Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.03.1989 – C-113/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 9. März 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über Milchquoten ermöglichen es Landwirten, deren Milcherzeugung von einem außergewöhnlichen Ereignis in dem vom betreffenden Mitgliedstaat gewählten Basisjahr betroffen war, innerhalb einer in den Rechtsvorschriften festgelegten begrenzten Zeitspanne ein anderes Basisjahr zu wählen. Dieses Vorabentscheidungsersuchen wirft nun die Frage auf, ob ein Landwirt, der langfristige Erzeugungseinbußen wegen außerhalb seiner Kontrolle liegender Umstände erlitten hat, nach den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ein nicht innerhalb dieser Spanne liegendes Basisjahr wählen kann, und falls nein, ob diese Rechtsvorschriften gegen allgemeine im Gemeinschaftsrecht anerkannte Rechtsgrundsätze verstoßen. Für den Fall, daß der Landwirt das für ihn maßgebende alternative Basisjahr innerhalb der festgesetzten Zeitspanne auswählen muß, möchte das vorlegende Gericht wissen, wie die einzelnen Quoten genau berechnet werden müssen.

Rechtlicher Rahmen

2 In dem Bemühen, die Milchproduktion zu drosseln, führte die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse eine zur Mitverantwortungsabgabe hinzutretende Abgabe auf die über eine zu bestimmende Referenzmenge hinausgehenden Lieferungen von Milch oder anderen Milcherzeugnissen ein (ABl. 1984, L 90, S. 10). Bei der Durchführung der Abgabenregelung durften die Mitgliedstaaten zwischen zwei Formeln wählen. Gemäß Formel A zahlt der einzelne Milcherzeuger die Abgabe auf die an einen Käufer gelieferten Milchmengen, die in dem maßgebenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten. Gemäß Formel B zahlt der Käufer (z. B. die Genossenschaft oder Molkerei) die Abgabe auf die von Erzeugern an ihn gelieferten Mengen, die im maßgebenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten. Danach wälzt der Käufer die Abgabe auf die einzelnen Erzeuger ab, und zwar im Verhältnis zu ihrem Betrag an der Überschreitung. Die Summe der einzelnen in einem Mitgliedstaat zugeteilten Referenzmengen darf nicht die Gesamtgarantiemenge überschreiten, die für diesen Staat auf der Grundlage von Milchlieferungen im Kalenderjahr 1981 zuzüglich 1 % festgelegt wurde.

3 In der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates (ABl. 1984, L 90, S. 13) sind Grundregeln für die Anwendung der Abgabenregelung, insbesondere für die Bestimmung der Referenzmengen, niedergelegt. Von besonderer Bedeutung für diese Rechtssache ist Artikel 2, der die Bestimmung des Basisjahrs und des anwendbaren Koeffizienten betrifft. Mittlerweile ist Artikel 2 durch die Ratsverordnungen (EWG) Nr. 1911/86 (ABl. 1986, L 165, S. 6) und (EWG) Nr. 2316/86 (ABl. 1986, L 202, S. 3) geändert worden; ich beziehe mich jedoch auf die zum maßgebenden Zeitpunkt geltende Fassung von 1984.

4 Gemäß Artikel 2 Absatz 1 entspricht die Referenzmenge grundsätzlich der Milchoder Milchäquivalenzmenge, die von dem Erzeuger im Kalenderjahr 1981 geliefert wurde (Formel A), oder der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von einem Käufer im Kalenderjahr 1981 gekauft wurde (Formel B), zuzüglich 1 %. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 [können] die Mitgliedstaaten ... jedoch vorsehen, daß die Referenzmenge ... auf ihrem Gebiet der im Kalenderjahr 1982 oder im Kalenderjahr 1983 gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß die ... Garantiemenge nicht überschritten wird. Der genannte Prozentsatz kann je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen, der Entwicklung der Lieferungen in bestimmten Regionen zwischen 1981 und 1983 oder der Entwicklung der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen in diesem Zeitraum angepaßt werden. Gemäß Artikel 2 Absatz 3 können die Mitgliedstaaten die in Artikel 2 Absätze 1 und 2 genannten Prozentsätze anpassen, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 der Verordnung sicherzustellen.

5 Artikel 3 und 4 befassen sich mit der Festlegung und Zuweisung zusätzlicher Referenzmengen in bestimmten besonderen Fällen. Artikel 3 Nr. 3 behandelt Härtefälle und bestimmt, daß Erzeuger, deren Milcherzeugung in dem nach Artikel 2 gewählten Referenzjahr von außergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde, die vor oder während des betreffenden Jahres eingetreten sind, ... auf Antrag erwirken [können], daß ein anderes Kalenderreferenzjahr innerhalb des Zeitraums 1981 bis 1983 berücksichtigt wird.

