Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.04.1989 – C-340/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 11. April 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In dieser Rechtssache ersucht die Kommission den Gerichtshof um die Feststellung, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag, aus Vorschriften von Verordnungen der EWG, die im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik Abgaben zollgleicher Wirkung verbieten, aus bestimmten von der Gemeinschaft mit bestimmten Drittländern abgeschlossenen Präferenzabkommen sowie aus Artikel 5 der Richtlinie 83/643/EWG verstoßen hat, daß sie die Kosten der Kontrollen und Verwaltungsformalitäten während eines Teils der üblichen Öffnungszeiten der Grenzübergangsstellen den Wirtschaftsteilnehmern auferlegt hat.

2 Die Klage der Kommission richtet sich gegen zwei italienische Rechtsvorschriften über die Durchführung von Kontrollen und die Erledigung von Formalitäten durch die italienischen Zollbehörden. Bei der ersten Bestimmung handelt es sich um Artikel 11 des Dekrets des Präsidenten der Italienischen Republik (DPR) Nr. 43 vom 23. Januar 1973. Artikel 11 dieses Dekrets bestimmt, daß die Zollstellen und ihre verschiedenen Dienststellen an den Staatsgrenzen, wenn das Verkehrsaufkommen es rechtfertigt, solange geöffnet bleiben, daß die Kontrollen und Formalitäten beim Verkehr von Fahrzeugen und von Waren, die sich nicht im Durchfuhrverfahren befinden, von Montag bis Freitag mindestens zehn Stunden durchgehend (und samstags mindestens sechs Stunden durchgehend) vorgenommen werden können. Für die Amtshandlungen der Zollbehörden, die während des Teils der Öffnungszeiten dieser Zollstellen erfolgen, der die übliche Dienstzeit der staatlichen Bediensteten übersteigt, wird jedoch — und hiergegen wendet sich die Kommission — ein den Kosten des Dienstes entsprechender Betrag erhoben. Die zweite der von der Kommission gerügten Bestimmungen ist Artikel 15 des DPR Nr. 254, der ganz allgemein bestimmt, daß die in diesem Dekret geregelten Kontrollen und Verwaltungsformalitäten, die während der die üblichen Dienstzeit der staatlichen Bediensteten übersteigenden Öffnungszeiten der Zollstellen durchgeführt werden, gegen Vergütung der Kosten des geleisteten Dienstes erledigt werden.

Die genannten italienischen Rechtsvorschriften sind teilweise als Umsetzung der Richtlinie 83/643/EWG in das italienische Recht gedacht. Gemäß ihrem Artikel 1 ist diese Richtlinie anzuwenden auf Kontrollen und Verwaltungsformalitäten, die den Fluß des Güterverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten nachteilig beeinflussen können. Artikel 5 dieser Richtlinie legt den Mitgliedstaaten eine Reihe von Mindestverpflichtungen in Zusammenhang mit der Öffnungszeit der Grenzübergangsstellen auf. Absatz 1 Buchstabe a dieses Artikels lautet wie folgt:

1. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß

a) die Grenzübergangsstellen — sofern das Verkehrsaufkommen es rechtfertigt — außer bei einem Verkehrsverbot so geöffnet sind, daß

der Grenzübergang mit den entsprechenden Kontrollen und Formalitäten für Waren im Durchfuhrverfahren und deren Beförderungsmittel sowie für Fahrzeuge, die eine Leerfahrt vornehmen, 24 Stunden am Tag gewährleistet ist, außer wenn eine Grenzkontrolle zur Vermeidung der Verbreitung von Krankheiten erforderlich ist;

die Kontrollen und Formalitäten beim Verkehr von Fahrzeugen oder von Waren, die sich nicht im Durchfuhrverfahren befinden, von Montag bis Freitag mindestens zehn Stunden durchgehend und samstags mindestens sechs Stunden durchgehend vorgenommen werden können, außer wenn es sich bei diesen Tagen um Feiertage handelt.

Vorbemerkung

3 Viel Verwirrung läßt sich vermeiden, wenn man sich gleich zu Beginn vor Augen führt, daß die Kommission die vorliegende Klage — die sich (wie ich unter Punkt 1 ausgeführt habe) gegen die Erhebung von Grenzkontrollkosten zu Lasten der Wirtschaftsteilnehmer richtet — nicht erhoben hat, weil Italien es unterlassen hätte, die vorgenannte Richtlinie in innerstaatliches Recht umzusetzen. Die Klage der Kommission ist daher auch nur ganz nebenbei auf diese Richtlinie gestützt, weil diese keine Regelungen über die Erhebung von Vergütungen für die Durchführung von Zollmaßnahmen enthält. Die Klage der Kommission gründet sich im Gegenteil hauptsächlich darauf, daß die Erhebung solcher Vergütungen gegen das Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Ein- oder Ausfuhrzölle verstößt, wie es in den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag, in einer Anzahl Verordnungen zur Einführung gemeinschaftlicher Marktordnungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und in einer Reihe von Präferenzabkommen, die die Gemeinschaft mit Drittländern abgeschlossen hat, enthalten ist. Im Lichte dieses Verbots sind dann auch die von der Kommission gerügten italienischen Vorschriften zu beurteilen.

