Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.12.1988 – C-186/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 6. Dezember 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In dem von einem Ausschuß beim Tribunal de grande instance in Paris anhängig gemachten Vorabentscheidungsersuchen, zu dem ich Stellung nehme, geht es um die Frage der Nichtdiskriminierung bei der Entschädigung für Opfer von Straftaten. Die Rechtssache wirft grundsätzliche Fragen zur Systematik des freien Dienstleistungsverkehrs und den daraus fließenden Rechten für die Gemeinschaftsbürger auf.

2 Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, ein Staatsangehöriger des Vereinigten Königreichs, wurde am 11. Juni 1982 während eines Aufenthalts in Paris am Ausgang einer Metrohaltestelle tätlich angegriffen, beraubt und verletzt. Unter dem 26. Mai 1983 beantragte er bei dem vorlegenden Ausschuß eine Entschädigung für den ihm entstandenen Schaden. Der Anspruch ist gestützt auf Artikel 706-3 Code de procédure pénale, der lautet:

Jeder, der durch vorsätzliche oder nichtvorsätzliche Handlungen, die den Tatbestand einer Straftat erfüllen, einen Schaden erlitten hat, kann vom Staat eine Entschädigung erhalten, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:

1) Die Handlungen haben einen Körperschaden verursacht und entweder zum Tod, zu einer dauernden Behinderung oder zu einer vollständigen Unfähigkeit zu eigener Arbeit von mehr als einem Monat Dauer geführt;

2) der Schaden besteht in einer schwerwiegenden Beeinträchtigung der Lebensbedingungen, verursacht durch einen Einkommensverlust oder eine Einkommensminderung, ein Ansteigen von Belastungen, eine Unfähigkeit zur Ausübung einer Berufstätigkeit oder einen Eingriff in die physische oder psychische Unversehrtheit;

3) der Verletzte kann auf keine Weise die Wiedergutmachung seines Schadens oder eine wirksame und ausreichende Entschädigung erlangen.

3 Artikel 706-15 Code de procédure pénale beschränkt den Anwendungsbereich der Vorschrift auf Personen, die die französische Staatsangehörigkeit besitzen oder Ausländer sind und entweder Angehörige eines Staates sind, der mit Frankreich für die Anwendung der genannten Bestimmungen ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen hat, und die Voraussetzungen nach diesem Abkommen erfüllen oder Inhaber des als Fremdenkarte bezeichneten Ausweises sind.

4 Unter Berufung auf die letztgenannte Norm hat der Agent judiciaire du Trésor einen Anspruch auf Entschädigung verneint. Der Antragsteller hat seinerseits geltend gemacht, die streitige Regel sei mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, da sie eine unzulässige Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit enthalte. Der zur Entscheidung berufene Ausschuß hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Frage vorgelegt:

Ist Artikel 706-15 Code de procédure pénale, der die Fälle regelt, in denen ein ausländischer Staatsangehöriger, der in Frankreich Opfer einer Straftat wird, in den Genuß einer Entschädigung durch den französischen Staat kommen kann, mit dem insbesondere in Artikel 7 des EWG-Vertrags niedergelegten Diskriminierungsverbot vereinbar?

5 Hinsichtlich der weiteren tatsächlichen Umstände sowie des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen.

B — Stellungnahme

6 Die Vorlagefrage verlangt nach einer inhaltlichen Bestimmung von Tragweite und Grenzen des freien Dienstleistungsverkehrs. Im Gegensatz zum freien Warenverkehr wie auch zur Freizügigkeit der Personen liegt zum freien Dienstleistungsverkehr noch keine so ausführliche Rechtsprechung vor, daß von einem geschlossenen System des freien Dienstleistungsverkehrs die Rede sein könnte. Wie der vorliegende Fall zeigt, bestehen noch offene Fragen zum Anwendungsbereich und den Abgrenzungskriterien eines freien Dienstleistungsverkehrs.

7 Der beim Tribunal de grande instance angesiedelte Ausschuß, der über den Ausgangsrechtsstreit zu befinden hat, ist als Gericht im Sinne des Artikels 177 Absatz 2 EWG-Vertrag anzusehen. Es handelt sich bei dieser Einrichtung um eine unabhängige Instanz, die zur Streitentscheidung über einen Anspruch auf Opferentschädigung berufen ist. Der Ausschuß ist als obligatorische Gerichtsbarkeit konzipiert, die als ständige Einrichtung auf gesetzlicher Grundlage beruht. Der Ausschuß fällt seine Entscheidungen durch die Anwendung von Rechtsnormen, insbesondere des Code de procédure pénale. Er erfüllt somit alle von der Rechtsprechung des Gerichtshofes entwickelten Merkmale zur Charakterisierung eines Gerichts nach Artikel 177 EWG-Vertrag.