6 In ihren Rechtsvorschriften zur Durchführung der Abgabenregelung entschied sich die Bundesrepublik für die Formel A mit 1983 als Basisjahr. Um sicherzustellen, daß die Gesamtgarantiemenge nicht überschritten wurde, wurden bei der Zuweisung von einzelnen Quoten die 1983 von den Erzeugern gelieferten Mengen generell um 4 % gekürzt.

Vorgeschichte

7 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, Karl Leukhardt, ist Milchviehhalter. Aus im Vorlagebeschluß nicht dargelegten Gründen verzeichnete er einen anhaltenden erheblichen Abgang von Kühen, so daß seine Milchlieferungen von 188954 kg im Jahre 1980 1981 auf 160707 kg, 1982 auf 142417 kg und 1983 auf 142747 kg zurückgingen. Nachdem dies als Härtefall anerkannt worden war, wurde ihm auf der Grundlage seiner Anlieferungen 1981 abzüglich 4 % eine auf 155500 kg festgesetzte Referenzmenge zugeteilt.

8 Mit seinem Einspruch gegen diese Zuteilung begehrte der Kläger die Festsetzung seiner Quote auf der Grundlage seiner Anlieferungen 1980, was eine Zahl von rund 182600 kg ergeben würde. Hilfsweise machte er geltend, daß die Quote auf der Grundlage seiner Anlieferungen 1981 zuzüglich 1 %, das heißt, nach der in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie Nr. 857/84 niedergelegten Formel festgesetzt werden solle. Dies würde zu einer Quote von 162314 kg führen.

9 Das zuständige nationale Gericht, das Finanzgericht Baden-Württemberg, das der Ansicht war, daß das Verfahren Fragen hinsichtlich der Auslegung und der Gültigkeit von Bestimmungen der Verordnung Nr. 857/84 aufwerfe, hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Ist Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse dahin auszulegen bzw. — bei teilweiser Ungültigkeit — dahin zu ergänzen, daß der Milcherzeuger dann, wenn seine Milcherzeugung in allen Jahren 1981 bis 1983 von einem außergewöhnlichen Ereignis nachhaltig betroffen war, ein anderes — etwa das nächst frühere — Jahr als Kalenderreferenzjahr wählen kann, in dem die Milcherzeugung von einem außergewöhnlichen Ereignis nicht nachhaltig betroffen war?

2) Falls nein: Sind Artikel 2 Absätze 1 und 2 sowie Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 dahin auszulegen, daß ein an einen Käufer liefernder Erzeuger, dessen Milchproduktion im gewählten Referenzjahr (in der Bundesrepublik Deutschland 1983) von einem außergewöhnlichen Ereignis nachhaltig betroffen war, die Berechnung der ihm zustehenden Anlieferungsreferenzmenge entweder nach der Methode des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 unter Zugrundelegung eines anderen Kalenderreferenzjahres (1981 oder 1982) oder nach der Methode des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 unter Zugrundelegung der im Kalenderjahr 1981 gelieferten Milchmenge zuzüglich 1 % verlangen kann?

Die erste Frage

10 Hinsichtlich der ersten Frage macht der Kläger geltend, es laufe auf einen Verstoß gegen das in Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag niedergelegte Diskriminierungsverbot, den allgemeinen Gleichheitssatz, die Grundsätze des Eigentumsschutzes und der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit sowie die allgemeinen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes hinaus, wenn ein Erzeuger, der während des gesamten Zeitraums 1981 bis 1983 aufgrund außergewöhnlicher Umstände erhebliche Einbußen bei der Milcherzeugung erlitten habe, ein anderes Basisjahr nur innerhalb der in Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 bezeichneten Zeitspanne auswählen könne.

