Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.12.1988 – C-247/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 14. Dezember 1988

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In dem Verfahren, zu dem ich heute Stellung nehme, geht es vor allem um die Frage, ob Marktteilnehmer das Recht haben, die Kommission zu verklagen, wenn diese es trotz Aufforderung unterlassen hat, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen einen Mitgliedstaat einzuleiten.

A — Sachverhalt

2 Auch hier geht es um die Einfuhr von Bananen, die sich im freien Verkehr eines Mitgliedstaates befinden, nach Frankreich. Die Klägerin, die das Verfahren anhängig gemacht hat, ist eine Gesellschaft mit Sitz in Brüssel, die sich unter anderem mit Obsthandel befaßt (und übrigens der Hauptlieferant der Klägerin der Rechtssache 206/87 sein soll).

3 Sie macht geltend, wiederholt habe sie Kaufwünsche von französischen Kunden erhalten, sie sei aber nicht in der Lage gewesen, Exporte nach Frankreich durchzuführen. Immer wieder seien ihre LKWs an der Grenze zurückgewiesen worden — nur zweimal seien auf diesem Wege Einfuhren möglich gewesen —, und es sei ihren französischen Kunden auch nicht gelungen, im Rahmen von Einfuhrausschreibungen, die französische Instanzen vorgenommen hatten, Lizenzen zu erhalten, vielmehr seien diese systematisch dem Groupement d'intérêts économiques bananiers (von dem auch in der Klage 206/87 ausführlich die Rede war) zugeteilt worden, weil diese Vereinigung sich zur Einhaltung einer bestimmten Preisdisziplin verpflichtet hätte.

4 Die Klägerin wandte sich deshalb am 17. April 1987 an die Kommission und schilderte ihr die Verhältnisse auf dem französischen Bananenmarkt (die auch in der Klage 206/87 ausführlich behandelt worden sind). Nach ihrer Meinung verletzt die Französische Republik auf diese Weise sowohl den Artikel 30 EWG-Vertrag als auch den Artikel 2 des AKP—EWG-Abkommens vom 28. Februar 1975, und sie sei daher verpflichtet, die Klägerin für in der Zeit von Oktober 1986 bis Oktober 1987 nicht realisierte Geschäfte zu entschädigen. Formell beantragte sie, die Kommission solle ein Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag einleiten mit dem Ziel

festzustellen, es seien die Artikel 30 ff. EWG-Vertrag und Artikel 2 des genannten Lome-Abkommens sowie sein Protokoll Nr. 6 verletzt worden;

den französischen Staat aufzufordern, die Kontingente zu beseitigen, die er auf Bananen mit Ursprung oder Herkunft in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft oder den assoziierten Staaten sowie auf Bananen mit Ursprung in Drittländern, die sich in der Gemeinschaft im freien Verkehr befinden, anwendet; und

den französischen Staat aufzufordern, die Klägerin für die Verluste zu entschädigen, die sie wegen bestimmter, nicht erfolgter Lieferungen in Höhe von 87451400 BFR erlitten hat.

5 Da sie darauf nur in dem Schreiben eines Abteilungsleiters der Kommission vom 4. Mai 1987 den Bescheid erhielt, die zuständigen Dienststellen der Kommission würden die erforderlichen Maßnahmen ergreifen und die Klägerin davon informieren, rief sie am 14. August 1987 den Gerichtshof an und machte so das gegenwärtig interessierende Verfahren anhängig.

6 Ihrem — auf die Artikel 173 und 175 EWG-Vertrag gestützten — Antrag zufolge soll festgestellt werden, die Kommission habe es unterlassen, zu Lasten des französischen Staates über ihren Antrag vom 17. April 1987 (den sie wörtlich noch einmal in den Klageantrag aufgenommen hat) zu entscheiden.

7 Die Kommission — wie übrigens auch die sie unterstützende französische Regierung — hält diesen Antrag gleichfalls für unzulässig, und sie hat deshalb auf ihn nur mit einem Schriftsatz gemäß Artikel 91 der Verfahrensordnung reagiert.