Die Verwirrung, auf die ich hier anspiele, wird durch den Umstand begünstigt, daß die beanstandeten italienischen Vorschriften Teil eines Dekrets des Präsidenten sind, das wohl teilweise der Durchführung der Richtlinie 83/643/EWG dienen sollte. Das hat dazu geführt, daß die Argumente der Parteien im schriftlichen Verfahren vor allem auf die Anwendung dieser Richtlinie abgestellt waren. Die Richtlinie 83/643/EWG ist nun aber nach Begründungserwägungen und Wortlaut lediglich auf den innergemeinschaftlichen Warenverkehr anwendbar. So gilt nach Artikel 1 Absatz 1

diese Richtline für Kontrollen und Verwaltungsformalitäten ... im Güterverkehr über

eine Binnengrenze der Gemeinschaft

oder

eine Außengrenze, wenn der Verkehr zwischen Mitgliedstaaten die Fahrt durch ein Drittland mit sich bringt.

Sie ist eindeutig nicht anwendbar auf den Warenverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern, mit anderen Worten, wenn es sich um Waren handelt, die sich noch nicht im freien Warenverkehr befinden. Die Klage der Kommission ist gleichwohl gegen die italienische Regelung über die Erhebung von Vergütungen ganz allgemein gerichtet, d. h. ohne Rücksicht darauf, ob sie in Verbindung mit dem innergemeinschaftlichen Warenverkehr oder in Verbindung mit dem Verkehr mit Drittländern erhoben werden. Das ist ein Grund mehr, die Rechtmäßigkeit der gerügten Vorschriften des italienischen Rechts im vorliegenden Warenverkehr in einem weiteren Rahmen zu untersuchen, als es die Bestimmungen der Richtlinie 83/643/EWG nahelegen.

Da ich meine Untersuchung aus diesem Grunde in erster Linie auf die Geltung des Verbots von Abgaben zollgleicher Wirkung richte, werde ich die italienische Regelung im Lichte der später (Punkte 10 ff.) dargestellten Rechtsprechung des Gerichtshofes sowohl im Zusammenhang mit dem Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten als auch in Zusammenhang mit dem Warenverkehr mit Drittländern beurteilen.

4 Bevor ich zum eben angegebenen Kern meiner Untersuchung komme, möchte ich doch noch auf eine zweifache Auseinandersetzung zwischen den Parteien eingehen, die den Anwendungsbereich der Richtlinie 83/643/EWG betrifft. Die italienische Regierung hat nämlich ausgeführt, daß der Anwendungsbereich dieser Richtlinie einer zweifachen Beschränkung unterliege, und die Meinung vertreten, daß beide behaupteten Beschränkungen die streitigen italienischen Rechtsvorschriften mit Gewißheit rechtfertigten. Ich behandele im folgenden zunächst diese beiden Argumente (jeweils in den Punkten 5 bis 7 und 8 und 9 meiner Darlegung), um dann größere Aufmerksamkeit auf die Hauptfrage des Verfahrens zu richten — ob nämlich die italienische Regelung, die durch die erwähnte restriktive Auffassung zum Anwendungsbereich der Richtlinie 83/643/EWG und zu der dort gebrachten Wendung Kontrollen und Formalitäten (vgl. Punkt 9) geprägt ist — eine Abgabe zollgleicher Wirkung einführt (dazu die Punkte 10 bis 15). Am Ende meiner Ausführungen möchte ich noch dem vorerwähnten Begriff der Kontrollen und Formalitäten einige Aufmerksamkeit widmen, um einem Mißverständnis zuvorzukommen, das künftig einer einheitlichen Anwendung dieses Begriffes im Wege stehen könnte (vgl. die Punkte 16 bis 19).

Zum ersten italienischen Argument: Die Richtlinie 83/643/EWG sei nicht auf Zollstellen im Landesinnern anzuwenden

5 Die italienische Regierung hat ausgeführt, daß die Richtlinie 83/643/EWG in ihrer geänderten Fassung lediglich auf Grenzübergangsstellen und nicht auf Zollstellen im Landesinnern anwendbar sei. Hieraus leitet sie ab, daß allenfalls die italienische Regelung betreffend die Grenzübergangsstellen für rechtswidrig erklärt werden könnte. Deshalb soll der vorstehend angeführte Artikel 15 des DPR Nr. 254, der allgemein bestimmt, daß Kontrollen außerhalb der üblichen Dienstzeiten der staatlichen Bediensteten gegen Vergütung der Kosten erledigt werden, für die vorliegende Rechtssache nicht relevant sein, da er nicht speziell die Grenzübergangsstellen betrifft.

In diesem Zusammenhang hat die Kommission in ihrer Klageerwiderung zu Recht darauf hingewiesen, daß der Begriff Grenzübergangsstelle oder Grenzposten nicht nur die an der Staatsgrenze gelegenen Zollstellen erfasse. Diese Ausdrücke bezeichneten die erste Zollstelle bei der Einfahrt in ein Land und die letzte Zollstelle bei der Ausfahrt aus einem Land ohne Rücksicht darauf, ob diese Zollstellen sich an der Staatsgrenze selbst befänden. Dagegen bezweifelt die Kommission nicht, daß die echten Zollstellen im Landesinnern, mit anderen Worten die Bestimmungszollstellen, nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 83/643/EWG in der geänderten Fassusng fallen. Sie hat daher den Gerichtshof auch nur ersucht, die italienischen Praktiken im Hinblick auf die Grenzübergangsstellen für rechtswidrig zu erklären.