8 Mit dem Vorabentscheidungsersuchen hat das vorlegende Gericht ausdrücklich die Frage nach der Vereinbarkeit einer mitgliedstaatlichen Rechtsnorm mit dem Gemeinschaftsrecht aufgeworfen. Zur Entscheidung dieser Frage ist der Gerichtshof nicht berufen. Vielmehr verbleibt ein Urteil über die Unanwendbarkeit oder eine Ungültigkeit des mitgliedstaatlichen Rechtssatzes im Zuständigkeitsbereich des nationalen Gerichts. Deswegen ist das Vorabentscheidungsersuchen jedoch nicht unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung ist der Gerichtshof nicht an den Wortlaut der Vorlagefrage gebunden. Er kann sie unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände so umformulieren, daß die gemeinschaftsrechtliche Problematik Gegenstand des Verfahrens wird. Dabei werden dem mitgliedstaatlichen Gericht mit der Vorabentscheidung Kriterien an die Hand gegeben, die die Lösung des konkreten Falles ermöglichen.

9 Die Vorlagefrage könnte somit folgendermaßen gestellt werden:

Kann eine auf der Staatsangehörigkeit beruhende unterschiedliche Behandlung von Verbrechensopfern, die eine staatliche Opferentschädigung beanspruchen, eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit sein?

10 Zunächst stellt sich die Frage, ob ein Gemeinschaftsbürger als solcher oder, wie im Ausgangsverfahren der Antragsteller, in seiner Eigenschaft als Tourist sich in einer vom Gemeinschaftsrecht erfaßten Rechtsposition befindet, aufgrund deren ihm eine privilegierte Stellung zukommt. Zunächst soll die zweite Hypothese geprüft werden, da sie sich enger an den Vortrag anlehnt.

11 Ein Tourist könnte — ohne diesen Begriff hier zu definieren — Rechte aus seiner Position als Dienstleistungsempfänger herleiten. Das setzt voraus, daß ein Dienstleistungsempfänger selbständig Träger gemeinschaftsrechtlicher Rechte und Pflichten sein kann.

12 Bisher hat sich eine umfassende Systematik zum freien Dienstleistungsverkehr noch nicht herausgebildet. Fest steht nach der Legaldefinition des Artikels 60 EWG-Vertrag, daß Dienstleistungen Leistungen sind, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen. Die Formulierung deutet auf eine Auffangfunktion des Dienstleistungsverkehrs. Nachdem in den Regeln über die Ziele und die Tätigkeiten der Gemeinschaft (Artikel 3 EWG-Vertrag) der Dienstleistungsverkehr gleichberechtigt neben Waren-, Personen- und Kapitalverkehr aufgeführt wird, kann der Anwendungsbereich nicht auf eine Auffangfunktion beschränkt werden. Ihm kommt innerhalb der Grundfreiheiten eine selbständige Rolle zu.

13 Eine Abgrenzung des materiellen Geltungsbereichs muß sich orientieren an dem Bild eines gemeinsamen Marktes, in dem sämtliche wirtschaftlichen Betätigungen innerhalb der Gemeinschaft von allen Beschränkungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des Wohnsitzes befreit sind. Mit dem freien Warenverkehr und dem freien Personenverkehr, bei dem herkömmlich zwischen Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit unterschieden wird, ist ein großer Teil grenzüberschreitender wirtschaftlicher Betätigungen bereits abgedeckt. Will man die Dienstleistungsfreiheit nicht nur negativ als Auffanginstitut, sondern positiv definieren, so ist sicher der grenzüberschreitende Produktaustausch von Produkten, die nicht Waren sind, erfaßt. Beispiele für diese Form des Wirtschaftsverkehrs haben in der Rechtsprechung des Gerichtshofs bereits eine Rolle gespielt, und zwar im Bereich des grenzüberschreitenden Rundfunks wie auch im Bereich der Versicherungen.

