Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.12.1988 – C-201/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 14. Dezember 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen bittet Sie das vorlegende Gericht um Entscheidung darüber,

a) ob die Verordnung Nr. 756/85 der Kommission vom 22. März 1985, mit der die Vorausfestsetzung der Beihilfe für Ölsaaten ausgesetzt wurde, gültig ist;

b) welche Folgen eine etwaige Feststellung der Ungültigkeit dieser Verordnung für die von der nationalen Interventionsstelle anzuwendende Regelung hat.

2 Vor einer Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts ist es zweckmäßig, folgende Tatsachen in Erinnerung zu rufen:

Mit der Verordnung Nr. 735/85 vom 21. März 1985 hat die Kommission die Beihilfe für Ölsaaten mit Wirkung vom 22. März 1985 festgesetzt. Diese Beihilfe ist gemäß den einschlägigen Bestimmungen der Grundverordnung (Artikel 27 der Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966) gleich dem Unterschied zwischen dem Weltmarktpreis und dem Richtpreis der Gemeinschaft für Ölsaaten. Sie wird außerdem gemäß Artikel 33 der Verordnung Nr. 2681/83 der Kommission vom 21. September 1983 festgesetzt, so oft es die Marktlage erfordert, mindestens aber einmal in der Woche.

3 Am 22. März 1985 stellte das niederländische Unternehmen Cargill bei der nationalen Interventionsstelle (Produktschap) zwei Anträge auf Vorausfestsetzung der Beihilfe für eine Gesamtmenge von 10000 Tonnen in Frankreich gekaufter Sonnenblumenkerne.

Am selben Tag entdeckte die Kommission einen Fehler in der Verordnung Nr. 735/85. Dieser Fehler, der die Kurse betraf, die für die Umrechnung der endgültigen Beihilfen in die Währung des Verarbeitungslandes anzuwenden sind, wenn es sich dabei nicht um das Erzeugungsland handelt, wirkte sich so aus, daß Wirtschaftsteilnehmer, die Ölsaaten in einem Mitgliedstaat kauften, um sie danach in einem anderen Mitgliedstaat zu verarbeiten, eine höhere endgültige Beihilfe als die erhalten konnten, die unter Anwendung eines zutreffenden Wechselkurses zwischen den betreffenden Währungen geschuldet worden wäre.

4 Um diesen Zustand zu beheben, griff die Kommission noch am 22. März 1985 mit dem Erlaß zweier Verordnungen ein. Mit der ersten, der Verordnung Nr. 755/85, änderte sie mit Wirkung vom 23. März 1985 die Höhe der in der vorausgegangenen Verordnung Nr. 735/85 vorgesehenen Beihilfe. Mit der zweiten, der Verordnung Nr. 756/85, setzte sie die Vorausfestsetzung der Beihilfe bei den Bescheinigungen aus, die am 22. März 1985 beantragt worden waren. Beim Erlaß dieser Verordnung stützte sich die Kommission auf Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83 des Rates, wonach die Kommission im Falle anomaler Verhältnisse auf dem Ölsaatenmarkt der Gemeinschaft die Höhe der Beihilfe ändern und die Vorausfestsetzung aussetzen kann.

Nach dieser Aussetzung lehnte die niederländische Interventionsstelle den Antrag der Firma Cargill auf Ausstellung von Vorausfestsetzungsbescheinigungen ab. Diese Ablehnung wurde sodann vor dem nationalen Gericht angefochten, das den Rechtsstreit ausgesetzt und dem Gerichtshof die zwei genannten Fragen vorgelegt hat.

Zur ersten Frage

5 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob die Verordnung Nr. 756/85 gültig ist. Es möchte insbesondere wissen, ob diese Verordnung die Voraussetzungen der Bestimmung eingehalten hat, aufgrund deren sie erlassen worden ist: Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83 des Rates.