Es ist daher unbestritten, daß die italienische Regelung Gegenstand dieses Verfahrens nur insoweit ist, als sie Grenzübergangsstellen betrifft, was nicht hindert, daß meine nachfolgenden Ausführungen in Zusammenhang mit den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag und den übrigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften betreffend das Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung ebensogut für Zollformalitäten und -kontrollen gelten, die bei Zollstellen im Landesinnern erfolgen.

6 In ihrer Gegenerwiderung hat die italienische Regierung zur Kenntnis genommen, daß die Kommission die Unanwendbarkeit der Richtlinie 83/643/EWG auf Zollstellen im Landesinnern einräumt. Im Anschluß daran hat die italienische Regierung darauf hingewiesen, daß eine solche Auslegung der Richtlinie zu unannehmbaren Folgen führe: Die weniger günstige Behandlung der Zollstellen im Landesinnern werde dazu führen, daß die Erledigung der Zollformalitäten an den Grenzübergangsstellen gefördert werde, was dann wiederum zu einer Erhöhung der Arbeitsbelastung der Grenzübergangsstellen und einer Erschwerung des Verkehrs führe, mit anderen Worten dem Ziel der Richtlinie genau entgegenlaufe, das in der Verkürzung der Wartezeiten und der Förderung des Verkehrsflusses an den Grenzen bestehe. Im Rahmen dieser Auseinandersetzung hat der Gerichtshof an die Kommission die folgende Frage gerichtet:

Ist die Kommission nicht der Auffassung, daß es den raschen Grenzübergang erleichtern und im Einklang mit dem Ziel der Abschaffung der Binnengrenzen stehen würde, wenn die Amtshandlungen der Zollbehörden bei Zollstellen im Landesinnern in der Nähe des Bestimmungsortes vorgenommen würden? Wäre es in diesem Fall nicht ungewöhnlich, die Kontrollen an den Grenzübergangsstellen günstiger als die bei einer Zollstelle im Landesinnern zu behandeln?

In ihrer Antwort hat die Kommission bekräftigt, daß es stets ihre Politik gewesen sei, die Zollabfertigung bei Zollstellen im Landesinnern statt an Grenzübergangsstellen zu fördern. Sie macht aber geltend, daß viele Exporteure es noch immer vorzögen, Abfertigungsmodalitäten an den Grenzübergangsstellen zu erledigen, vor allem wenn sie Waren einführten, die an der Grenze ohnehin wegen der Gesundheitskontrollen angehalten werden, oder wenn sie mit Spediteuren oder Agenten arbeiteten, die über Büros an den Grenzübergangsstellen verfügten. Die Kommission weist darauf hin, daß die Richtlinie 83/643/EWG genau mit der Blickrichtung auf diese tatsächliche Vorliebe für die Abfertigung an den Grenzübergängen zustande gekommen sei. Grenzübergangsstellen und Zollstellen im Landesinnern befänden sich mit anderen Worten in einer tatsächlich unterschiedlichen Situation, und die Richtlinie 83/643/EWG habe mit Blickrichtung auf diese unterschiedlichen tatsächlichen Situationen unterschiedliche Regelungen eingeführt: Das Erfordernis längerer Öffnungszeiten für Grenzübergangsstellen entspreche einem Bedürfnis, wie es für Grenzübergangsstellen spezifisch sei.

7 Ich gehe hier nicht auf die Richtigkeit der italienischen Argumente bezüglich der unannehmbaren Ergebnisse ein, zu der die Anwendung der Richtlinie 83/643/EWG ihrer Auffassung nach führen soll. Ich will nur bemerken, daß diese Argumente weder die Rechtsgültigkeit der Richtlinie noch die italienische Verpflichtung zu ihrer Durchführung in Frage stellen. Überlegungen zu den wirtschaftlichen Implikationen der Durchführung oder der Wirksamkeit des durch die Richtlinie 83/643/EWG eingeführten Systems sind in dem vorliegenden Verfahren übrigens nicht angebracht, das lediglich die Zulässigkeit der Erhebung einer Vergütung als Entgelt für die Durchführung von Zollmaßnahmen während der durch die Richtlinie festgelegten Öffnungszeiten betrifft.

Zum zweiten italienischen Argument: Der Ausdruck Kontrollen und Formalitäten umfasse nicht die Maßnahmen wirksamer Abfertigung

8 Die italienische Regierung hat zweitens bestritten, daß die Zollmaßnahmen, für die die streitigen Rechtsvorschriften in gewissen Fällen eine Kostenübernahme vorsehen, als Kontrollen und Formalitäten qualifiziert werden können, auf die die Richtlinie 83/643/EWG anzuwenden sei. Sie weist in diesem Zusammenhang darauf hin, daß die italienischen Rechtsvorschriften einen Unterschied machten zwischen einerseits den Kontrollen und Formalitäten, die den Verkehr mit Fahrzeugen und von Waren beträfen, und andererseits den Zollmaßnahmen, für die eine Kostenübernahme vorgeschrieben sei, wenn sie während der Zeiten, die die übliche Dienstzeit der italienischen Staatsangestellten überschritten, erledigt würden. Der Unterschied zwischen den beiden Tätigkeiten soll nach Darstellung der italienischen Regierung darin bestehen, daß diese Zollmaßnahmen Maßnahmen wirksamer Abfertigung (effetivo sdoganamento) der Waren seien, mit anderen Worten Maßnahmen, die wegen ihrer komplexen Natur nicht nur eine höhere Arbeitsbelastung für die Zollbehörden mit sich, brächten, sondern auch bedeuteten, daß die Waren im Hinblick auf eine mögliche Inaugenscheinnahme der Untersuchung, die etwaige Stellung von Sicherheiten, die Entrichtung von Zollabgaben usw. angehalten würden.