14 Zur Ausübung dieser Form des Dienstleistungsverkehrs ist ein Personenverkehr über die Grenzen nicht unbedingt erforderlich. Es sind aber auch andere Konstellationen eines Dienstleistungsaustausches über die Grenzen denkbar. Es handelt sich dabei um die Fälle, in denen sich entweder der Dienstleistungserbringer in einen anderen Mitgliedstaat begibt oder aber der Dienstleistungsempfänger die Leistung in einem anderen Mitgliedstaat entgegennimmt. Nach der bisher üblichen Umschreibung des freien Personenverkehrs werden diese Wanderungsbewegungen nicht erfaßt. Für eine gemeinschaftsrechtliche Regelung besteht gleichwohl ein Bedürfnis, will man den freien Dienstleistungsverkehr nicht auf den ohne Ortsveränderung von Personen vorgenommenen Leistungsaustausch reduzieren. Daß das auch niemals im Sinne des Gemeinschaftsgesetzgebers war, folgt schon aus dem EWG-Vertrag und dem nachfolgenden sekundären Gemeinschaftsrecht. Das Leitbild für den Dienstleistungsverkehr ist nach Artikel 59 EWG-Vertrag der Dienstleistungserbringer, der sich zur Erbringung seiner Leistung vorübergehend in einen anderen Mitgliedstaat begibt. Das kann der Ort sein, an dem der Leistungsempfänger ansässig ist, muß es aber nicht. Der Leistungsempfänger kann die Dienstleistung durchaus auch an einem anderen Ort in Empfang nehmen. Erforderlich ist nur, daß Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsempfänger nicht am gleichen Ort ansässig sind.

15 Die Vorstellung, daß der freie Dienstleistungsverkehr durch einen vorübergehenden Ortswechsel des Dienstleistungserbringers wahrgenommen werde, wurde auch durch Handlungen und Rechtsakte der Gemeinschaft verfestigt. Regelungen zum Dienstleistungsverkehr wurden häufig zeitlich und inhaltlich parallel zu Vorschriften über die Niederlassungsfreiheit erlassen. Schon das Allgemeine Programm zur Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs und das Allgemeine Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit wurden am selben Tage verabschiedet, gemeinsam veröffentlicht und fortan regelmäßig gemeinsam zitiert.

16 Die Richtlinie 75/362/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 enthält gleichzeitig eine Regelung für beide Materien sowohl der Niederlassungsfreiheit als auch des Dienstleistungsverkehrs. Es handelt sich um die Richtlinie für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Arztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr. Weitere Beispiele sind die Richtlinie 73/148/EWG zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs oder die Richtlinie 75/34/EWG über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats zu verbleiben.

17 Auch wenn vornehmlich auf den Dienstleistungserbringer abgestellt wird, so kann das nicht bedeuten, daß der Dienstleistungsempfänger rechtlich keine Rolle spielt. Als notwendiger Beteiligter des Austauschverhältnisses ist auch er potentiell Nutznießer des gemeinschaftlichen freien Dienstleistungsverkehrs. Daß er die Leistung ausschließlich an seinem Wohnort in Empfang nehmen könnte, ergibt sich weder aus Artikel 59 EWG-Vertrag noch aus dem sekundären Gemeinschaftsrecht. Wenn es also für die Annahme eines gemeinschaftsrechtlich relevanten Dienstleistungsaustausches ausreicht, daß Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsempfänger in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind, ist nun zu prüfen, welche Folgerungen sich daraus für die Rechtsstellung des Dienstleistungsempfängers ergeben.

18 Schon im Allgemeinen Programm zur Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs ist der Leistungsempfänger als Subjekt unzulässiger Beschränkungen erwähnt. In Abschnitt III heißt es sinngemäß, die nachstehend aufgeführten Beschränkungen seien unabhängig davon, ob der Leistungserbringer unmittelbar oder mittelbar auf dem Weg über den Dienstleistungsempfänger oder über die Leistung von ihnen betroffen wird, aufzuheben.

19 In mehreren Gemeinschaftsrechtsakten aus der Zeit nach Erlaß des Allgemeinen Programms wird der Dienstleistungsempfänger ausdrücklich als Träger von Rechten genannt: In der Richtlinie 64/221/EWG des Rates heißt es in den Erwägungsgründen: Die Koordinierung ... muß sich zunächst auf die Einreise- und Aufenthaltsbedingungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten beziehen, die den Aufenthalt innerhalb der Gemeinschaft zur Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit oder als Dienstleistungsempfänger wechseln. Der Gedanke wird sodann in Artikel 1 der Richtlinie wieder aufgenommen, in dem es heißt: Diese Richtlinie gilt für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft aufhalten oder sich dorthin begeben, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben oder um Dienstleistungen entgegenzunehmen. Die Richtlinie regelt die Pflicht der Mitgliedstaaten zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis und sieht unter anderem vor, daß sich der Betroffene bis zur Entscheidung über die Erteilung oder die Verweigerung der Aufenthaltserlaubnis vorläufig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten dürfe (vgl. Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie). Eine Richtlinie jüngeren Datums zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs verpflichtet die Mitgliedstaaten in Absatz 1 Buchstabe b, Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten aufzuheben, die sich als Empfänger einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat begeben wollen. Artikel 4 Absatz 2 sieht vor:

Für Leistungserbringer und Leistungsempfänger entspricht das Aufenthaltsrecht der Dauer der Leistung.