Zunächst ist auf den Wortlaut dieser Bestimmung hinzuweisen:

Im Falle anomaler Verhältnisse auf dem Ölsaatenmarkt der Gemeinschaft, insbesondere wenn die Zahl der Anträge auf Vorausfestsetzung der Beihilfe in keinem Verhältnis zum normalen Absatz der in der Gemeinschaft geernteten Ölsaaten zu stehen scheint, kann für den Fall, daß die in Artikel 4 genannte Bescheinigung noch nicht ausgestellt worden ist, beschlossen werden, daß die Höhe der Beihilfe geändert und die Vorausfestsetzung des Beihilfebetrags augesetzt wird, soweit dies zur Wiederherstellung des Gleichgewichts zwischen dem Markt der Gemeinschaft und dem Weltmarkt erforderlich ist.

6 Die Firma Cargill macht geltend, diese Bestimmung erlaube es der Kommission nicht, wie sie es im vorliegenden Fall gerade getan habe, präventiv tätig zu werden, d. h. die Vorausfestsetzung der Beihilfe bei Vorliegen der bloßen Gefahr einer Störung der Märkte auszusetzen. Anders gesagt, die Kommission könne die durch Artikel 8 verliehene Aussetzungsbefugnis erst ausüben, wenn die Zahl der Vorausfestsetzungsanträge der Unternehmen bereits diejenige überschritten habe, die dem normalen Absatz der in der Gemeinschaft geernteten Ölsaaten entspreche. Daraus, daß sich im vorliegenden Fall die am 22. März 1985 eingereichten Anträge auf Mengen von Ölsaaten bezogen hätten, die nicht über die normalen Absatzmöglichkeiten des Marktes hinausgegangen seien, sei zu schließen, daß die Kommission nicht innerhalb der in Artikel 8 festgelegten Grenzen gehandelt habe.

7 Diesem Einwand kann meines Erachtens nicht gefolgt werden, und zwar vor allem aus Gründen des Wortlauts. Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83 besagt durch den Ausdruck insbesondere klar, daß der Fall der Einreichung einer anomal hohen Zahl von Vorausfestsetzungsanträgen nur einen der möglichen Fälle darstellt, in denen die Kommission durch Aussetzung der Vorausfestsetzung der Beihilfe tätig werden kann. Im übrigen scheint mir der Zweck dieser beispielhaften Angabe in Artikel 8 klar zu sein. Es ist nämlich offenkundig, daß in den Fällen, in denen die eingereichten Anträge einen Umfang erreicht haben, der in einem Mißverhältnis zum normalen Absatz der Saaten auf dem Markt steht, eine besonders ernste Lage gegeben ist, die auf eine Entwicklung hindeutet, die im wesentlichen auf spekulative Ursachen zurückgeht und daher ein rechtzeitiges Handeln der Kommission erfordert.

8 Das schließt jedoch nicht aus, daß die Kommission die Vorausfestsetzung auch dann aussetzen kann, wenn die Zahl der Anträge nicht so hoch ist. Die Aussetzungsbefugnis ist ihr nämlich zu dem Zweck verliehen worden, anomale Verhältnisse auf dem Ölsaatenmarkt zu beenden. Und eben um eine Kontrolle des Marktzustands zu ermöglichen, wird nach der Verordnung Nr. 1594/83 die Vorausfestsetzungsbescheinigung für die Beihilfe erst nach Ablauf einer — wenn auch kurzen — Frist nach Eingang des betreffenden Antrags (am Nachmittag des ersten darauffolgenden Arbeitstags) ausgestellt.