B — Stellungnahme

Meine Ansicht zu der Frage der Zulässigkeit der jetzt zu behandelnden Klage, um die es heute allein geht, ist diese:

8 1. Für mich ist offenkundig, daß die Bezugnahme in der Klage auf den Artikel 173 EWG-Vertrag ohne jeden Wert ist. Für eine Anfechtungsklage ist im vorliegenden Fall in der Tat kein Raum, wurde doch von der Klägerin kein Akt der Kommission benannt, der für eine Aufhebung in Frage käme. Das scheint, nach entsprechenden Vorhaltungen, auch die Klägerin einzusehen, denn sie reagierte darauf lediglich mit der Bemerkung, sie stelle die Beurteilung der Zulässigkeit ihrer Klage gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag in das Ermessen des Gerichtshofes.

9 Die Klagezulässigkeit ist demnach allein nach Artikel 175 Absatz 3 EWG-Vertrag zu prüfen, wonach natürliche oder juristische Personen nach Maßgabe der Absätze 1 und 2 vor dem Gerichtshof Beschwerde darüber führen können, daß ein Organ der Gemeinschaft es unterlassen hat, einen anderen Akt als eine Empfehlung oder eine Stellungnahme an sie zu richten.

10 2. Klargestellt wurde auf Einwendungen der Kommission zu den Punkten 3 und 4 des Klageantrages, es gehe hierbei — also hinsichtlich der Aufforderung an den französischen Staat, die Kontingente abzuschaffen und die Klägerin zu entschädigen — nicht um eigenständige Petita, sondern sie seien in Verbindung mit den beiden ersten Punkten zu sehen und so wie diese zu prüfen.

11 Wir brauchen daher nicht länger bei der Ansicht der Kommission zu verweilen, derartige Anträge seien — weil im Rechtsschutzsystem des Vertrages nicht vorgesehen, was zweifellos zutrifft — nicht zulässig. Alles spitzt sich vielmehr auf die Frage zu, ob natürliche und juristische Personen nach Artikel 175 EWG-Vertrag Klage mit dem Ziel erheben können, von der Kommission die Einleitung eines Infraktionsverfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag zu erreichen.

12 3. Dazu gibt es in der Tat gewichtige Bedenken.

a) Wenn ich das sage, denke ich nicht so sehr an Argumente, die nach dem Wortlaut des Artikels 175 EWG-Vertrag (Akt... an sie zu richten) naheliegen könnten und auf die die Kommission großen Nachdruck gelegt hat mit ihren Bemerkungen, zum einen gehe es in Verfahren nach Artikel 169 nur um Akte, die an den betroffenen Mitgliedstaat zu richten sind (also nicht um solche, die nach Natur und Zweck an einen privaten Antragsteller zu richten sind), und es gehe dabei zum anderen auch nicht um Akte bindenden Charakters von der Art von Entscheidungen (wie sie Generalanwalt Gand in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 48/65 als für Artikel 175 wesentlich angesehen hat).

13 Demgegenüber könnte nämlich immerhin darauf hingewiesen werden, daß die Kommission im Rahmen von Artikel 169 durchaus — worauf es wohl allein ankommt — Handlungen mit Rechtswirkungen vornehmen kann, weil am Ende des Verfahrens vielfach die Anrufung des Gerichshofes mit dem Ziel einer verbindlichen Feststellung steht. Außerdem könnte angemerkt werden, daß gegen eine enge, sich maßgeblich an den Wortlaut (Akt... an sie zu richten) anlehnende Auslegung die Erkenntnis spricht, daß danach Karenzklagen nur mit dem Ziel des Erlasses für den Antragsteller begünstigender Verwaltungsakte in Frage kämen und nicht auch — woran offensichtlich ein Interesse bestehen könnte — solche mit dem Ziel des Erlasses für Dritte bestimmter nachteiliger Akte.