Übersteigt diese Dauer drei Monate, so stellt der Mitgliedstaat, in dem die Leistung erbracht wird, zum Nachweis dieses Rechts eine Aufenthaltserlaubnis aus.

Beträgt diese Dauer drei Monate oder weniger, so genügt der Personalausweis oder der Reisepaß, mit dem der Betroffene in das Hoheitsgebiet eingereist ist, für seinen Aufenthalt. Der Mitgliedstaat kann allerdings von dem Betroffenen verlangen, daß er seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet anzeigt.

20 Nach Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht genießt seither ein Dienstleistungsempfänger ein originäres Aufenthaltsrecht in einem Mitgliedstaat, dem er nicht angehört. Er ist insofern Begünstigter des schon in Artikel 3 Buchstabe c EWG-Vertrag verankerten Grundsatzes des freien Personenverkehrs. Diese gemeinschaftsrechtliche Position kann in unzulässiger Weise beschränkt werden, wobei eine Beschränkung durch eine mitgliedstaatliche Rechtsvorschrift wegen Gemeinschaftsrechtswidrigkeit unanwendbar wäre.

21 Die nun interessierende Frage ist, ob ein Tourist potentiell oder konkret als Dienstleistungsempfänger zu betrachten ist. In den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 hat der Gerichtshof entschieden, daß Touristen sowie Personen, die eine medizinische Behandlung in Anspruch nehmen, und solche, die Studien oder Geschäftsreisen unternehmen, als Empfänger von Dienstleistungen anzusehen sind. Es besteht kein Anlaß, hinter diese Rechtsprechung zurückzugehen. Allerdings ist weder geklärt, wer als Tourist anzusehen ist, noch, in welchem Umfang sich dieser auf das gemeinschaftsrechtliche Diskriminierungsverbot berufen kann.

22 Es ist nun zu erwägen, eine gemeinschaftsrechtliche Definition eines Touristen zu schaffen. Führt man sich aber vor Augen, daß Touristen nur eine Kategorie der Dienstleistungsempfänger sind, deutet sich schon die Fragwürdigkeit einer Begriffsbestimmung an. Jedenfalls ist es rechtlich ohne Belang, die einzelnen möglichen Gruppen potentieller Dienstleistungsempfänger an starre Definitionen zu binden und untereinander abzugrenzen. Aufgabe kann es nur sein, den Begriff des Dienstleistungsempfängers zu konkretisieren.

23 Selbst wenn man aber den Touristen gemeinschaftsrechtlich abstrakt umschreiben möchte, so ist in keiner Weise zwingend, welche der möglicherweise in Anspruch genommenen Dienstleistungen für die Definition ausschlaggebend sein soll. Würde man, wie in der mündlichen Verhandlung angeklungen ist, an eine Übernachtung in einem Hotel anknüpfen, so wäre zweifellos ein beträchtlicher Tei' der Reisenden erfaßt. Eine bei einem Beherbergungsbetrieb in Anspruch genommene Dienstleistung wäre dann unstreitig. Außerdem wäre ein gemeinsames Element mit anderen potentiellen Dienstleistungsempfängern, wie etwa nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes den Studien- und Geschäftsreisenden, hergestellt. Andererseits würde eine beträchtliche Zahl Reisender aus der Definition ausgelassen, die durchaus in nicht unerheblichem Umfang von Fremdenverkehrseinrichtungen profitieren könnten und dabei Dienstleistungen in Empfang nähmen.

24 Nach einer von der Kommission veröffentlichten Meinungsumfrage ist die zweitgrößte Gruppe der im Rahmen des Fremdenverkehrs Reisenden nach den Hotelbesuchern (32 %) der Personenkreis, der bei Verwandten oder Bekannten (21 °/o) übernachtet. Daß diese Personen auch an Fremdenverkehrsleistungen wie beispielsweise dem Gastronomiegewerbe oder dem Besuch kultureller Veranstaltungen teilnehmen, kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden.

25 Allenfalls könnte man einen Touristen umschreiben als eine Person, die — in welcher Form auch immer — Leistungen von Fremdenverkehrseinrichtungen in Anspruch nimmt. Selbst eine so weitgehende Umschreibung ist schon im Ansatz fragwürdig, geht man davon aus, daß eine Reihe kultureller Veranstaltungen, wie Theater, Kinos, Museen usw., ihre Dienste gleichermaßen der einheimischen Bevölkerung zur Verfügung stellen.

26 Der grenzüberschreitende Fremdenverkehr ist ein bedeutender Zweig des Dienstleistungsgewerbes, der unter die entsprechenden Bestimmungen des EWG-Vertrags fällt.

