Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.03.1989 – C-321/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 7. März 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Vertragsverletzung, die die Kommission dem Königreich Belgien vorwirft, besteht in gelegentlichen Kontrollen, die die nationalen Behörden gegenüber Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten, die ihren Wohnsitz in Belgien haben und nach einer Reise ins Ausland wieder einreisen wollen, durchgeführt haben sollen, indem sie sie aufforderten, nicht nur den Paß oder einen Personalausweis vorzulegen, sondern auch ihre Aufenthalts- oder Niedergelassungserlaubnis. Dieser Sachverhalt wird von der belgischen Regierung nicht bestritten.

2 Die Kontrolle dieser Erlaubnis ist in Artikel 38 der Königlichen Verordnung vom 8. Oktober 1981 über die Einreise in das Staatsgebiet, den Aufenthalt, die Niederlassung und die Ausweisung von Ausländern vorgesehen, der folgendes bestimmt:

Jeder Ausländer, der das 15. Lebensjahr vollendet hat, muß seine Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis oder jede andere Aufenthaltsberechtigung ständig bei sich tragen und auf Verlangen allen behördlich Beauftragten vorzeigen.

3 Die Parteien stimmen darin überein, daß diese Kontrolle dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn sie in Belgien durchgeführt wird. Die Kommission macht jedoch geltend, die Aufforderung, beim Grenzübertritt eine Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis vorzulegen, verstoße gegen die Gemeinschaftsrichtlinien über die Freizügigkeit, und zwar, genauer gesagt, gegen die Richtlinie 68/360, was die Arbeitnehmer angehe, und gegen die Richtlinie 73/178, was die Selbständigen und die Dienstleistungserbringer angehe.

Der in beiden Richtlinien gleichlautende Artikel 3 bestimmt:

1) Die Mitgliedstaaten gestatten den in Artikel 1 genannten Personen bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses die Einreise in ihr Hoheitsgebiet.

2) Für die Einreise darf weder ein Sichtvermerk noch ein gleichartiger Nachweis verlangt werden; dies gilt jedoch nicht für die Familienangehörigen, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen. Die Mitgliedstaaten gewähren den genannten Personen zur Erlangung der erforderlichen Sichtvermerke alle Erleichterungen.

4 Die Parteien stimmen auch darin überein, daß die Verpflichtung zur Vorlage einer Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis keine Voraussetzung für die Einreise in das belgische Hoheitsgebiet darstellt.

5 Nach dem Vorbringen der Kommission wurde in den von ihr beanstandeten Fällen jedoch Gemeinschaftsangehörigen, die ihren Wohnsitz in Belgien haben und die nach einer Reise ins Ausland wieder nach Belgien einreisten, eine zusätzliche in den Gemeinschaftsrichtlinien nicht genannte Verpflichtung auferlegt; diese sprächen nur von Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses und schlössen insbesondere die Befugnis der Mitgliedstaaten aus, einen Sichtvermerk oder einen gleichartigen Nachweis zu verlangen.

6 Während des Verfahrens hat die belgische Regierung im Stadium der Gegenerwiderung eingeräumt, daß die rechtlich auf Artikel 38 der Königlichen Verordnung vom 8. Oktober 1981 gestützte Kontrolle der Aufenthaltsgenehmigung notwendigerweise im belgischen Hoheitsgebiet und nicht vor der Einreise durchgeführt werden muß. Die Grenzkontrolle werde normalerweise im Zeitpunkt der Einreise in das nationale Hoheitsgebiet durchgeführt; hieraus folge logisch, daß die mit dieser Kontrolle beauftragten Behörden selbstverständlich nicht die Vorlage der Aufenthaltserlaubnis verlangen könnten; die Regierung hat sich verpflichtet, den betreffenden Bediensteten Anweisungen zu geben, in Zukunft Kontrollen zu unterlassen, die nationalem Recht widersprächen.

7 Auch wenn diese Präzisierungen der belgischen Regierung in der Praxis das Problem der Kontrollen lösen, so berühren sie doch nicht den Aspekt des Gemeinschaftsrechts, auf den die Klage der Kommission gestützt wird. Im Rahmen dieser Klage ist also festzustellen, ob die zusätzliche Verpflichtung, beim Grenzübertritt eine Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis vorzulegen, gegen die genannten Artikel der Richtlinien 68/360 und 73/148 verstößt, auch wenn sie keine Voraussetzung für den Grenzübertritt selbst darstellt.