Diesem Zweck entspricht es meines Erachtens aber, daß die Kommission die Vorausfestsetzung immer dann aussetzen kann, wenn sie Gründe für die Annahme hat, daß die Lage des Marktes sich verändert hat und daher die Höhe der geltenden Beihilfe nicht mehr — wie es Artikel 27 der Grundverordnung Nr. 136/66 verlangt — dem Unterschied zwischen dem Weltmarktpreis und dem Gemeinschaftsrichtpreis der Ölsaaten entspricht. In solchen Fällen dürfte der Umstand, daß die von den Wirtschaftteilnehmern eingereichten Anträge nicht (oder noch nicht) einen anomalen Umfang erreicht haben, nicht die Wirkung haben, daß die Eingriffsmöglichkeit der Kommission lahmgelegt wird. Ich meine vielmehr, daß es nicht nur legitim, sondern auch zweckmäßig ist, wenn die Kommission eingreift, um anomale Verhältnisse zu beenden, noch bevor sich diese unmittelbar ausgewirkt haben und somit eine massive Geschäftstätigkeit mit Spekulationscharakter in Form einer übermäßigen Zahl von Anträgen einsetzt.

9 Die Firma Cargill macht ferner geltend, die Kommission habe im vorliegenden Fall die Aussetzung nicht auf der Grundlage des Artikels 8 beschließen dürfen, da sie nach dieser Bestimmung nur tätig werden dürfe, um anomale Verhältnisse auf dem Ölsaatenmarkt zu beenden, die auf die Auswirkung von wirtschaftlichen Faktoren zurückgingen. Artikel 8 ermächtige daher die Kommission nicht dazu, die Entscheidung über die Anträge der Unternehmen aufzuschieben, um die Folgen eines Fehlers zu beheben, der ihr selbst bei der Berechnung der Höhe der Beihilfe unterlaufen sei.

10 Zur Stützung dieser Auffassung werden zwei Argumente vorgebracht. Erstens wird bemerkt, daß die Verordnung Nr. 1594/83 nicht ausdrücklich vorsehe, daß der Fehler bei der Festsetzung der Beihilfe die Ausübung der Aussetzungsbefugnis rechtfertigen könne. Diese Möglichkeit sei erst durch eine später erfolgte Änderung des Wortlauts von Artikel 8 in der Verordnung Nr. 935/86 des Rates vom 25. März 1986 vorgesehen worden.

Zweitens wird vorgebracht, die Aussetzung im Falle eines Fehlers führe zu einer ungerechtfertigten Beschränkung des Schutzes der berechtigten Erwartungen der Wirtschaftsteilnehmer, die einen ordnungsgemäßen Antrag auf Vorausfestsetzungsbescheinigung gestellt hätten. Ihnen würde nämlich die Möglichkeit, eine Bescheinigung zu erhalten, nicht nur im Falle einer anomalen Konjunktur des Marktes, sondern auch immer dann genommen, wenn die Kommission bei der Berechnung der Höhe der Beihilfe nachlässig gewesen sei. Ihre Rechte würden daher letztlich davon abhängen, ob das Organ mehr oder weniger sorgfältig gehandelt habe. Das würde zudem zu einer bedenklichen Lage führen, die mit den Erfordernissen der Rechtssicherheit unvereinbar wäre, die für die Gewährleistung des ordnungsgemäßen Ablaufs der fraglichen Wirtschaftsbeziehungen wesentlich seien.

11 Hierzu muß ich bemerken, daß meiner Ansicht nach der Fall eines Fehlers, der der Kommission bei der Festsetzung der Höhe der Beihilfe unterlaufen ist, tatsächlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 8 der Verordnung Nr. 1594/83 fällt. Ich meine nämlich, daß zwischen dem Fehler und den in dieser Bestimmung vorgesehenen anomalen Verhältnissen des Marktes ein recht deutlicher Unterschied besteht. Diese Verhältnisse müßten nämlich einer Veränderung des wirtschaftlichen Zusammenhangs entsprechen, in dem sich die Beihilfe auswirken soll; dabei muß diese Veränderung durch eine anomale Entwicklung der Variablen des Marktes, darunter vor allem des Verhältnisses zwischen Angebot und Nachfrage und des Preisniveaus, hervorgerufen worden sein.

Bei einem Fehler hat man es hingegen mit einer Lage zu tun, die zwar auch Verzerrungen hervorrufen kann, die aber nichts mit einer Veränderung des wirtschaftlichen Zusammenhangs zu tun hat, sondern ausschließlich auf eine mehr oder weniger schwerwiegende Nachlässigkeit des Organs zurückzuführen ist.