27 Wenn für einen konkreten rechtlichen Zusammenhang wie im vorliegenden Rechtsstreit die Eigenschaft einer Person als Dienstleistungsempfänger zu bestimmen ist, so stehen zwei Ansätze zur Verfügung.

28 Man könnte einmal im Rahmen einer Ex-ante-Betrachtung generalisierend auf die im Verlauf einer Reise in Anspruch zu nehmenden Dienstleistungen abstellen und somit schon bei Antritt der Reise die Dienstleistungsempfängereigenschaft feststellen. Für diese Ansicht sprechen die Regelungen von Einreise- und Aufenthaltsrecht, da sich die Person schon an der Grenze, noch bevor sie sich auf dem Territorium eines anderen Mitgliedstaats befindet, und erst recht, bevor sie eine Dienstleistung auch tatsächlich in Anspruch genommen hat, auf ihre Eigenschaft als Dienstleistungsempfänger berufen kann.

29 Eine andere Möglichkeit zur Bestimmung des Dienstleistungsempfängers wäre eine Ex-post-Betrachtung dergestalt, daß auf die tatsächlich in Anspruch genommene Dienstleistung abzustellen wäre. Diese Betrachtungsweise würde eine mißbräuchliche Berufung auf die Eigenschaft als Dienstleistungsempfänger weitgehend ausschließen.

30 Trotzdem erscheint mir die erste der beiden Möglichkeiten als die bessere. Sie steht im Einklang mit den wenigen bereits vorhandenen Regeln, die den Dienstleistungsempfänger zum Gegenstand haben, und vermeidet regelungsfreie Bereiche, die ihrerseits Anlaß zu Unklarheiten und Streitigkeiten sein können.

31 Auf die Problematik, daß nicht nur spezifische Fremdenverkehrsveranstaltungen, sondern auch Dienstleistungen, die Inländern in gleicher Weise angeboten werden, zur Berufung auf die Dienstleistungsfreiheit berechtigen können, habe ich bereits hingewiesen. Das gilt für kulturelle Veranstaltungen ebenso wie für bestimmte Transportmittel. Daß Transporteinrichtungen für den Fremdenverkehr eine bedeutende Rolle spielen, liegt auf der Hand. Die Feststellung gilt gleichermaßen für Taxiunternehmen, Busreiseveranstalter, Mietwagenunternehmer sowie für öffentliche Verkehrsmittel.

32 Vor diesem Hintergrund kann etwa die Benutzung der Metro durchaus eine Dienstleistung im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein. Auf die konkrete Organisationsform des Transportunternehmens kann es dabei nicht ankommen, sofern es eine gegen Entgelt benutzbare Einrichtung ist, was auch für seine gemeinschaftsrechtliche Bewertung als Dienstleistungserbringer ausschlaggebend ist.

33 Gegen die Einbeziehung mitgliedstaatlicher Transporteinrichtungen in den Kreis der fremdenverkehrsrelevanten Dienstleistungserbringer könnte auf den ersten Blick allenfalls Artikel 61 EWG-Vertrag sprechen. Die Vorschrift bestimmt, daß für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die allgemeinen Bestimmungen über Dienstleistungen des Titels über den Verkehr gelten. Der Einwand kann jedoch als vordergründig zurückgewiesen werden.

34 Artikel 61 EWG-Vertrag betrifft in erster Linie den grenzüberschreitenden Verkehr als primären Regelungsgegenstand des freien Dienstleistungsverkehrs. Darüber hinaus wird aber auch der nichtgebietsansässige Verkehrsunternehmer in seiner Eigenschaft als Dienstleistungserbringer erfaßt. Die hier vertretene Auffassung wird bestätigt durch das Urteil in der Rechtssache 13/83, in dem die Regelungsmaterie des Artikels 61 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 75 Absatz 1 Buchstaben a und b EWG-Vertrag umschrieben wird als der internationale(n) Verkehr aus oder nach dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates oder den Durchgangsverkehr durch das Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Mitgliedstaaten sowie die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern zum Verkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, .... Es bestehen somit keine Bedenken, eine Transportleistung auch ohne Auslandsberührung als Dienstleistung für einen in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistungsempfänger zu betrachten, da auch von der Entgeltlichkeit der Leistung in dem Sinne auszugehen ist, daß das Entgelt die Gegenleistung für die Inanspruchnahme der Transportleistung ist.