8 Obwohl die belgische Regierung in ihrer Klagebeantwortung der Kommission die These zuschreibt, die Vorlage der Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis stelle eine zusätzliche Verpflichtung dar, die der Verpflichtung, einen Einreisesichtvermerk zu erlangen, gleichkomme, ist aus den Schriftsätzen der Kommission nichts dergleichen zu entnehmen; diese macht geltend, daß die belgischen Behörden den Betroffenen in der Praxis bei ihrer Einreise eine zusätzliche Verpflichtung auferlegten, und zwar im Widerspruch zu den Bestimmungen der Richtlinien, wonach die Einreise bei Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses erfolge.

9 Da die Vorlage einer Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis unstreitig in keinem Fall Voraussetzung für die Einreise ist, ist somit der Verweis der Parteien auf das Urteil des Gerichtshofes vom 3. Juli 1980 in der Rechtssache 157/79 (Pieck), in dem es gerade um die Feststellung ging, ob ein Stempel, der zum Zeitpunkt der Einreise in den Reisepaß gesetzt werde und die Erlaubnis zur Einreise in das Hoheitsgebiet enthalte, als ein Sichtvermerk oder ein gleichartiger Nachweis angesehen werden konnte, nicht einschlägig. Hingegen stellt sich nur die Frage, ob Kontrollen wie die hier vorliegenden, die in Absatz 1 der genannten Artikel 3 nicht genannt werden und die auch nicht als einem Sichtvermerk gleichartiger Nachweis angesehen werden können, da sie keine Voraussetzung für die Einreise darstellen, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

10 Bei der Lösung dieses Problems ist meines Erachtens davon auszugehen, daß in den beiden Richtlinien diejenigen Bestimmungen, die das Recht einer Person auf Einreise in einen Mitgliedstaat betreffen, andere sind als diejenigen, die das Recht betreffen, in diesem Staat zu wohnen.

11 Wie Generalanwalt Warner in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Pieck ausführte, hatten die Verfasser der Richtlinien folgende Alternative: Sie konnten den Einreiseanspruch von dem Nachweis abhängig machen, daß der Betroffene als eine Person, auf die Artikel 1 einer der beiden Richtlinien anwendbar ist, einen Aufenthaltsanspruch hat, oder aber sie konnten festlegen, daß die Mitgliedstaaten ihren Staatsangehörigen gegenseitig bei Nachweis ihrer Staatsangehörigkeit die Einreise in ihr Hoheitsgebiet erlauben, ... und daß alle Fragen danach, ob ihnen nach dem Vertrag ein Recht zustehe, sich dort aufzuhalten, erst nach der Einreise geprüft werden sollten.

Sie haben offensichtlich die zweite Lösung gewählt.

12 Die Auslegung der streitigen Bestimmungen in dem Sinne, daß sie es verbieten, bei der Einreise den Nachweis eines Aufenthaltsrechts zu verlangen, erscheint in der Tat nicht nur im Hinblick auf bestimmte grammatikalische Besonderheiten dieser Bestimmungen gerechtfertigt, sondern auch und vor allem deshalb, weil es unmöglich wäre, den Verfassern der Richtlinien über die Freizügigkeit die Absicht zuzuschreiben, den Grenzübertritt zwischen den verschiedenen Mitgliedstaaten durch die Verbindung der Identitätskontrolle mit einer Kontrolle der Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis zu erschweren.

13 Grundsätzlich ist also die einzige im Zeitpunkt und zum Zweck des Grenzübertritts statthafte Kontrolle diejenige der Personenidentität, die im übrigen auch als einzige ausdrücklich in den Artikeln 3 der beiden Richtlinien vorgesehen ist.

14 Die belgische Regierung macht jedoch geltend, die beiden Kontrollen seien verschiedener Art und es gebe keinen Grund, ihre gleichzeitige Durchführung als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar anzusehen, da die Kontrolle der Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis kein Einreiseverbot nach sich ziehe, wenn die erforderlichen Dokumente nicht vorgelegt würden; es handele sich dabei nicht um Förmlichkeiten ..., mit denen die Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats erlaubt werden soll und die zur Kontrolle von Reisepaß oder Personalausweis an der Grenze hinzukommen, wie in Randnr. 10 des erwähnten Urteils Pieck formuliert. Da keinerlei Zusammenhang mit der Einreisegenehmigung bestehe, könne eine Förmlichkeit wie die Kontrolle der Aufenthaltserlaubnis unmöglich zu den von der Rechtsprechung des Gerichtshofes in Betracht gezogenen Fällen gerechnet werden.