Die Kommission ist völlig entgegengesetzter Auffassung. Sie macht geltend, die italienische Auslegung des Ausdrucks Kontrollen und Formalitäten nehme der Richtlinie jede Bedeutung. Sie verweist ebenfalls auf die Begründungserwägungen der Richtlinie, die ihrer Meinung nach deutlich machen, daß die von der Richtlinie angesprochenen Situationen über den Verkehr mit Fahrzeugen und von Waren weit hinausgingen. Schließlich führt sie noch ein dreifaches Textargument in Zusammenhang mit Artikel 5 der Richtlinie an. Wegen des Inhalts dieser Argumente möchte ich auf den Sitzungsbericht verweisen.

9 Die Ausführungen der italienischen Regierung verstehe ich wie folgt. Sie nimmt an, daß dem Ausdruck Kontrollen und Formalitäten ein besonders enger Begriffsinhalt zukomme. Daraus folge denknotwendig, daß auch die Vorschriften über die Öffnungszeiten der Grenzübergangsstellen, die von der Richtlinie 83/643/EWG festgelegt werden, einen eng begrenzten Anwendungsbereich hätten. Das bedeute dann weiter, daß die italienische Zollverwaltung zwischen der sechsten und der zehnten Stunde der Öffnungszeit einer (Grenz-)Zollstelle eine Kostenerstattung als Gegenleistung für die Durchführung von Zollmaßnahmen verlangen dürfe, die über den (eng ausgelegten) Inhalt des Begriffs der Kontrollen und Formalitäten hinausgingen, mit anderen Worten für wirksame Abfertigung (wie dieser Ausdruck von der italienischen Regierung verstanden wird). Darüber hinaus soll die Richtlinie 83/643/EWG, so verstehe ich die Argumentation der italienischen Regierung, ebensowenig der Erhebung einer Vergütung im Fall irgendeiner, selbst einfachen Zollmaßnahme entgegenstehen, die außerhalb der von der Richtlinie 83/643/EWG festgelegten Mindestöffnungszeiten erfolgt (vgl. hierzu Punkt 2).

Anders als die Kommission, die ihre Darlegung im schriftlichen Verfahren vor allem auf die Argumentation der italienischen Regierung zum Inhalt des Ausdrucks Kontrollen und Formalitäten abgestellt hat, werde ich, wie bereits gesagt, die Schlüssigkeit der italienischen Argumentation (und darüber hinaus auch der Rechtmäßigkeit der italienischen Abgaben) von einem allgemeinen Standpunkt aus beurteilen. Die allgemeinere Frage ist nämlich (vgl. hierzu Punkt 3), ob ein Mitgliedstaat nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes überhaupt berechtigt ist, Vergütungen für Kontrollen und Formalitäten zu verlangen, die dieser Mitgliedstaat bei dem seine Grenze überschreitenden Warenverkehr vornimmt.

Die streitigen italienischen Rechtsvorschriften im Lichte des Verbots zollgleicher Abgaben

10 Ich spreche hier selbstverständlich die Rechtsprechung des Gerichtshofes an, aus der hervorgeht, daß Abgaben oder Steuern, die von einem Mitgliedstaat aus Anlaß des Grenzübertritts von Waren erhoben werden, nur unter ganz besonderen Voraussetzungen mit dem in den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag enthaltenen Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung vereinbar sein können. Der Gerichtshof hat stets und schon in seinen frühesten Urteilen den grundlegenden Charakter dieses Verbotes betont und deutlich gemacht, daß Ausnahmen von diesem Verbot sowohl im Hinblick auf den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten als auch im Hinblick auf den Warenverkehr mit Drittländern eng ausgelegt werden müssen. Was den innergemeinschaftlichen Handel betrifft, hat der Gerichtshof dabei die fundamentale Tragweite des Verbots der Abgaben gleicher Wirkung teleologisch so ausgelegt, daß es nach Maßgabe eines so weit wie möglich gefaßten Grundsatzes des freien Warenverkehrs verstanden werden muß. Was den Handel mit Drittländern angeht, wird das Verbot auf andere Zielsetzungen gegründet, d. h. sowohl auf die Erfordernisse der gemeinsamen Handelspolitik als auch auf das — sich aus der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs ergebende — Erfordernis, für die Einfuhr aus Drittländern gleiche Voraussetzungen (d. h. einheitliche Abgaben) zu schaffen.

Diese Rechtsprechung hat den Begriff Abgaben zollgleicher Wirkung sehr weit umschrieben als eine Abgabe, die unabhängig von ihrer Bezeichnung und Struktur einer bestimmten, aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführten Ware, sei es bei der Einfuhr oder später, einseitig erhoben wird mit der Folge, daß sie, weil der Preis dadurch verändert wird, die gleiche Auswirkung wie ein Zoll hat. Ich meine, daß kaum Zweifel bestehen können — der Bevollmächtigte der italienischen Regierung hat übrigens in der Sitzung insoweit nicht widersprochen —, daß die nach den italienischen Vorschriften erhobenen Kostenvergütungen unter diesen Begriff fallen. Hieraus folgt, daß sie unvereinbar sind mit den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag und den übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, die Abgaben zollgleicher Wirkung verbieten, falls sie nicht unter eine der Ausnahmen fallen, die der Gerichtshof vom Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung zugelassen hat.

