Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.03.1989 – C-24/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 14. März 1989

Herr Präsident,

meine Henen Richter!

1 In dem vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren sollen Sie darüber entscheiden, welche Rechtslage sich aus dem Verhältnis zwischen den Artikeln 73 und 76 der Verordnung Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. L 149, S. 1) ergibt.

2 Das wesentliche Merkmal, durch das sich der Sachverhalt in dem Verfahren, das bei dem vorlegenden Gericht, dem Arbeitsgericht Dinant, anhängig ist, von dem Sachverhalt in anderen Rechtssachen unterscheidet, der Ihren früheren Entscheidungen zugrunde liegt, besteht darin, daß der Kläger, der in dem Verfahren vor dem nationalen Gericht dafür eintritt, Artikel 76 überhaupt nicht oder nur in beschränktem Umfang anzuwenden, selbst zwei Berufstätigkeiten ausübte: als Arbeitnehmer im Gebiet eines Mitgliedstaats (Frankreichs), als Selbständiger in Belgien, dem Mitgliedstaat, wo seine Familienangehörigen wohnen.

In den dem Gerichtshof bisher vorgelegten Fällen war die Berufstätigkeit, die bei der Anwendung der Antikumulierungsvorschrift des Artikels 76 berücksichtigt wurde, bekanntlich von einem Familienangehörigen ausgeübt worden, der in einem anderen als dem Staat wohnte, in dem der Arbeitnehmer seine eigene Tätigkeit ausübte.

3 Zum Verständnis der Gründe, die das Arbeitsgericht Dinant dazu bewogen haben, eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, die drei Lösungsmöglichkeiten zur Wahl stellt, sei kurz auf den Sachverhalt hingewiesen.

4 Michel Georges (Kläger), belgischer Staatsangehöriger, ist zugleich in Frankreich als Arbeitnehmer und in Belgien als Selbständiger tätig. Seine Familienangehörigen wohnen in Belgien. Die Familienbeihilfen für die Familienangehörigen wurden gemäß Artikel 73 Absatz 2 (der Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache ereignete sich vor Erlaß Ihres Urteils vom 15. Januar 1986 in der Rechtssache 41/84, Slg. 1986, 1; die festgestellte Ungültigkeit dieses Absatzes betrifft nicht den vorliegenden Fall) in Belgien vom zuständigen Träger, dem Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (Onafts), für Rechnung des französischen Trägers gewährt.

Bei einer 1982 durchgeführten Kontrolle stellte sich heraus, daß der Kläger von 1977 bis 1982 — in Belgien — als Selbständiger tätig gewesen war und wegen dieser Tätigkeit in demselben Zeitraum von dem belgisehen Sozialversicherungsträger für Selbständige, der Caisse d'assurances sociales Les travailleurs indépendants de Belgique, Familienbeihilfen bezogen hatte.

Da das Onafts der Ansicht war, daß die Ausübung dieser beiden Berufstätigkeiten die Voraussetzungen erfülle, unter denen Artikel 76 der Verordnung Nr. 1408/71 die Aussetzung der Zahlung der nach Artikel 73 und 74 geschuldeten Beihilfen verfügte (im vorliegenden Fall der vom Onafts für Rechnung des französischen Trägers gewährten Leistungen), entschied es,

daß die Familienbeihilfen dem Kläger künftig von dem belgischen Sozialversicherungsträger für Selbständige gezahlt würden und

daß, da nach der belgischen Regelung der Betrag der Familienbeihilfen für Arbeitnehmer höher sei als der Betrag für Selbständige, so daß der Kläger höhere als die ihm zustehenden Beträge bezogen habe, die ungerechtfertigten Zahlungen zurückgefordert würden.

Gegen diese Entscheidungen erhob der Kläger Klage vor dem Arbeitsgericht Dinant, in der er unter anderem geltend machte, daß das Onafts Artikel 76 unzutreffend ausgelegt habe und daß er jedenfalls nicht zu einer Erstattung der Beträge verpflichtet sei, die das Onafts als ungerechtfertigte Zahlungen zurückfordere.