35 Es bleibt nun das Argument zu prüfen, die staatliche Entschädigung selbst könnte als gemeinschaftsrechtsrelevante Dienstleistung betrachtet werden. Gegen ein solches Verständnis spricht schon die durch Regelbeispiele getroffene vertragliche Umschreibung einer Dienstleistung in Artikel 60 EWG-Vertrag. Sie ist danach eine Leistung, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird, und umfaßt insbesondere gewerbliche, kaufmännische, handwerkliche oder freiberufliche Tätigkeiten. Spätestens aber nach den eindeutigen Ausführungen in dem Urteil in der Rechtssache 263/86 zu der Frage, ob staatlicher Unterricht eine Dienstleistung im Sinne des Vertrages sein könne, ist der Weg abgeschnitten, eine aus öffentlichen Mitteln finanzierte Maßnahme der Daseinsvorsorge als Dienstleistung zu qualifizieren. Die Elemente, die in der Rechtssache Humbel ausschlaggebend waren, sind im wesentlichen mit denen der zu entscheidenden Rechtssache vergleichbar.

36 Ein wichtiges Charakteristikum des Entgelts besteht nach der Auslegung des Gerichtshofes darin, daß es das ökonomische Gegenstück zur Leistung ausmacht, die normalerweise zwischen Dienstleistungserbringer und Dienstleistungsempfänger festgesetzt wird. So wie dieses Element für den Fall des öffentlichen Unterrichtswesens fehlt, ist auch ein Entgelt im Sinne der vorangegangenen Definition für die staatliche Opferentschädigung nicht erkennbar.

37 Die weitere Argumentation in dem Urteil 263/86 kann ebenfalls herangezogen werden. Indem der Staat ein System der Opferentschädigung schafft und unterhält, beabsichtigt er nicht, sich in der Form entgeltlicher Aktivitäten zu betätigen, sondern erfüllt seine Aufgabe gegenüber der Bevölkerung auf sozialem und kulturellem Gebiet und dem Bildungssektor. Im allgemeinen werden derartige Leistungen aus dem öffentlichen Haushalt finanziert.

38 Leistungen der Daseinsvorsorge können gemeinschaftsrechtliche Relevanz vornehmlich im Bereich einer gemeinsamen Sozialpolitik erlangen oder auch im Rahmen der Arbeitnehmerfreizügigkeit, wo eine vollständige Integration der betroffenen Personengruppen angestrebt wird. Als Gegenstand des freien Dienstleistungsverkehrs sind sie nicht geeignet.

39 Ein Sozialtourismus, verstanden als eine Wanderungsbewegung mit dem alleinigen oder zumindest vorrangigen Ziel, die möglicherweise günstigeren Sozialleistungen des Gastlandes in Anspruch zu nehmen, ist nicht Ziel des EWG-Vertrags. Das wird gerade im Zusammenhang mit der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs durch die Worte gegen Entgelt deutlich.

40 Aus den vorangegangenen Überlegungen folgt, daß die Anwendbarkeit des Vertrages für den Fall eines unter den bezeichneten Umständen Reisenden sowohl in sachlicher als auch in persönlicher Hinsicht zu bejahen ist. In sachlicher Hinsicht deshalb, weil er dem Regelungsbereich des freien Dienstleistungsverkehrs zuzuordnen ist, und in persönlicher Hinsicht, weil ein Dienstleistungsempfänger geschütztes Rechtssubjekt nach den einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ist. Einer Heranziehung des gemeinschaftsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots steht daher grundsätzlich nichts im Wege. Im konkreten Fall muß der Grundsatz in seiner Ausprägung durch Artikel 7 und 59 EWG-Vertrag zur Anwendung kommen. Artikel 59 EWG-Vertrag ist als spezifisches Diskriminierungsverbot eine Ausprägung des allgemeinen Diskriminierungsverbots nach Artikel 7 EWG-Vertrag, das diesen konkretisiert, aber nicht verdrängt.

41 Die Regelung der Anspruchsvoraussetzung für eine Opferentschädigung, die den Kreis der Anspruchsberechtigten begrenzt auf Staatsangehörige des betreffenden Mitgliedstaats, Ausländer, die im Besitz einer Fremdenkarte sind, oder Ausländer, mit deren Heimatstaat ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen wurde, könnte dann gemeinschaftsrechtswidrig sein, wenn sie eine Beschränkung der gewährten Freiheit darstellt. Die Beschränkung kann in einer Ungleichbehandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit bestehen.

42 In dem Urteil in der Rechtssache 63/86 hat der Gerichtshof den Regelungsgehalt der Artikel 52 und 59 EWG-Vertrag als eine Ausprägung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Artikel 7 umschrieben: Er umfaßt danach das Gebot der Inländergleichbehandlung für Gemeinschaftsbürger, die eine selbständige Tätigkeit ausüben, und das Verbot von auf die Staatsangehörigkeit gestützten Diskrimierungen, die eine Behinderung des Zugangs oder der Ausübung der Tätigkeit darstellen.