11 Die Kommission und die Bundesregierung weisen dagegen darauf hin, daß die erste Frage bereits im Urteil des Gerichtshofes vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache 84/87 (Marcel Erpelding/Secrétaire d'État à l'agriculture et à la viticulture, Slg. 1988, 2647) beantwortet worden sei, und dieser Auffassung stimme ich voll zu. Im Urteil Erpelding hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die Verordnung Nr. 857/84 den Erzeugern nicht die Möglichkeit einräumt, ein Basisjahr außerhalb der in Artikel 3 Nr. 3 spezifizierten Zeitspanne zu wählen, und zwar auch dann nicht, wenn die Betroffenen für diesen gesamten Zeitraum keine repräsentative Erzeugung aufzuweisen haben (Randnr. 18). Das Vorbringen, die Beschränkung der Möglichkeit, andere Basisjahre zu wählen, diskriminiere die Erzeuger, die von außergewöhnlichen Ereignissen während des gesamten Zeitraums 1981 bis 1983 betroffen worden seien, ist vom Gerichtshof mit dem Argument zurückgewiesen worden, eine unterschiedliche Behandlung sei objektiv durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, im Interesse sowohl der Rechtssicherheit als auch der Wirksamkeit der Abgabenregelung die Zahl der als Basisjahre für die Bestimmung der Quoten in Betracht kommenden Jahre zu beschränken (Randnr. 30). Ich bin nicht der Ansicht, daß die Berufung des Klägers in dieser Rechtssache, außer auf das Diskriminierungsverbot, auf den Eigentumsschutz, die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit und die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes irgendeinen Grund dafür abgibt, in diesem Verfahren anders zu entscheiden.

Die zweite Frage

12 Die zweite Frage betrifft die genaue Methode der Berechnung der individuellen Referenzmenge eines Erzeugers, dem ein Härtefall zuerkannt wurde. Kann ein solcher Erzeuger, außer daß er (innerhalb des Zeitraums 1981 bis 1983) ein anderes als das von dem Mitgliedstaat als allgemein anwendbar festgelegte Basisjahr wählen kann, für den Fall, daß das Ergebnis für ihn günstiger wäre, auch verlangen, daß ein anderer als der in dem Mitgliedstaat allgemein geltende Koeffizient angewandt wird? Kann er insbesondere, falls er das Jahr 1981 als alternatives Basisjahr für sich gewählt hat, verlangen, daß der Koeffizient, der gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 für 1981 gilt (d. h. plus 1 %), bei der Bestimmung seiner Quote angewandt wird, oder muß er den von den Mitgliedstaaten nach Artikel 2 Absatz 2 dieser Verordnung festgelegten Koeffizienten (d. h. in diesem Fall minus 4 %) akzeptieren?

13 Sowohl die Kommission als auch die Bundesregierung tragen vor, die Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 857/84 könnten nicht dahin ausgelegt werden, daß sie es dem Erzeuger erlaubten, über die Wahl eines anderen Basisjahrs hinaus einen anderen Koeffizienten zu wählen. Ich möchte gleich sagen, daß ich dem voll zustimme. Mein Ausgangspunkt ist das bereits angeführte Urteil Erpelding, in dem der Gerichtshof die Verordnung Nr. 857/84 und die Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission mit den Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe (ABl. 1984, L 132, S. 11) unter anderem für die Entscheidung darüber ausgelegt hat, ob sich ein Erzeuger in einem Härtefall für ein alternatives Basisjahr außerhalb der in Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 festgelegten Zeitspanne entscheiden kann. Der Gerichtshof hat die Rechtsvorschriften wie folgt beschrieben:

Struktur und Ziel der vorliegend erörterten Regelung lassen erkennen, daß sie eine erschöpfende Aufzählung der Situationen enthält, in denen Referenzmengen oder individuelle Mengen zugeteilt werden können, und daß sie genaue Regeln für die Festsetzung dieser Mengen aufstellt. Da keine dieser Bestimmungen den Erzeugern die Möglichkeit einräumt, die Berücksichtigung ihrer Milchlieferungen außerhalb des Zeitraums 1981 bis 1983 zu erwirken, ist eine solche Möglichkeit als ausgeschlossen anzusehen... (Randnr. 18, Hervorhebung von mir).

Eine ähnliche Formulierung findet sich in Randnummer 15 des Urteils vom 28. April 1988 in der Rechtssache 120/86 (Mulder/Minister van Landbouw en Visserij).

14 Meiner Ansicht nach hat dieselbe Begründung auch für den vorliegenden Fall zu gelten. Die Durchführungsbestimmungen für die Quotenfestlegung müssen als umfassend angesehen werden. Daher darf ein Erzeuger nicht die Möglichkeit haben, den anwendbaren Koeffizienten zu wählen, wenn eine ausdrückliche Bestimmung, die diese Möglichkeit zuläßt, fehlt.

15 Eine derartige ausdrückliche Bestimmung ist in den Rechtsvorschriften nicht ausfindig zu machen. Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 läßt unmißverständlich nur die Wahl eines anderen Basisjahres zu und sagt nichts über den anwendbaren Koeffizienten. Darüber hinaus hat der Gerichtshof, wie die Kommission und die Bundesregierung darlegen, im Urteil vom 28. April 1988 in der Rechtssache 61/87 (André Thevenot/Centrale Laitière de Franche-Comté, Sig. 1988, 2375) bei der Auslegung von Artikel 3 Nr. 3 ausgeführt, daß diese Bestimmung nicht die Anwendbarkeit aller übrigen Vorschriften über die Bestimmung der Referenz- und der individuellen Mengen, insbesondere von Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 berührt (Randnr. 18).