11 Obschon sich die italienische Regierung auf diese Rechtfertigungsgründe nicht oder kaum berufen hat, werde ich sie im folgenden zusammenfassend untersuchen, um zu der Feststellung zu gelangen, daß die italienische Regelung die Anwendung einer dieser Ausnahmen nicht für sich in Anspruch nehmen kann.

Eine erste Ausnahme von dem Verbot, die Abgaben betrifft, die dem Ausgleich der Belastung inländischer Waren dienen (vgl. die Regelung in Artikel 95 EWG-Vertrag), kann ich außer Betracht lassen, weil sie hier eindeutig nicht in Frage kommt.

12 Eine zweite Ausnahme von dem Verbot, die den innergemeinschaftlichen Handel betrifft, wird vom Gerichtshof für Abgaben beim Grenzübertritt zugelassen, die ihre Grundlage auf irgendeine Weise im Gemeinschaftsrecht selbst haben: Man denke etwa an Kostenerstattungen für die vom Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Untersuchungen oder an Ausgleichsbeträge in Geld, die in Durchführung einer Gemeinschaftssregelung erhoben werden. Auch hier kann ich mich damit begnügen, darauf hinzuweisen, daß die italienischen Formalitäten und Kontrollen, für die eine Kostenvergütung verlangt wird, nicht vom Gemeinschaftsrecht vorgeschrieben sind, sondern von ihm lediglich — und selbst dies nur unter bestimmten Voraussetzungen, die ich hier als gegeben unterstelle — geduldet werden.

Zwar schreibt die Richtlinie 83/643/EWG vor, daß die Mitgliedstaaten ihre Kontrollen und Formalitäten täglich während bestimmter Mindestöffnungszeiten durchzuführen haben. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß diese Kontrollen und Formalitäten kraft Gemeinschaftsrecht stattfinden. Das System des EWG-Vertrags ist darauf gerichtet, die nationalen Zollkontrollen und -formalitäten allmählich zu beseitigen, und demgemäß bestimmt die Richtlinie, daß die (vorläufig noch erlaubten) nationalen Kontrollen täglich während einer Mindestöffnungszeit erledigt werden. Die Richtlinie erlegt den Mitgliedstaaten in diesem Punkt also keine (positive) Verpflichtung auf, sieht jedoch eine Reihe von Modalitäten für die Durchführung der von den Mitgliedstaaten einseitig festgelegten Kontrollen und Formalitäten vor, die ihre Natur als nationale Maßnahmen in vollem Umfang behalten.

Übrigens kann diese zweite Ausnahme im Bereich des Handelsverkehrs mit Drittländern nicht in Anspruch genommen werden, auch wenn es hier häufig um Amtshandlungen der Zollbehörden geht, die aufgrund des Gemeinschaftsrechts (insbesondere der Regelungen in Verbindung mit dem Gemeinsamen Zolltarif) vorgenommen werden. Der Grund liegt darin, daß das Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung in diesem Zusammenhang eine andere Rechtsgrundlage hat, nämlich die Erfordernisse der gemeinsamen Handelspolitik und das Erfordernis, für Einfuhren aus Drittländern gleiche Bedingungen zu schaffen. In diesem Fall geht es nämlich — im Gegensatz zu dem, was beim innergemeinschaftlichen Handel gilt — nicht um die Abschaffung, sondern um die Vereinheitlichung der Abgaben. Darum kann eine Ausnahme vom Verbot in diesem Fall nur ausdrücklich vom Rat oder gegebenenfalls von der Kommission angeordnet werden und auch dann nur mit der Einschränkung, daß es sich bei den vom Rat oder der Kommission auferlegten finanziellen Belastungen nur um Belastungen handeln kann, die als solche in sämtlichen Mitgliedstaaten einheitliche Auswirkungen auf den betroffenen Drittlandshandel haben.

Aus dem Vorstehenden dürfte sich ergeben, daß die italienischen Abgaben ebensowenig die Voraussetzungen der zweiten Ausnahmeregelung erfüllen und daß die Kontrollen und Formalitäten unabhängig davon, ob sie innerhalb oder außerhalb der Öffnungszeiten der italienischen Zollstellen erledigt werden, aus öffentlichen Mitteln bezahlt werden müssen. Wenn die Kosten den Importeuren oder Exporteuren auferlegt werden, erhalten sie den Charakter einer Abgabe zollgleicher Wirkung (vgl. auch den folgenden Punkt).