12 Aufgrund dieser Erwägungen müßte man, will man streng argumentieren, meines Erachtens davon ausgehen, daß die Kommission keine geeignete Rechtsgrundlage herangezogen hat, indem sie die Verordnung Nr. 756/85 auf den vorgenannten Artikel 8 stützte. Ich muß jedoch hinzufügen, daß ich keineswegs sicher bin, daß ein derartiger Fehler als solcher geeignet ist, die Gültigkeit der Verordnung Nr. 756/85 zu beeinträchtigen.

Es ist nämlich festzustellen, daß, selbst wenn Artikel 8 sich bei Vorliegen eines Fehlers als unanwendbar erweist, dies nicht ausschließt, daß die Kommission ermächtigt war, im vorliegenden Fall eine Maßnahme im wesentlichen gleichen Inhalts wie die Verordnung Nr. 756/85 zu ergreifen. Im meine damit, daß die Kommission, außer daß sie die in der Verordnung Nr. 735/85 falsch festgesetzten Beträge der Beihilfe natürlich — wie sie es durch die Verordnung Nr. 755/85 getan hat — ändern konnte, auch aufgrund der am 22. März 1985 eingereichten Anträge auf Vorausfestsetzungsbescheinigung tätig werden konnte, indem sie die Ausstellung dieser Bescheinigungen verhinderte.

Ein derartiger Eingriff rechtfertigt sich durch den Grundsatz, daß eine vorschriftswidrige Handlung, soweit sie fehlerhaft ist, von der Behörde, die sie vorgenommen hat, — innerhalb bestimmter Grenzen auch rückwirkend — zurückgenommen oder geändert werden kann; und zwar entweder zum Schutz des öffentlichen Interesses an der Rechtmäßigkeit des Handelns der Verwaltung, das nicht in Handlungen mit einem anderen als dem vorgeschriebenen Inhalt zum Ausdruck kommen darf, oder zum Schutz subjektiver Rechtspositionen, im Rahmen deren sich die Handlung auswirken soll. Insoweit erinnere ich daran, daß der Gerichtshof im Urteil vom 1. Juni 1961 in der Rechtssache 15/60 (Simon, Slg. 1961, 239) ausdrücklich folgendes ausgeführt hat: Erkennt eine Verwaltungsbehörde, daß eine Vergünstigung infolge irriger Auslegung einer Vorschrift gewährt worden ist, so darf sie die frühere Verfügung abändern. Ein Widerruf wegen Rechtswidrigkeit kann zwar in bestimmten Fällen mit Rücksicht auf wohlerworbene Rechte nicht ex tunc erfolgen, stets jedoch ex nunc. Im Urteil vom 13. Juli 1965 in der Rechtssache 111/63 (Lemmerz-Werke, Slg. 1965, 893) heißt es: Rechtswidrige Entscheidungen kann die Hohe Behörde, selbst rückwirkend, zurücknehmen. Dies gilt allerdings nur mit der Einschränkung, daß in bestimmten Ausnahmefällen der Rechtssicherheit Rechnung getragen werden muß ... Schließlich weise ich darauf hin, daß der Gerichtshof in den Urteilen vom 3. März 1982 in der Rechtssache 14/81 (Alpha Steel, Slg. 1982, 749) und vom 26. Februar 1987 in der Rechtssache 15/85 (Consorzio Cooperative d'Abruzzo, Slg. 1987, 1005) ausgeführt hat, daß die Rücknahme eines rechtswidrigen Rechtsakts zulässig [ist], wenn sie innerhalb einer angemessenen Frist erfolgt und die Kommission in ausreichendem Maße berücksichtigt hat, inwieweit der Kläger eventuell auf die Rechtmäßigkeit des Rechtsakt vertrauen durfte.