Bei dieser Sachlage legt Ihnen das nationale Gericht folgende Frage zur Vorabentscheidung vor:

Wenn ein belgischer Arbeitnehmer, der mit seiner Familie, darunter Kindern, für die ein Anspruch auf Familienleistungen besteht, in Belgien lebt, gleichzeitig Arbeitnehmer im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats (Frankreich) und im Wohnstaat nebenberuflich als Selbständiger tätig ist und wenn die im Wohnstaat aufgrund der selbständigen Tätigkeit bezogenen Familienleistungen weniger günstig sind als die, die in dem anderen Mitgliedstaat aufgrund der Ausübung einer Arbeitnehmertätigkeit in diesem Staat bezogen werden könnten, erlauben dann die Prioritäts- und Antikumulierungsvorschriften der Artikel 73 und 76 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (in der damals geltenden Fassung) die Annahme,

daß ein Anspruch auf die Familienleistungen zu Lasten des anderen Mitgliedstaats (des Beschäftigungsstaats) entsteht,

daß ein vorrangiger Anspruch zu Lasten des Wohnstaats besteht,

daß der im Beschäftigungsstaat entstandene Anspruch nur in Höhe des für denselben Zeitraum und für dieselben Familienangehörigen im Wohnstaat bezogenen Betrags ausgesetzt wird?

5 Vor Erörterung der Vorlagefrage erscheint es mir angezeigt, auf zwei Gesichtspunkte hinzuweisen, die sich aus den Verfahrensakten ergeben und die für den vorliegenden Fall von einer gewissen Bedeutung sind.

Erstens teilt die belgische Regierung mit, daß sich die belgische Regelung mit Wirkung vom 1. Juli 1982 dahin geändert hat, daß ein Arbeitnehmer, der nur nebenberuflich als Selbständiger tätig ist, aus dieser Tätigkeit keinen Anspruch auf Familienbeihilfen hat. Die belgische Regierung führt jedoch aus, daß die dem Gerichtshof vorgelegte Frage ihre volle Bedeutung in dem Fall behält, daß die selbständige Tätigkeit hauptberuflich ausgeübt wird oder daß eine andere Person als Selbständiger tätig ist und im Wohnstaat die vollen Beiträge leisten muß.

Zweitens geht aus dem Vorlageurteil des Arbeitsgerichts Dinant sowie aus den vom Onafts eingereichten Erklärungen hervor, daß die belgischen Gerichte schon mit ähnlichen Streitigkeiten wie der vorliegenden befaßt worden sind. Insbesondere hatte das vorlegende Gericht in dem Verfahren Donnay und Marchand/Onafts mit Urteil vom 4. Dezember 1981, das auf ein Rechtsmittel mit Entscheidung vom 28. Juni 1985 bestätigt wurde (das Verfahren ist zur Zeit aufgrund eines am 21. August 1985 eingelegten weiteren Rechtsmittels bei der Cour du travail Lüttich anhängig) bei einem ähnlichen Sachverhalt entschieden, daß der Kläger Anspruch auf die Differenz zwischen dem Betrag der aufgrund der Tätigkeit als Selbständiger gewährten und denjenigen Familienbeihilfen hatte, die ihm aufgrund der Arbeitnehmertätigkeit zustanden. In jenem Falle hielt es das Arbeitsgericht Dinant jedoch nicht für angezeigt, ein Vorabentscheidungsverfahren beim Gerichtshof einzuleiten. Dieselbe Situation ist offenbar in dem Verfahren Lepoivre eingetreten, das bei der Cour du travail Brüssel anhängig ist. In seinen Erklärungen weist das Onafts darauf hin, daß sich Frankreich trotz dieser Gerichtsentscheidungen nicht damit einverstanden erklärt habe, eine Ausgleichszahlung in Höhe der Differenz zwischen den beiden Beträgen zu übernehmen.

6 Ich wende mich nun der Prüfung der Vorlagefrage zu, wobei gleich zu Anfang gesagt sei, daß ich mich im Ergebnis der Antwort anschließe, die Ihnen die belgische und die niederländische Regierung sowie die Kommission in ihren jeweiligen Erklärungen vorgeschlagen haben. Ich bin nämlich der Ansicht, daß in Fällen der vorliegenden Art die Zahlung der nach den Artikeln 73 und 74 geschuldeten Leistungen nur in der Höhe auszusetzen ist, in der in dem Mitgliedstaat, in dem die Familienangehörigen wohnen, gleichartige Beihilfen tatsächlich gezahlt werden.