15 Diesem formalen Argument kann man entgegensetzen, daß das systematische Zusammenfallen dieser beiden Kontrollen mittelbar das Einreiserecht dadurch beeinträchtigen könnte, daß der Grenzübertritt für die Betroffenen verzögert oder jedenfalls erschwert würde. Die Verfasser der Richtlinie, die die Kontrolle der Aufenthaltserlaubnis ausschlossen, um die Einreiseförmlichkeiten zu erleichtern, obwohl sie die beiden Kontrollen hätten verbinden und so schon an der Grenze die Überprüfung des Bestehens eines Aufenthaltsrechts hätten ermöglichen können, wollten kaum eine systematische Zusammenfassung der Kontrollen auf Initiative der Mitgliedstaaten stillschweigend tolerieren, die nur dazu führen würde, daß der Grenzübertritt weitergehenden Förmlichkeiten unterworfen würde; zugleich ginge der spezifische Vorteil einer gleichzeitigen Durchführung beider Kontrollen verloren, daß nämlich Personen, die keine Aufenthaltserlaubnis besitzen, die Einreise verweigert werden kann.

16 Eine systematische Kontrolle der Aufenthaltserlaubnis beim Grenzübertritt könnte außerdem schwerwiegende Behinderungen der Freizügigkeit mit sich bringen, wenn man die ständig wachsende Zahl von Arbeitnehmern und Selbständigen sowie Dienstleistungserbringern betrachtet, die zwischen den Mitgliedstaaten zu- und abwandern und dieser Kontrolle unterworfen wären.

17 Im Lichte dieser Überlegungen bin ich der Auffassung, daß Artikel 3 der Richtlinie 68/360 und Artikel 3 der Richtlinie 73/148 und insbesondere der Sinn dieser Bestimmungen keine systematischen Kontrollen der Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis beim Grenzübertritt zulassen, auch wenn solche Kontrollen nicht als dem Verlangen eines Sichtvermerks gleichwertig angesehen werden können und somit von den genannten Bestimmungen nicht ausdrücklich verboten sind.

Man kann jedoch einem Mitgliedstaat auch nicht verbieten, in besonderen Fällen gelegentlich die Kontrolle der Aufenthaltserlaubnis, die sowieso sofort nach der Einreise erlaubt wäre, beim Grenzübertritt vorzunehmen, und zwar aus den gleichen Gründen der Vereinfachung der Einreiseförmlichkeiten im weiteren Sinn, aus denen ich eine eventuelle systematische Kontrolle für rechtswidrig halte. Wie die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung angeführt hat, sind sporadische Kontrollen, die ausnahmsweise, z. B. anläßlich besonderer Vorkommnisse, vorgenommen werden, nicht geeignet, die Freizügigkeit zu behindern; sie stellen meines Erachtens keine Verletzung der angeführten Richtlinien dar. Mit anderen Worten: Kontrollen, wie sie nach den Verfahrensakten nicht systematisch und noch nicht einmal häufig erfolgten, sind in den fraglichen Richtlinien nicht nur nicht ausdrücklich verboten, sie widersprechen anders als im Fall ihrer systematischen Vornahme auch nicht deren liberalisierender Zielsetzung. In dieser Hinsicht ist es angebracht, daß die betroffenen Beamten entsprechend der von der belgischen Regierung in der mündlichen Verhandlung geäußerten Absicht genaue Anweisungen in diesem Sinne erhalten.

18 Abschließend bin ich demgemäß der Auffassung, daß das Königreich Belgien dadurch weder gegen Artikel 3 der Richtlinie 68/360 noch gegen Artikel 3 der Richtlinie 73/148 verstoßen hat, daß es bei der Einreise von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten, die rechtmäßig in Belgien wohnen, gelegentliche Personenkontrollen vornimmt, die sich darauf beziehen, ob diese Personen eine Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis bei sich führen.

Ich schlage Ihnen demgemäß vor:

die Klage abzuweisen;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.