14 b)Bedenken von beträchtlichem Gewicht sehe ich statt dessen unter zwei anderen Gesichtspunkten:

15 Offensichtlich haben nach dem Rechtsschutzsystem des Vertrages Privatpersonen kein umfassendes Klagerecht, sondern ein nach Maßgabe ihrer individuellen Interessenlage limitiertes. Dies kommt für Anfechtungsklagen in Artikel 173 EWG-Vertrag zum Ausdruck durch das Erfordernis des individuellen und unmittelbaren Betroffenseins. Entsprechend ist in Artikel 175 das Kriterium Akt... an sie zu richten zu verstehen, das heißt, es kann allenfalls um Akte gehen, an denen der Antragsteller in besonderer Weise interessiert ist, keinesfalls aber um Akte mit allgemeiner Tragweite (es ist — wie Daig in seinem Buch Nichtigkeitsund Untätigkeitsklagen im Recht der Europäischen Gemeinschaften auf Seite 239 formuliert — nicht ausreichend, daß ein Kläger von einer Maßnahme zusammen mit anderen Angehörigen einer durch generelle Merkmale gekennzeichneten Personengruppe kollektiv betroffen wird, sondern es muß sich um Maßnahmen handeln, die einen spezifischen Bezug zur Person oder zur Lage des Klägers haben).

16 In dem Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag, wie es der Klägerin vorschwebt, wenn sie die Feststellung der Verletzung der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag und des Lome-Abkommens durch Frankreich verlangt, geht es aber zweifellos letzten Endes (hält man sich die Konsequenzen vor Augen, die die Französische Republik nach dem von der Klägerin begehrten Feststellungsurteil zu ziehen hätte) um einen Akt allgemeiner Tragweite, nämlich um eine Änderung des geltenden Einfuhrregimes mit seinen den innergemeinschaftlichen Handel betreffenden Einschränkungen. Ein solches Ziel zu verfolgen kann — wie schon Generalanwalt Roemer in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 103/63 unterstrichen hat — einem privaten Unternehmen in der Tat schwerlich gestattet sein.

17 Hervorheben läßt sich zum anderen — und dies ist möglicherweise noch zwingender —, daß nach dem Vertragssystem, wie es den Artikeln 169 und 170 zu entnehmen ist, nur die Kommission und die Mitgliedstaaten befugt sind, vertragswidriges Verhalten eines Mitgliedstaates zum Gegenstand eines Gerichtsverfahrens zu machen, daß dabei ein Ermessensspielraum von Bedeutung ist (worauf Generalanwalt Gand in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 48/65 hingewiesen hat) und daß es auch auf die Einhaltung eines Vorverfahrens ankommt, das dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit läßt, einen vertragsgemäßen Zustand ohne Gerichtsverfahren herbeizuführen.

18 Damit ist in der Tat schlecht vereinbar, einem privaten Interessenten zu gestatten, die Kommission zur Einleitung eines Infraktionsverfahrens aufzufordern und im Weigerungsfälle den Gerichtshof anzurufen. Es fehlt hier an einem wichtigen, in Artikel 175 EWG-Vertrag festgelegten Erfordernis — Unterlassung eines Beschlusses unter Verletzung des Vertrages —, eben weil die Kommission zur Einleitung eines solchen Verfahrens nicht verpflichtet ist, sondern darüber nach ihrem Ermessen befinden kann. Außerdem würde das kritisierte staatliche Verhalten — wenn die Kommission zu einer Verfahrenseinleitung keinen Anlaß sieht — unmittelbar in gewisser Weise zum Gegenstand einer gerichtlichen Untersuchung gemacht (nämlich in einer Art Klageerzwingungsverfahren, in dem zumindest über das Vorliegen ausreichender Indizien für das Vorhandensein einer Vertragsverletzung zu reden wäre); das heißt, es wäre dem betreffenden Mitgliedstaat keine Gelegenheit gegeben, sich — wie es der Artikel 169 vorsieht — vorher zu äußern und den ihm zur Last gelegten Verstoß zu beseitigen. Darauf hat auch Generalanwalt Gand in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 48/65 hingewiesen, und auf dieser Linie liegt — wie Daig (a. a. O., S. 240) gezeigt hat — die durchaus herrschende Meinung.

C — Schlußantrag

19 Danach bleibt nur die Schlußfolgerung, auch die von der Firma Star Fruit Company eingereichte Klage als unzulässig abzuweisen und ihr antragsgemäß die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, freilich auch hier mit Ausnahme der der Streithelferin entstandenen Kosten, da diese einen entsprechenden Antrag nicht gestellt hat.