7 Dagegen bin ich — im Einklang mit dem nationalen Gericht und den Erklärungen der belgischen Regierung und des Onafts, abweichend von der (allerdings außergewöhnlich dürftigen) Argumentation der Kommission — nicht der Ansicht, daß sich das automatisch aus Ihrem Urteil vom 23. April 1986 in der Rechtssache 153/84 (Ferraioli, Sig. 1986, 1401) ergibt.

8 Meines Erachtens besteht das eigentliche Problem des vorliegenden Falls darin, welche Familienbeihilfen bei einer Fallgestaltung, wie sie das vorliegende Gericht hier unterbreitet, gewährt werden müssen und welcher Staat für die Zahlung dieser Beihilfen aufkommen muß.

9 Drückt man das Problem so aus, so wird deutlich, daß die Lösung des Gerichtshofes im Falle Ferraioli, wenn sie auch nützliche Hinweise auf die Überlegungen liefert, die der Entscheidung zugrunde zu legen sind, nicht schon für sich gesehen eine Antwort bietet, die automatisch zur Lösung des vorliegenden Falles übernommen werden könnte. Die Folgerung, die man aus der in der Rechtssache Ferraioli erteilten Antwort ziehen kann, wird nämlich durch den Sachverhalt eingegrenzt, der dem nationalen Gericht bei seinem Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof vorlag und den der Gerichtshof in seinem Urteil sehr genau wiedergibt. In der Rechtssache Ferraioli übte der Ehegatte des Arbeitnehmers, der aufgrund der im Beschäftigungsstaat ausgeübten Tätigkeit einen Anspruch auf die Leistungen gemäß Artikel 73 hatte, im Wohnstaat der Familienangehörigen eine Berufstätigkeit aus, erhielt jedoch für seine Kinder keine Familienbeihilfen, weil er nicht alle Voraussetzungen erfüllte, von denen die Vorschriften des Wohnstaates die Gewährung der Beihilfen abhängig machten.

10 Im vorliegenden Fall haben wir es mit einer anderen Situation zu tun, die uns vorab vor eine Wahl stellt, ... die nur Belgien betrifft, im Ergebnis jedoch französisch-belgische Verwicklungen auslösen kann. Der Gerichtshof muß, klarer ausgedrückt, meines Erachtens drei Fragen beantworten. Erstens: Sind die Familienbeihilfen von dem für Selbständige zuständigen Sozialversicherungsträger zu zahlen (dafür spricht sich die Beklagte des Ausgangsverfahrens aus) oder von dem für Arbeitnehmer zuständigen belgischen Träger — als Folge seiner Verpflichtung aus Artikel 73 der Verordnung Nr. 1408/71 —, wobei dieser Träger dann für Rechnung des französischen Trägers handeln würde? Zweitens: Hat der Arbeitnehmer, falls die erste Frage dahin beantwortet wird, daß die Beihilfen von dem für Selbständige zuständigen Träger zu zahlen sind, soweit der Betrag dieser Beihilfen niedriger ist als der von dem Träger für Arbeitnehmer gezahlte Betrag, Anspruch auf die Gewährung einer Zusatzleistung in Höhe der Differenz zwischen den beiden Beträgen? Drittens: Wenn die zweite Frage bejaht wird, wer muß dann für die Zahlung der Zusatzleistung aufkommen?

Bei der Prüfung dieser Fragen kommt uns die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu Hilfe, unter anderem — wenn auch nicht ausschließlich — das Urteil in der Rechtssache Ferraioli.

Zur ersten Frage: Von welchem Sozialversicherungsträger sind die Familienbeihilfen zu zahlen?

11 Die Antwort hängt davon ab, welche Tragweite man Artikel 76 zumißt. Insbesondere stellt sich die Frage, ob diese Vorschrift nur den Fall erfaßt, daß die in dem Wohnstaat der Familie des Arbeitnehmers, der in einem anderen Staat tätig ist, ausgeübte Tätigkeit von einem Angehörigen der Familie ausgeübt wird, oder auch einen Fall der vorliegenden Art, in dem derselbe Arbeitnehmer diese zweite Tätigkeit ausübt?