43 Ich möchte für die Frage nach einer Beschränkung zunächst auf das zweite Element, das der Behinderung von Zugang und Ausübung der Tätigkeit, abstellen. Um noch einmal den schon entwickelten Gedanken aufzugreifen: Geschützt ist die Freizügigkeit der Personen zum Zwecke des Empfangs von Dienstleistungen. Durch eine im Gastland verwehrte Opferentschädigung wird meines Erachtens nicht der Zugang, wohl aber die Ausübung der Freiheit beeinträchtigt. Der Gemeinschaftsbürger, der nicht einem gemeinschaftsrechtlich privilegierten Personenkreis angehört, erfahre nämlich einen verminderten Schutzstand hinsichtlich seiner höchstpersönlichen Rechtsgüter.

44 Die Opferentschädigung ist als ein Komplement der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begreifen. Es ist die Kompensation einer Rechtsgüterverletzung, die zu schützen der Staat zwar berufen, im konkreten Fall zu sichern aber außerstande war.

45 Gegen diese Betrachtungsweise läßt sich auch nicht das Argument ins Feld führen, das Strafrecht verbliebe uneingeschränkt als komplexe Regelungsmaterie im Zuständigkeitsbereich des innerstaatlichen Gesetzgebers. Dieser Grundsatz soll auch nicht angegriffen werden. Einmal kommt es aber für die Beurteilung einer Norm aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht nicht auf ihren formalen Standort an, sondern auf ihren materiellen Inhalt, und zum zweiten geht es ihr auch nur um die diskriminierungsfreie Anwendung einer erlassenen Regel.

46 Der Gemeinschaftsbürger, der den gleichen Schutzstandard genießen möchte wie die Inländer, ist bei der streitigen Opferentschädigungsregelung gezwungen, eine Versicherung zur Abdeckung des Risikos abzuschließen. Die hierfür aufzuwendenden Mittel bedeuten eine Verminderung des frei zur Verfügung stehenden Budgets. Sie können durchaus als eine Behinderung des Aufenthaltsrechts verstanden werden.

47 Die in der Nichtgewährung einer Opferentschädigung für bestimmte Gemeinschaftsbürger zu sehende Behinderung des Aufenthaltsrechts ist auch diskriminierend. Vergleichsgruppe der Gemeinschaftsbürger, die weder die französische Staatsangehörigkeit besitzen noch im Besitz einer Fremdenkarte sind oder einem Staat angehören, der ein Gegenseitigkeitsabkommen geschlossen hat, sind die außerhalb des französischen Hoheitsgebiets lebenden französischen Staatsangehörigen. Sie können unstreitig Anspruchsberechtigte nach der Opferentschädigungsregelung sein.

48 Eine Diskriminierung liegt dann vor, wenn für die Ungleichbehandlung der vergleichbaren Gruppen kein objektiver sachlicher Grund vorliegt. Nach dem Urteil in der Rechtssache 152/73 müssen sich die sachlichen Gründe für die Differenzierung aus der Situation des Betroffenen ergeben. Unter diesem Blickwinkel sind meiner Beurteilung nach keine Unterscheidungskriterien vorhanden.

49 In dem vorliegenden Rechtsstreit wurde das Argument aufgeworfen, ein objektiver Grund für die Ungleichbehandlung erfolge aus dem Umstand, daß die Mittel für die Opferentschädigung aus den öffentlichen Haushalten aufgebracht werden und daß Personen, die nicht zu den Mitteln der Solidargemeinschaft beigetragen hätten, diese auch nicht in Anspruch nehmen dürften. Das Argument ist aus mehreren Gründen zurückzuweisen.

50 Zunächst ist eine strenge Trennung der Personengruppen, die zum Gesamtaufkommen des nationalen Haushalts beigetragen haben, und denen, die daran nicht teilgenommen haben, fast nicht möglich. Beispielsweise könnte der nicht im Hoheitsgebiet Frankreichs erwerbstätige französische Staatsangehörige seine Einkommensteuerschuld an den Beschäftigungsstaat abführen. Umgekehrt können auch nicht ständig sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhaltende Geschäftsleute zum Beispiel Körperschaftsteuer, Vermögensteuer usw. an einen Mitgliedstaat abführen müssen, in dem sie nicht ansässig sind. Selbst wenn man ausschließlich auf den Dienstleistungsempfänger abstellt, so zeigt sich, daß dieser durch die Inanspruchnahme von Dienstleistungen nicht nur die Konjunktur belebt, sondern zum Beispiel durch Verbrauchsteuern zu den mitgliedstaatlichen Haushaltsmitteln beiträgt.