Obwohl es sich im vorliegenden Fall im Unterschied zu den soeben zitierten Rechtssachen um einen Rechtsakt allgemeiner Geltung handelt, meine ich, daß nichts dagegen spricht, daß mit der Rücknahme (oder der Änderung) der fehlerhaften Verordnung Nr. 735/85 auch die Aussetzung der Ausstellung der Bescheinigung für die am 25. März 1985 eingereichten Anträge verbunden sein konnte. In bezug auf diese Anträge, die jedenfalls auf einen fehlerhaften Rechtsakt gestützt waren, hatten die Betreffenden auf jeden Fall keinen vollen, sondern nur einen bedingten Rechtsanspruch. Natürlich ließ dieser Umstand die Möglichkeit für die Wirtschaftsteilnehmer völlig unberührt, unter Umständen das Organ wegen der ihnen daraus entstandenen Schäden zur Verantwortung zu ziehen.

13 Sodann ist hinzuzufügen, daß ein derartiger Eingriff eng mit dem nach Artikel 8 verknüpft erscheint. In beiden Fällen ist der angestrebte Zweck nämlich der gleiche: zu verhindern, daß eine Beihilfe gewährt wird, die nicht den Vorschriften der Grundnorm entspricht und daher zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann. Zwar bezieht sich die Aussetzungsbefugnis nach Artikel 8, wie wir gesehen haben, auf einen spezifischen Fall (Änderung des wirtschaftlichen Zusamenhangs); auch trifft es zu, daß in diesem Fall die Erwartungen der Wirtschaftsteilnehmer aufmerksamer zu schützen sind, da sich ihre Anträge auf Vorausfestsetzungsbescheinigungen nach wie vor auf eine rechtmäßige Verordnung stützen: Daraus erklären sich die präzisen Voraussetzungen, von denen Artikel 8 die Ausübung der Aussetzungsbefugnis abhängig macht.

Richtig ist aber auch, daß diese Befugnis als spezifischer Ausdruck einer weiteren Eingriffsbefugnis zu sehen ist, die der Kommission jedenfalls zusteht, um zu verhindern, daß die Beihilfe ihrer Funktion entfremdet wird. Es obliegt der Kommission, darüber zu wachen, daß die fragliche Beihilfe — ein Element, das zum Gleichgewicht des Marktes beiträgt — nicht zu einem Faktor des wirtschaftlichen Ungleichgewichts und der Wettbewerbsverzerrung wird. Man müßte sogar davon ausgehen, daß die Kommission, wenn sie auf der Grundlage von Artikel 8 innerhalb bestimmter Grenzen die Ausstellung von Bescheinigungen über ordnungsgemäß festgesetzte Beihilfebeträge verhindern kann, dieses Ergebnis — innerhalb desselben Handlungsrahmens — erst recht herbeiführen können müßte, wenn die Anträge der Unternehmen sich auf von Anfang an fehlerhafte Beträge beziehen.

Aufgrund all dieser Erwägungen bestätigt sich meiner Ansicht nach, daß die Kommission im vorliegenden Fall eine Verordnung mit dem Inhalt und den Wirkungen der Verordnung Nr. 756/85 hätte erlassen können, ohne daß deren Bezugnahme auf Artikel 8 als solche geeignet wäre, die Ungültigkeit dieser Verordnung herbeizuführen.

14 Jedoch ist, auch um etwaige Zweifel in diesem Punkt auszuräumen, ein weiterer Aspekt zu prüfen, den ich für entscheidend halte. Es geht um die in der Verordnung Nr. 756/85 enthaltene Begründung der Kommission. Hierzu ist zunächst festzustellen, daß diese Verordnung in ihrer ersten Begründungserwägung Artikel 8 insoweit anführt, als dieser die Aussetzungsmöglichkeit für den Fall vorsieht, daß die Zahl der Anträge auf Vorausfestsetzung der Beihilfe in keinem Verhältnis zum normalen Absatz der... Ölsaaten auf dem Markt zu stehen scheint. Diese Bezugnahme ist nicht nur nicht einschlägig, wie bereits gesagt wurde, sondern sie ist geradezu irreführend, da sie zu der Annahme verleitet, daß das Tätigwerden der Kommission eben dadurch veranlaßt worden sei, daß die Zahl der gestellten Anträge über das normale Maß hinausgegangen sei, während dieser Umstand im vorliegenden Fall unbestritten tatsächlich vorlag.