12 Nichts scheint mir für die einschränkende Betrachtungsweise der ersten Alternative zu sprechen. Der Wortlaut von Artikel 76 gibt überhaupt nichts für eine solche Auslegung her. Außerdem, sieht man einmal von rein auf den Wortlaut bezogenen Überlegungen ab, gebietet schon der Daseinsgrund des Artikels 76, der eine Antikumulierungsvorschrift ist und bleibt, daß die Aussetzung der nach Artikel 73 und 74 geschuldeten Leistungen und Familienbeihilfen auch den Fall erfaßt, daß der Erwerbstätige selbst die zweite Tätigkeit im Wohnstaat ausübt. Indessen — und gerade in diesem Punkt erweist sich Ihre Rechtsprechung als hilfreich — greift die Vorschrift nur unter den von Ihnen definierten Voraussetzungen ein, das heißt, die Familienbeihilfen müssen im Wohnstaat tatsächlich gezahlt werden; die bloße Möglichkeit reicht nicht aus (siehe insbesondere die Urteile in den Rechtssachen Ferraioli und Salzano).

13 Daraus folgt, daß die Zahlung der nach Artikel 73 geschuldeten Familienbeihilfen in den Grenzen des von Artikel 76 umschriebenen Geltungsbereichs der Vorschrift, soweit also die Familienbeihilfen im Wohnstaat aufgrund der dort ausgeübten Berufstätigkeit tatsächlich gezahlt werden (wie offenbar in dem ihnen hier vorgelegten Fall), ausgesetzt wird. Außerdem folgt daraus, daß die Beihilfen entsprechend der im Wohnstaat ausgeübten Tätigkeit, in einem Fall der vorliegenden Art also von dem Sozialversicherungsträger für Selbständige, zu zahlen ist.

Zur zweiten Frage: Besteht, wenn die Beträge der beiden Arten von Familienbeihilfen voneinander abweichen, ein Anspruch auf eine Zusatzleistung?

14 Die Antwort ergibt sich aus dem vom Gerichtshof wiederholt ausgesprochenen Grundsatz, daß das mit Artikel 51 EWG-Vertrag verfolgte Ziel der Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu beachten ist. Insoweit möchte ich die ständige Rechtsprechung in Erinnerung rufen, die sich insbesondere in Ihren Urteilen in den Rechtssachen Laterza, Kromhout und Ferraioli findet. Zum einen haben Sie in der Rechtssache Laterza in Randnr. 8 (am Ende) des Urteils ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Verordnung Nr. 1408/71 ... bei dem Erlaß und der Erweiterung der Regeln zur Koordinierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften von dem in der siebten und achten Begründungserwägung niedergelegten Grundprinzip [ausgeht], daß diese Regeln den Arbeitnehmern, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, alle ihnen in den Mitgliedstaaten zustehenden Leistungen bis zum Höchstbetrag dieser Leistungen sichern sollen.

Desgleichen haben Sie in der Rechtssache Kromhout in Randnummer 21 ausgeführt: Liegt... der Betrag der Beihilfen, deren Zahlung ausgesetzt wird, über demjenigen der Beihilfen, die wegen Ausübung einer Erwerbstätigkeit gezahlt werden, dann ist die Antikumulierungsvorschrift des Artikels 10 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 574/72 nur teilweise anzuwenden und der Unterschiedsbetrag als Ergänzung zu gewähren. In demselben Urteil wird in Artikel 27 ausgeführt, daß der genannte Artikel 10 Artikel 76 der Verordnung Nr. 1408/71 ergänzt.

Zum anderen spricht das Urteil in der Rechtssache Ferraioli in Randnummer 17 deutlich aus, daß es nicht gestattet ist, dem Arbeitnehmer [den] Vorteil der günstigeren Leistungen dadurch [zu entziehen], daß die Leistungen, die in einem Mitgliedstaat vorgesehen sind, durch die in einem anderen Mitgliedstaat geschuldeten Leistungen ersetzt werden. Diese Aussage gilt entsprechend für die Beantwortung der zweiten Frage. Zwar ist anzuerkennen, daß es im vorliegenden Fall nicht darum geht, die von einem Mitgliedstaat geschuldeten Leistungen eventuell durch die von einem anderen Mitgliedstaat geschuldeten Leistungen zu ersetzen, sondern — im Rahmen der Vorschriften ein und desselben Staates — die den Arbeitnehmern geschuldeten höheren durch die den Selbständigen gewährten geringeren Leistungen. Ebenso ist jedoch anzuerkennen, daß die Ausdehnung der im Falle Ferraioli gewählten Lösung auf den vorliegenden Fall geboten erscheint, um im Ergebnis einen Widerspruch zu vermeiden, der in keiner Weise gerechtfertigt ist.