13 Eine dritte Ausnahme vom Verbot — ebenfalls im Bereich des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs — macht der Gerichtshof bei Abgaben, die man als Gebühren umschreiben könnte. Die Anwendung dieser Ausnahme wird vom Gerichtshof aber an besonders strenge Voraussetzungen geknüpft. Eine Abgabe kann nur dann als Gebühr dem Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung entgehen, wenn sie als Gegenleistung für einen bestimmten, dem Importeur tatsächlich geleisteten Dienst angesehen werden kann. Übrigens fügt hier die Rechtsprechung ausdrücklich hinzu, daß eine solche Abgabe nicht zur Umgehung der Bestimmungen des Vertrages über das Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung führen darf. Es unterliegt daher auch keinem Zweifel, daß, wenn ein Mitgliedstaat die Einfuhr von Waren von der Erledigung bestimmter Formalitäten oder der Durchführung bestimmter Kontrollen abhängig macht, die mit einer solchen (und sei es auch im öffentlichen Interesse erlassenen) Regelung verbundenen Kosten aus öffentlichen Mitteln bestritten werden müssen und nicht den Exporteuren oder Importeuren auferlegt werden dürfen. Ich darf hier auf das Urteil vom 5. Februar 1976 (Rechtssache 87/75, Bresciani, a. a. O.) verweisen. Das Urteil behandelte eine durch italienische Rechtsvorschriften vorgeschriebene Untersuchung eingeführter Tierprodukte; es heißt dort (Randnr. 10):

Denn eine Tätigkeit der staatlichen Verwaltung, die der Durchführung einer im allgemeinen Interesse vorgeschriebenen gesundheitspolizeilichen Kontrolle dient, kann nicht als eine dem Importeur erbrachte Dienstleistung angesehen werden, die die Erhebung einer finanziellen Belastung als Gegenleistung rechtfertigen könnte. Sollten gesundheitspolizeiliche Kontrollen... noch am Platze sein, so müssen deshalb die dadurch entstehenden Kosten von der Allgemeinheit getragen werden, die insgesamt vom freien Warenverkehr in der Gemeinschaft profitiert.

Selbstverständlich kann dieses Urteil mutatis mutandis auf die in diesem Verfahren streitigen, von der italienischen Regierung einseitig vorgeschriebenen Kontrollen und Formalitäten beim Grenzüberschritt angewandt werden. Ob diese Kontrollen und Formalitäten innerhalb oder außerhalb der üblichen Dienstzeiten der italienischen Staatsangestellten durchgeführt werden, scheint mir durchaus keinen Unterschied zu machen.

Was nun den Handelsverkehr mit Drittländern betrifft, so machen es, wie bereits ausgeführt (vgl. Punkt 12), nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die gemeinsame Handelspolitik und der Gemeinsame Zolltarif notwendig, daß die im Rahmen des Handelsverkehrs mit Drittländern anwendbaren Abgaben einheitlich gelten. Daher kann mit Bezug auf den Warenverkehr mit Drittländern die vorstehend dargelegte dritte Ausnahme nur gelten, wenn dies ausdrücklich vom Rat oder der Kommission festgelegt ist und wenn diese ausdrückliche Abweichung gleichermaßen an der gesamten Außengrenze der Gemeinschaft zur Geltung kommt.

14 In erster Linie muß daher aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Schluß gezogen werden, daß die italienische Regelung auch die dritte Ausnahme vom Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung nicht für sich in Anspruch nehmen kann. Dieses Urteil sollte jedoch mit einer Nuance versehen werden. Es ist ja doch so, daß es vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 83/643/EWG auf Gemeinschaftsebene keine Regelung über die Öffnungszeiten der Zolldienststellen gab. Aus diesem Grund blieben die Mitgliedstaaten grundsätzlich befugt, selbst solche Öffnungszeiten festzulegen, naturgemäß unter Vorbehalt der geltenden Vorschriften des Vertrages, wie z. B. Artikel 30. Mit Artikel 5 der Richtlinie 83/643/EWG hat sich diese Situation aber verändert: In Zukunft müssen die Mitgliedstaaten für die Durchführung von Kontrollen und Formalitäten eine bestimmte, durch die Richtlinie festgelegte Mindestzeit vorsehen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat indessen (jedenfalls für den innergemeinschaftlichen Verkehr) in Erwägung gezogen, daß die Mitgliedstaaten, was die Durchführung der Kontrollen und Formalitäten außerhalb dieser Mindestzeiten anbetrifft, sich auf die dritte von der Rechtsprechung gemachte Ausnahme berufen könnten, um festzulegen, daß solche Kontrollen und Formalitäten unter bestimmten Voraussetzungen das Wesen eines dem Importeur oder Exporteur geleisteten Dienstes annehmen können. Deshalb bestimmt Artikel 5 Absatz 4:

Die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten sehen in Ausnahmefällen unter den von den Mitgliedstaaten festgelegten Bedingungen die Möglichkeit vor, daß die Kontrollen und Formalitäten ... auf besonderen, begründeten Antrag, der während der Öffnungszeiten vorzulegen ist, außerhalb der Öffnungszeiten erledigt werden können; für die erbrachten Leistungen kann eine Vergütung verlangt werden. (Hervorhebung von mir.)

Diese Bestimmung schließt sich, wie die hervorgehobenen Worte zeigen, eng an die erwähnte Rechtsprechung an, die voraussetzt, daß eine Vergütung nur beansprucht werden kann, wenn der Mitgliedstaat einen besonderen Dienst auf Antrag des Importeurs oder Exporteurs erbringt. Es bedarf keiner Darlegung, daß die italienische Regelung, soweit sie die Erhebung einer Kostenerstattung während der von der Gemeinschaftsregelung festgelegten Öffnungszeiten der Zolldienststellen vorsieht, auch nach dieser Ausnahmeregelung nicht gerechtfertigt werden kann.