51 Im übrigen ist auch schon in der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein Anspruch auf Teilhabe an sozialen Vorteilen anerkannt worden für Personen, die nicht zur Gruppe der Wanderarbeitnehmer gehören und deren vollständige Integration im Beschäftigungsstaat daher nicht beabsichtigt wird. Der italienische Staat wurde im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens verurteilt, Eigentum und Mietrecht an Sozialwohnungen sowie die Möglichkeit zinsverbilligter Grundstückskredite in Anspruch zu nehmen, seinen Staatsangehörigen vorbehalten zu haben.

52 Schließlich bin ich der Ansicht, daß die Opferentschädigung keine Sozialleistung im klassischen Sinne darstellt, verstanden als ein von der Leistungsverwaltung gewährter Unterhaltsbeitrag. Die Tatsache allein, daß die Opferentschädigung aus öffentlichen Mitteln gewährt wird, reicht für die Qualifikation nicht aus. Sie ist als eine Kompensation eines erlittenen Schadens zu betrachten, die wir in Form von Schadensersatzansprüchen oder Entschädigungsansprüchen sowohl aus dem Zivilrecht als auch aus dem öffentlichen Recht kennen. Bei Entschädigungsansprüchen gegen die öffentliche Hand werden auch Mittel aus öffentlichen Haushalten aufgebracht, ohne daß die Leistungen zu Sozialleistungen würden. Daß der Staat nicht Ursache des Schadens war, steht der Betrachtungsweise nicht im Wege. Er hat mit der Schaffung eines Opferentschädigungsgesetzes eine garantenähnliche Stellung übernommen zur Kompensation des anderweitig nicht erstattungsfähigen Schadens, der aus der Verletzung von Rechtsgütern herrührt, die zu schützen zwar seine Aufgabe, die zu gewährleisten er jedoch nicht in der Lage war.

53 Als Fazit ist festzustellen: Das Gemeinschaftsrecht steht einer Regelung entgegen, die die Entschädigung von Verbrechensopfern, die die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats haben, vom Besitz einer Fremdenkarte oder dem Abschluß eines Gegenseitigkeitsabkommen mit dem Herkunftsland abhängig macht, von den eigenen Staatsangehörigen mit Wohnsitz in anderen Mitgliedstaaten dergleichen aber nicht verlangt.

54 Abschließend ist noch auf das Argument einzugehen, die Veränderung der Gesetzeslage gegenüber der ursprünglichen Regelung von 1977, die eine Verschlechterung für ausländische Verbrechensopfer bewirkt hat, sei eine Verletzung des in Artikel 62 EWG-Vertrag verankerten Standstill-Gebots. Wie schon der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung richtig angemerkt hat, sind seit Ablauf der Übergangszeit die Artikel 59 und 60 EWG-Vertrag unmittelbar anwendbar, so daß jede Behinderung des freien Dienstleistungsverkehrs gemeinschaftsrechtswidrig ist. Einer besonderen Berufung auf Artikel 62 EWG-Vertrag bedarf es daher nicht mehr, da jede neue Beschränkung auch eine Behinderung im Sinne des Artikels 59 EWG-Vertrag darstellt.

55 Aus den vorangehenden Ausführungen folgt, daß ein Tourist als Dienstleistungsempfänger vor einer Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit im Rahmen der Verbrechensopferentschädigung geschützt ist. Eine Beantwortung der Frage, ob ein solcher Schutz einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates (EG-Angehöriger) ohne Rücksicht auf seine Eigenschaft als Dienstleistungsempfänger zusteht, bedarf es daher nicht.

56 Die Auslagen der französischen Regierung und der Kommission sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens hat das Verfahren vor dem Gerichtshof den Charakter eines Zwischenstreits. Es ist deshalb Sache des vorlegenden Gerichts, über die Kosten zu entscheiden.

C — Schlußantrag

Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich folgende Beantwortung der Vorlagefrage vor:

Eine auf der Staatsangehörigkeit beruhende unterschiedliche Behandlung von Gemeinschaftsbürgern im Rahmen einer Opferentschädigungsregelung kann eine gemeinschaftsrechtswidrige diskriminierende Behinderung eines gemeinschaftsrechtlich gewährten Aufenthaltsrechts sein. Dabei ist zu berücksichtigen, daß auch ein Dienstleistungsempfänger ein originäres Aufenthaltsrecht genießt. Die Eigenschaft einer Person als Dienstleistungsempfänger ergibt sich aus einer wertenden Betrachtung der im Laufe des Aufenthalts in Anspruch zu nehmenden Dienstleistungen.