Hervorzuheben ist aber vor allem — und das weckt in mir erhebliche Zweifel an der Gültigkeit der Verordnung Nr. 756/85 —, daß diese den einzigen wahren Grund, aus dem die Aussetzung beschlossen wurde, nämlich die Behebung des der Kommission zuvor unterlaufenen Fehlers, verschweigt.

Unter diesen Umständen ist meines Erachtens davon auszugehen, daß in dem in Frage stehenden Rechtsakt nicht die wahren und einzigen Gründe dargelegt worden sind, die die Kommission zu seinem Erlaß veranlaßt haben, so daß damit die Möglichkeit für die Beteiligten eingeschränkt worden ist, auch im Hinblick auf eine etwaige gerichtliche Überprüfung — einschließlich einer etwaigen Haftungsklage — zu erfahren, unter welchen Bedingungen das Organ die ihm eingeräumten Befugnisse ausgeübt hat (siehe die Urteile vom 7. Juli 1981 in der Rechtssache 158/80, Rewe, Slg. 1981, 1805, und vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493).

Ich bin daher der Ansicht, daß die Verordnung Nr. 756/85 als ungültig anzusehen ist, da sie den Begründungserfordernissen nach Artikel 190 EWG-Vertrag, wie sie vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung präzisiert worden sind, nicht genügt.

Zur zweiten Frage

15 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob die nationale Interventionsstelle nach Feststellung der Ungültigkeit der Verordnung Nr. 756/85 über die Vorausfestsetzung der betreffenden Beihilfe verpflichtet ist, dem Antrag des betroffenen Unternehmens auf Vorausfestsetzung unter Anwendung der vorangegangenen Verordnung Nr. 735/85 stattzugeben.

Nach meiner Auffassung ist auf diese Frage zu antworten, daß die Verordnung Nr. 735/85 selbst ungültig ist und in keiner Weise angewandt werden kann. Es zeigt sich nämlich, daß diese Verordnung, die einen Beihilfebetrag vorsieht, der wegen eines Berechnungsfehlers nicht der Differenz zwischen dem Richtpreis der Gemeinschaft und dem Weltmarktpreis entspricht, den Bestimmungen der Grundverordnung (Artikel 27 der Verordnung Nr. 136/66) zuwiderläuft.

16 Sodann ist auf jeden Fall darauf hinzuweisen, daß die nationale Interventionsstelle bei ihrer erneuten Entscheidung über den streitigen Vorausfestsetzungsantrag nachträgliche Rechtsänderungen berücksichtigen muß. Sie hat somit ihre Entscheidung nach den zur Zeit ihres Erlasses bestehenden rechtlichen (und tatsächlichen) Verhältnissen zu treffen und kann daher nicht einem Antrag stattgeben, der auf nicht mehr geltende Beihilfebeträge, wie gerade die in der Verordnung Nr. 735/85 vorgesehenen, gerichtet ist. Außerdem würde die Ausstellung einer Vorausfestsetzungsbescheinigung, die auf einen Beihilfebetrag Bezug nimmt, der nicht der in den geltenden Rechtsvorschriften vorgesehene ist, zu Verzerrungen führen und gegen die Regeln der gemeinsamen Marktorganisation verstoßen.

Im Ergebnis schlage ich vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:

1) Die Verordnung Nr. 756/85 der Kommission vom 22. März 1985 ist ungültig;

2) die Verordnung Nr. 735/85 der Kommission vom 21. März 1985, mit der die Höhe der Beihilfe falsch festgesetzt wird, ist ungültig und kann von der zuständigen nationalen Interventionsstelle nicht angewandt werden.