15 Aus der Untersuchung Ihrer Rechtsprechung kann mithin der Schluß gezogen werden, daß das Erheben einer Unkostenvergütung als Gegenleistung für die Durchführung der von den Mitgliedstaaten selbst vorgeschriebenen Kontrollen und Formalitäten sowohl für den innergemeinschaftlichen Handel mit Drittländern unvereinbar mit dem Verbot von Abgaben zollgleicher Wirkung ist, es sei denn, solche Kontrollen werden, was den innergemeinschaftlichen Handel betrifft, auf ausdrücklichen Antrag eines einzelnen Importeurs oder Exporteurs außerhalb der in der Richtlinie 83/643/EWG vorgesehenen Mindestöffnungszeiten durchgeführt. Ich komme daher zu dem Ergebnis, daß die streitige italienische Regelung, soweit sie die Erhebung von Kostenerstattungen für nicht gemeinschaftsrechtlich, sondern einzelstaatlich vorgeschriebene Kontrollen und Formalitäten innerhalb der üblichen (d. h. durch die Richtlinie 83/643/EWG festgelegten) Öffnungszeiten der italienischen Zollstellen vorsieht, unvereinbar mit den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag und allen übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts ist, die ein Verbot von Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle festlegen; dies gilt sowohl für den innergemeinschaftlichen Handel als auch für den Handel mit Drittländern. Der Klage der Kommission ist daher meines Eraachtens stattzugeben.

Ein Nebenpunkt: der Inhalt des Begriffs Kontrollen und Formalitäten

16 Aus den bisherigen Erwägungen ist deutlich geworden, daß das System der Konstenvergütungen, wie es die streitigen italienischen Rechtsvorschriften vorsehen, mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist und dies ohne Rücksicht auf die Richtigkeit der vorstehend (vgl. die Punkte 8 und 9) wiedergegebenen Argumentation der italienischen Regierung bezüglich des Inhalts des Begriffs Kontrollen und Formalitäten in der Richtlinie 83/643/EWG.

Gleichwohl ist diese Argumentation nicht gänzlich ohne Bedeutung für die vorliegende Rechtssache. Wie wir gesehen haben (vgl. Punkt 4), schreibt Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie vor, daß Kontrollen und Formalitäten in besonderen Fällen auf Antrag der Importeure oder Exporteure auch außerhalb der üblichen, in der Richtlinie festgelegten Öffnungszeiten durchgeführt werden müssen; die Gemeinschaftsvorschrift läßt es zu, daß dafür gegebenenfalls eine Vergütung erhoben wird. Im Hinblick auf die einheitliche Anwendung dieser Vorschrift ist es wichtig, der Vollständigkeit halber noch auf die italienische Argumentation und auf die hierbei vorgetragene restriktive Auslegung des Ausdrucks Kontrollen und Formalitäten einzugehen.

17 Bei der Definition der Ausdrücke Kontrollen und Formalitäten muß meines Erachtens davon ausgegangen werden, daß diese Ausdrücke eine gemeinschaftsrechtliche Bedeutung haben, ist es doch undenkbar, daß der Begriffsinhalt einseitig von den Mitgliedstaaten festgelegt werden könnte. In diesem Fall würden die Mitgliedstaaten einen Freibrief erhalten, ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 83/643/EWG nach ihrem Belieben festzulegen, was den Zweck der Richtlinie in Frage stellen würde.

Es muß weiter mit berücksichtigt werden, daß, wie bereits (vgl. Punkt 3) ausgeführt, die Richtlinie 83/643/EWG nur Anwendung findet auf Zollformalitäten und -kontrollen, die Mitgliedstaaten beim innergemeinschaftlichen Verkehr von Waren vornehmen, die sich bereits im freien Verkehr in der Gemeinschaft (oder im Zolldurchfuhrverkehr) befinden. Die Forderungen, die das Gemeinschaftsrecht in bezug auf den freien Warenverkehr aufstellt, legen der Zulässigkeit nationaler Rechtsvorschriften, die solche Formalitäten und/oder Kontrollen einführen, ab initio wichtige Beschränkungen auf. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes hat nie Zweifel darüber bestehen lassen, daß die Einführung einer Zollunion nicht nur die Ausschaltung von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung bedeutet, sondern auch voraussetzt, daß jede andere Behinderung des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft aufgehoben wird, sei es nun auf der Grundlage von Verboten, die sich aus den Bestimmungen des Vertrages ergeben, sei es aufgrund von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht (wie z. B. der Richtline 83/643/EWG). Ich darf hier das Urteil vom 13. Dezember 1973 in Erinnerung rufen, in dem der Gerichtshof u. a. ausgeführt hat:

Die Zollunion, die zu den Grundlagen der Gemeinschaft gehört, umfaßt... die Abschaffung der Zölle zwischen den Mitgliedstaaten und aller Abgaben gleicher Wirkung. Diese Abschaffung soll dem freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft dienen. Damit ein einheitlicher Markt zwischen den Mitgliedstaaten geschaffen werden kann, muß sie so vollständig sein, daß für irgendwelche Behinderungen finanzieller, verwaltungstechnischer oder sonstiger Art kein Raum bleibt..

18 Das Urteil vom 20. September 1988 in der Rechtssache 190/87 (Moormann, Slg. 1988, 4689) enthält einige interessante Hinweise im Zusammenhang mit diesem Problem. In diesem Urteil hatte der Gerichtshof eine ihm vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegte Vorabentscheidungsfrage zum Anwendungsbereich der Artikel 1 und 2 der Richtlinie 83/643/EWG zu beantworten.

