese Firma aus Gründen, die gerade für sie gelten, vor der Verwendung der streitigen Beihilfe nicht hätte vergewissern müssen, daß das gemeinschaftsrechtliche Verfahren für staatliche Beihilfen eingehalten worden war. Dabei ist nicht ohne Bedeutung, wie die Kommission insoweit unwidersprochen festgestellt hat, daß die Firma Alean die gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen auf dem Gebiet der Beihilfen gut kennt, da sie selbst mehrmals Beschwerde gegen ihren Konkurrenten gewährte Beihilfen geführt hat.

13 Ich möchte Ihnen jedoch vorschlagen, nicht die besondere Lage des Unternehmens zu prüfen, das die unter Verstoß gegen den EWG-Vertrag gewährte Beihilfe erhalten hat, sondern eine umfassende Betrachtungsweise zu wählen.

14 Für entscheidend halte ich, daß eine Beihilfe, die ohne vorherige Anzeige gewährt wird, an sich schon rechtswidrig ist und daher zurückgefordert werden kann. Die Pflicht zur Anzeige jedes Beihilfevorhabens wird vom Gerichtshof als besonders entscheidend angesehen. So haben Sie, als zum erstenmal im Rahmen einer Klage nach Artikel 93 Absatz 2 die Kommission den Erlaß einstweiliger Anordnungen nach Artikel 186 EWG-Vertrag beantragt hatte, folgendes festgestellt:

Wird die Bestimmung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3, mit der die Einhaltung des in Artikel 93 begründeten Überwachungsverfahrens gesichert wird, nicht beachtet, so bedeutet dies eine so schwere Verletzung des vorgesehenen Verfahrens, daß die Anwendung von Artikel 186 allein aufgrund dieser Tatsache geboten sein kann.

15 Außerdem haben Sie in einer Reihe von Urteilen vom 11. Dezember 1973 festgestellt, daß die Anzeigepflicht unmittelbar gilt. Schließlich haben Sie in Ihrem Urteil Kommission/Bundesrepublik Deutschland über Beihilfen zur Anpassung und Gesundung der deutschen Steinkohlenbergbaugebiete bestätigt, daß

die Kommission ..., wenn sie die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt feststellt, befugt [ist] zu entscheiden, daß der betreffende Staat sie aufzuheben oder umzugestalten hat,

und daß

die Gemeinschaftsbehörden, deren Aufgabe es ist, die Einhaltung des Vertrages zu sichern, das Ausmaß bestimmen [können], in dem die dem betroffenen Mitgliedstaat obliegende Verpflichtung in einer gemäß Artikel 169 und Artikel 93 Absatz 2 erlassenen mit Gründen versehenen Stellungnahme oder Entscheidung oder in einer beim Gerichtshof erhobenen Klage gegebenenfalls zu konkretisieren ist.

16 In Fortführung dieser Rechtsprechung haben Sie in Ihrem Urteil Deufil zum Inhalt dieser Konkretisierung festgestellt:

Nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag entscheidet die Kommission, daß der betreffende Staat die Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten hat, wenn sie feststellt, daß diese mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist. Wenn die Beihilfe entgegen Artikel 92 Absatz 3 bereits gewährt worden ist, kann diese Entscheidung die Form einer an die nationalen Behörde gerichteten Anordnung annehmen, die Beihilfe zurückzufordern.

17 Diese Rechtsprechung entspricht den Anstrengungen, die die Kommission unternommen hat, um die Beachtung des Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen sicherzustellen. Außerdem unterrichtete die Kommission mit einer Mitteilung aus dem Jahre 1983 die potentiellen Empfänger staatlicher Beihilfen davon, daß sie bei Beihilfen, die ihnen mißbräuchlich gewährt wurden, insofern mit Schwierigkeiten zu rechnen haben, als jeder Empfänger einer unrechtmäßig gewährten Beihilfe, d. h. einer Beihilfe, die gewährt wurde, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung über ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag erlassen hat, diese gegebenenfalls zurückzahlen muß. Diese Warnung entspricht genau dem Standpunkt, den die Kommission in ihren jüngsten Berichten über die Wettbewerbspolitik vertreten hat. In ihrem Fünfzehnten Bericht hat sie erklärt, sie habe ihre Dienststellen angewiesen, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 immer dann zu eröffnen, wenn ein Mitgliedstaat einer Aufforderung zur Meldung nicht innerhalb einer bestimmten Frist nachkommt, und sie prüfe derzeit, ob nicht gemeldete Beihilfen, die ausgezahlt worden sind, oder Beihilfen, die ausgezahlt wurden, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung darüber erlassen hat, und die daher unabhängig davon, ob die Prüfung zu dem Schluß führt, daß sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind oder nicht, rechtswidrig sind, automatisch zurückgefordert werden sollten. In ihrem Sechzehnten Bericht heißt es: Die Kommission setzte ihre Politik fort, die Rückzahlung der von den Mitgliedstaaten rechtswidrig vergebenen und als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar anzusehenden Beihilfen systematisch zu verlangen, und bekräftigte ihre Absicht, den gleichen Grundsatz nach und nach auch bei Beihilfen anzuwenden, die allein verfahrensrechtlich als unrechtmäßig anzusehen sind, d. h. bei denen die Mitgliedstaaten ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen sind, Beihilfevorhaben vorher zu melden. Diese Politik wurde gleichmäßig weiterverfolgt, wie der Siebzehnte Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik zeigt.

18 Da es sich bei der Anzeige einer neuen Beihilfe gemäß Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag um eine grundlegende Verpflichtung handelt und da diese Bestimmung unmittelbar gilt, darf davon ausgegangen werden, daß jedes Unternehmen, das staatliche Beihilfen erhält, sich darüber im klaren sein muß, daß eine solche Beihilfe der Kommission vorher angezeigt werden muß und daß in Ermangelung einer Anzeige die Rückerstattung der Beihilfe verlangt werden kann. Somit kann bei dem Empfänger einer nicht angezeigten Beihilfe kein berechtigtes Vertrauen entstehen. Er ist zur Vorsicht, Wachsamkeit und Zurückhaltung verpflichtet. Unterläßt der Empfänger jegliche Prüfung hinsichtlich der Anzeige der streitigen Beihilfe, kann er sich nicht wirksam auf sein berechtigtes Vertrauen berufen.

19 Ich schlage daher vor, daß der Gerichtshof für Recht erkennt:

Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen eine ihrer Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen, indem sie der Entscheidung 86/60/EWG der Kommission vom 14. Dezember 1985 über die Beihilfe, die das Bundesland Rheinland-Pfalz einem Primäraluminiumhersteller gewährt hat, nicht nachgekommen ist.

Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.