15 Lehnte man diese Ausdehnung ab, so würden einem Arbeitnehmer, der Beiträge geleistet hat, aufgrund deren er als Arbeitnehmer Anspruch auf die Gewährung von Familienbeihilfen hat, der Betrag dieser Beihilfen nur deshalb gekürzt, weil er — da er in einem anderen Staat im Rahmen einer selbständigen Tätigkeit Beiträge geleistet hat — in diesem Staat Familienbeihilfen in geringerer Höhe bezieht. Noch krasser wäre der Widerspruch, vergliche man diese Situation mit derjenigen, in der die im Wohnstaät ausgeübte Berufstätigkeit nicht zu einer tatsächlichen Zahlung von Familienbeihilfen führt. In dem letztgenannten Fall bliebe Artikel 76 außer Betracht und stünde der Wirkung des Artikels 73 nicht entgegen. Dem Selbständigen, der zwei Tätigkeiten ausübte, würden folglich die Familienbeihilfen zu dem höheren, für Arbeitnehmer vorgesehenen Betrag gewährt. Ich verhehle nicht, daß mir diese Ungleichbehandlung in keiner Weise gerechtfertigt erscheint.

16 Als Zwischenergebnis möchte ich deshalb festhalten, daß — will man sich nicht für eine Lösung entscheiden, die die Erreichung des von Artikel 51 EWG-Vertrag verfolgten Ziels behindert — die Familienbeihilfen, die nach der aufgrund von Artikel 73 in Verbindung mit Artikel 76 der Verordnung Nr. 1408/71 geltenden Regelung gewährt werden, in einem Fall der vorliegenden Art durch eine Zusatzleistung ergänzt werden müssen, so daß der Arbeitnehmer insgesamt Familienbeihilfen in Höhe eines Betrages erhält, der mit demjenigen höheren Betrag übereinstimmt, der ihm entsprechend seiner Arbeitnehmertätigkeit zusteht.

Zur dritten Frage: Welcher Staat muß diese Zusatzleistung gewähren?

17 Wie bereits ausgeführt, erkennt Ihre Rechtsprechung an, daß Artikel 76 eine Antikumulierungsvorschrift darstellt. Diese Bestimmung erreicht ihr Ziel, wenn mit ihrer Hilfe verhindert wird, daß die Zahlungen zweier Arten von Familienleistungen aus zwei Tätigkeiten kumulieren, die vom Arbeitnehmer oder Angehörigen seiner Familie ausgeübt werden. Wird das Ziel erreicht, um deswillen die Vorschrift erlassen wurde, so dürfen ihr keine weitergehenden und nicht gewollten Wirkungen beigelegt werden, die eindeutig unverhältnismäßig wären. Insbesondere sehe ich keinen Anlaß zur Annahme, der Wohnstaat müsse für die Zahlung der Zusatzleistung aufkommen. Dies gilt um so mehr, wenn das Beschäftigungsland wegen der im Wohnland ausgeübten zweiten Tätigkeit gemäß Artikel 76 von der Zahlung der Familienbeihilfen befreit ist, soweit diese von dem für Selbständige zuständigen Träger gewährt werden. Es entspricht meines Erachtens dem von der Verordnung Nr. 1408/71 angestrebten System, wenn der Ausgleichszuschlag von dem Staat gezahlt wird, in dem der Arbeitnehmer beschäftigt ist.

Dies ist übrigens auch die Lösung, für die sich der Gerichtshof im Falle Ferraioli entschieden hat, wo er die Rechtsprechung im Falle Laterza fortsetzte.

18 Abschließend schlage ich Ihnen vor, die Vorlagefrage des Arbeitsgerichts Dinant wie folgt zu beantworten:

Wenn ein Arbeitnehmer in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem er mit seinen Familienangehörigen wohnt und in dem er selbständig tätig ist, eine Arbeitnehmertätigkeit ausübt, und wenn der Betrag der im Wohnstaat tatsächlich bezogenen Familienbeihilfen geringer ist als der nach den Rechtsvorschriften des anderen Mitgliedstaats vorgesehene Beihilfenbetrag, dann hat er nach den Artikeln 73 und 76 der Verordnung Nr. 1408/71 (ABl. L 149, S. 1) gegen den Mitgliedstaat, in dem er die Arbeitnehmertätigkeit ausübt, einen Anspruch auf Zahlung in Höhe des Unterschieds zwischen den beiden Beträgen.