Im Ausgangsverfahren standen sich ein niederländischer Geflügelimporteur (die Moormann NV) und die deutsche Zollverwaltung gegenüber. Der Importeur hatte sich über die Gewohnheit der deutschen Zollverwaltung beklagt, alle Begleitpapiere zu prüfen und ebenfalls zu kontrollieren, ob die eingeführten Waren mit diesen Papieren übereinstimmten. Das Unternehmen sah hierin eine systematische Kontrolle, die seiner Auffassung nach unvereinbar war mit Artikel 2 der Richtlinie 83/643/EWG, der bestimmt, daß Kontrollen grundsätzlich nur in Form von Stichproben erfolgen sollen. Da die Richtlinie eine solche Beschränkung im Fall von Verwaltungsformalitäten nicht vorsieht, hat das Bundesverwaltungsgericht den Gerichtshof gefragt, nach welchen Kriterien Kontrollen von Verwaltungsformalitäten zu unterscheiden seien.

In seinem Urteil hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die Richtlinie 83/643/EWG der Feststellung bestimmter Regeln für die Durchführung der Warenkontrollen und der erforderlichen Verwaltungsformalitäten beim Grenzübergang dient, um die Wartezeiten zu verkürzen und die Flüssigkeit des Güterverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten zu verbessern (Randnr. 26). Entsprechend dem Zweck der Richtlinie, den Grenzübergang zu erleichtern und die systematische Durchführung kostspieliger Überprüfungen abzuschaffen, müssen die Begriffe der Richtlinie so ausgelegt werden, daß sie zu diesem Zweck auch tatsächlich beitragen können (Randnr. 27).

Zu der eigentlichen vom Gerichtshof zu beantwortenden Frage, nämlich dem gegenseitigen Verhältnis der Ausdrücke Kontrollen und Formalitäten in der Richtlinie 83/643/EWG, wird u. a. ausgeführt:

(Randnr. 28) Der Begriff Kontrollen' [ist] dahin gehend zu verstehen, daß er alle Kontrollen umfaßt, die an der Ware vorgenommen werden und eine physische Einwirkung auf sie beinhalten.

...

(Randnr. 29) Der Begriff , Verwaltungsformalitäten' ist so zu verstehen, daß unter ihn alle Maßnahmen fallen, die in der Überprüfung der der Ware beigefügten Dokumente und Bescheinigungen bestehen und durch bloße Inaugenscheinnahme sicherstellen sollen, daß die Ware den Dokumenten und Bescheinigungen entspricht, soweit diese Maßnahmen von den Bediensteten durchgeführt werden können, die allgemein für die Warenkontrolle an der Grenze zuständig sind.

Liest man die Randnummern 26 bis 29 zusammen, so läßt sich daraus meiner Ansicht nach mindestens stillschweigend ableiten, daß der Ausdruck Kontrollen und Formalitäten im Sinn der Richtlinie 83/643/EWG ohne jede Beschränkung alle Kontrollen und Formalitäten umfaßt, die von einem Mitgliedstaat für den Grenzverkehr vorgeschrieben werden.

19 Es scheint mir, daß auf diesem Hintergrund die von der italienischen Regierung nahegelegte Auslegung des Ausdrucks Kontrollen und Formalitäten (im Sinne eines Unterschieds zwischen Kontrollen und Formalitäten einerseits und wirksamen Abfertigungsmaßnahmen andererseits) nicht stichhaltig ist. Sie findet im Wortlaut der Richtlinie 83/643/EWG oder in der Auslegung dieser Richtlinie durch den Gerichtshof im Urteil Moormann keine Stütze. Sie ist darüber hinaus schwerlich vereinbar mit dem Zweck der Richtlinie 83/643/EWG, wie er im Urteil Moormann herausgearbeiet wird. Die Kommission weist zu Recht darauf hin, daß die italienische Auslegung dem Ausdruck Kontrollen und Formalitäten jede Bedeutung nehmen würde. Daher muß eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift, die mehr als eine Auslegung zuläßt, in dem Sinn ausgelegt werden, der mit den Zielen des Vertrages am besten übereinstimmt, in diesem Fall mit der Verwirklichung eines Binnenmarktes. Ich bin daher der Meinung, daß kein einziger überzeugender Grund zu der Annahme besteht, daß der Ausdruck Kontrollen und Formalitäten in Artikel 5 der Richtlinie 83/643/EWG nicht alle Kontrollen und Formalitäten umfassen sollte, die von einem Mitgliedstaat für den Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten vorgeschrieben werden.

Antrag

20 Aufgrund dieser Ausführungen schlage ich Ihnen vor, für Recht zu erkennen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 9 und 12 EWG-Vertrag sowie aus den sonstigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, die ein solches Verbot der Abgaben zollgleicher Wirkung enthalten, verstoßen hat, daß sie die Kosten von Kontrollen und Verwaltungsformalitäten (im weiten Sinne), die nicht durch Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts vorgeschrieben sind und während der üblichen Öffnungszeiten der Zollstellen erledigt werden, den Wirtschaftsteilnehmern auferlegt hat. Die Kosten des Verfahrens sind der Italienischen Republik aufzuerlegen.