16 Artikel 2 der Verordnung Nr. 857/84 befaßt sich mit der Bestimmung des Basisjahres und des anwendbaren Koeffizienten und ist eindeutig an die Mitgliedstaaten gerichtet. Die Bestimmung enthält keinen Hinweis darauf, daß die einzelnen Erzeuger etwa ein Mitspracherecht bei der Wahl des Koeffizienten hätten. Hinzu kommt, daß Artikel 2 zwar den Mitgliedstaaten ein gewisses Ermessen bei der Wahl eines anderen Basisjahres, des anwendbaren Koeffizienten und der Anpassung dieses Koeffizienten einräumt; dieses Ermessen dient aber dem Zweck, den in Artikel 2 angestellten Erwägungen allgemeiner Art und nicht der spezifischen Situation einzelner Erzeuger Rechnung zu tragen. Demgemäß ist ein Mitgliedstaat, der gemäß Artikel 2 Absatz 2 Satz 1 ein anderes Basisjahr als 1981 wählt, verpflichtet, auf die Erzeugung jenes Jahres einen Koeffizienten anzuwenden, der zu dem gleichen Gesamtergebnis wie nach Artikel 2 Absatz 1 führt: Es liegt nicht in seinem Ermessen, bei der Festlegung des Koeffizienten in Einzelfällen einen anderen Prozentsatz anzuwenden. Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 stellt es in das Ermessen des Mitgliedstaats, den Koeffizienten aufgrund bestimmter Gegebenheiten allgemeiner Art, wie der Entwicklung der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen oder in bestimmten Regionen, anzupassen. Auch hier besteht kein Ermessen, den Koeffizienten zwecks Berücksichtigung einzelner Situationen anzupassen. In ähnlicher Weise ermöglicht es Artikel 2 Absatz 3 den Mitgliedstaaten, den in den Absätzen 1 und 2 genannten Koeffizienten anzupassen, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 sicherzustellen. Der eindeutige Zweck dieser Vorschrift ist es jedoch, die Referenzmengen insgesamt zurückzuführen, um eine Quotenrücklage für die Zuteilung in Härte- und anderen Sonderfällen zu bilden, und nicht um individuelle Referenzmengen an individuelle Verhältnisse anzupassen.

17 Zudem bestätigt, wie die Kommission hervorhebt, das Urteil in den verbundenen Rechtssachen 201 und 202/85 (Klensch u. a./Staatssekretär für Landwirtschaft und Weinbau, Slg. 1986, 3477), daß die Mitgliedstaaten im Rahmen des Artikels 2 der Verordnung Nr. 857/84 zwischen der Methode zur Bestimmung des Basisjahres und des anwendbaren Koeffizienten nach Absatz 1 und der Methode nach Absatz 2 klar wählen müssen: Es steht einem Mitgliedstaat nicht frei, die Faktoren der einen Methode mit denen der anderen zu kombinieren (Randnr. 15 des Urteils).

18 Ich bin daher der Auffassung, daß die Fragen des nationalen Gerichts wie folgt beantwortet werden sollten:

1) Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates ist dahin auszulegen, daß der Milcherzeuger dann, wenn seine Milcherzeugung in allen Jahren 1981 bis 1983 von einem außergewöhnlichen Ereignis nachhaltig betroffen war, nicht ein anderes — etwa das nächst frühere — Jahr als Kalenderreferenzjahr wählen kann, in dem die Milcherzeugung von einem außergewöhnlichen Ereignis nicht nachhaltig betroffen war.

2) Die Prüfung der ersten Frage des nationalen Gerichts hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates beeinträchtigen könnte.

3) Artikel 2 Absätze 1 und 2 sowie Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates sind dahin auszulegen, daß ein an einen Käufer liefernder Erzeuger, dessen Milchproduktion in dem vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahr von einem außergewöhnlichen Ereignis nachhaltig betroffen war, nicht verlangen kann, daß die ihm zustehende Anlieferungsreferenzmenge entweder nach der Methode des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 unter Zugrundelegung eines anderen Kalenderreferenzjahres oder nach der Methode des Artikels 2 Absatz 1 dieser Verordnung unter Zugrundelegung der im Kalenderjahr 1981 gelieferten Milchmenge zuzüglich 1 % berechnet wird.