Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.06.1989 – C-181/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 13. Juni 1989

Herr Präsident,

meine Herrn Richter!

A — Sachverhalt

1 In den Rechtssachen, zu denen ich heute Stellung nehme, wird die Frage aufgeworfen, ob die unterschiedlichen Prämienregelungen, die die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch für verschiedene Gebiete der Gemeinschaft vorsieht, mit den im EWG-Vertrag niedergelegten Grundsätzen der Nichtdiskriminierung, der Gleichbehandlung und des freien Warenverkehrs in Einklang stehen.

2 Die Kläger der Ausgangsverfahren wenden sich gegen Bescheide des Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (Ofival), mit denen ihre jeweiligen Prämien zum Ausgleich ihres Einkommensausfalls bei der Schaffleischerzeugung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1837/80 festgesetzt wurden. Sie sind der Auffassung, die Gesamtsumme aus Prämien und Einnahmen erlaube es ihnen nicht, ein Einkommen zu erzielen, welches dem saisonal festgesetzten Grundpreis entspreche. In diesem Umstand sei eine Benachteiligung im Vergleich zu den Erzeugern des Gebietes 5 (Großbritannien) zu sehen, denen durch die Gewährung der variablen Schlachtprämie die Erzielung des saisonal festgesetzten Grundpreises garantiert werde.

3 Aus diesen Gründen haben sie bei der Beklagten der Ausgangsverfahren die Gewährung einer variablen Schlachtprämie oder hilfsweise die Gewährung der Prämie in einer Höhe beantragt, die sich anhand des Unterschiedes zwischen dem amtlich festgestellten Marktpreis zum Zeitpunkt des Verkaufs ihrer Schlachttiere und dem für den gleichen Zeitpunkt maßgeblichen Grundpreis errechnen läßt.

4 Nach Ablehnung der Anträge durch den Beklagten der Ausgangsverfahren haben die von den Klägern angerufenen Verwaltungsgerichte Dijon und Amiens dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, mit denen die Vereinbarkeit der Artikel 5 und 9 der Verordnung Nr. 1837/80 des Rates mit den eingangs genannten Grundsätzen des EWG-Vertrags geklärt werden soll.

5 Auf die Einzelheiten der Vorabentscheidungsersuchen, des Vortrags der beteiligten Parteien sowie der hier strittigen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme eingehen. Im übrigen verweise ich auf den Inhalt des Sitzungsberichts.

B — Stellungnahme

6 Zu Beginn meiner Stellungnahme halte ich es angesichts der recht weitreichend gehaltenen Formulierungen der Vorabentscheidungsersuchen und des umfassenden Vortrags der beteiligten Parteien für angezeigt, den Gegenstand der hier vorliegenden Verfahren einzugrenzen. In den Ausgangsverfahren geht es nämlich um die Frage, ob die Kläger eine höhere als die ihnen gewährte Prämie zum Ausgleich ihres Einkommensausfalls beanspruchen können. Folglich ist die Vereinbarkeit der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch mit den Grundsätzen des EWG-Vertrags nur insoweit zu prüfen, als diese der Gewährung einer höheren Prämie entgegensteht. Soweit andere Bedenken gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1837/80 vorgetragen wurden, die nicht mit dem behaupteten Anspruch der Kläger der Ausgangsverfahren zusammenhängen, ist auf diese nicht einzugehen, da es nicht Aufgabe des Gerichtshofes ist, im Vorabentscheidungsverfahren Gutachten zu Rechtsfragen abzugeben, die nicht im Zusammenhang mit dem Ausgangsverfahren stehen.

7 Bei der nun anzustellenden Prüfung ist zunächst darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof in mehreren Plenarentscheidungen von der Zulässigkeit unterschiedlicher Prämiensysteme im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch ausgegangen ist. Ich verweise insbesondere auf das Urteil vom 15. September 1982 in der Rechtssache 106/81 sowie auf die beiden Urteile vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 61/86 sowie den verbundenen Rechtssachen 305/85 und 142/86.

8 Insbesondere in dem Urteil in der Rechtssache 61/86 hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die gemeinsame Marktorganisation für Schaffleisch, die durch die Verordnung Nr. 1837/80 eingeführt wurde, die vollständige Vereinheitlichung der verschiedenen regionalen Märkte noch immer nicht erreicht habe und durch eine schrittweise Entwicklung hin zu einem einheitlichen Markt gekennzeichnet sei. Zwar habe die Verordnung Nr. 871/84 die Referenzpreise für jedes einzelne der sechs von dieser Marktorganisation anerkannten Gebiete abgeschafft, doch bestünden auch weiterhin noch Unterschiede zwischen den verschiedenen Gebieten, wobei der wichtigste Unterschied der sei, daß eine der Marktstützungsmaßnahmen, nämlich die variable Schlachtprämie, einem einzigen Gebiet, und zwar dem Gebiet 5 (Großbritannien), vorbehalten sei.

9 Es ist zwar einzuräumen, daß in der Rechtssache 61/86 nicht die Frage im Vordergrund stand, ob es zulässig ist, in einer einheitlichen Marktorganisation verschiedene Marktstützungsmaßnahmen vorzusehen, von denen eine nur in einem bestimmten Teil der Gemeinschaft angewendet werden kann, sondern vielmehr die Frage, welche Folgerungen aus der Existenz dieser divergierenden Regelung zu ziehen sind. Gleichwohl hat der Gerichtshof Inzident und zumindest für eine gewisse Übergangszeit anerkannt, daß eine gemeinsame Marktorganisation regional unterschiedlich ausgestaltete Marktstützungsmechanismen aufweisen kann, wenn dies aufgrund der Vorbedingungen angebracht erscheint. Der Gerichtshof konnte sich dabei auf das ebenfalls bereits zitierte Urteil vom 13. September 1982 in der Rechtssache 106/81 stützen, in dem er unter Berufung auf Artikel 39 Absatz 2 EWG-Vertrag ausgeführt hatte, der EWG-Vertrag schließe keineswegs jedes schrittweise Vorgehen beim Aufbau der gemeinsamen Marktorganisationen aus, sondem bestimme, daß bei der Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik und der hierfür anzuwendenden besonderen Methoden strukturelle und naturbedingte Unterschiede der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete sowie die Notwendigkeit, die geeigneten Anpassungen stufenweise durchzuführen, zu berücksichtigen seien.

10 Vor der Prüfung der Frage, ob in den vorliegenden Verfahren Gesichtspunkte vorgebracht wurden, die trotz der zitierten Rechtsprechung zur Ungültigkeit der Artikel 5 und 9 der Verordnung Nr. 1837/80 führen würden, sind kurz die unterschiedlichen Preisstützungsmaßnahmen zu skizzieren.

11 Im einzelnen sieht die Schaffleischmarktorganisation derzeit die folgenden Stabilisierungsmaßnahmen vor:

Prämiensystem zum Ausgleich des Einkommensausfalls der Schaffleischerzeuger (Artikel 5);

Interventionsmaßnahmen in Form von Beihilfen zur privaten Lagerhaltung oder Ankäufen von frischem Schaffleisch durch die Interventionsstellen (Artikel 6);

zusätzlich flir Großbritannien die Gewährung einer variablen Schlachtprämie für Schafe (Artikel 9).

12 Die Gewährung der variablen Schlachtprämie ist nur dann zulässig, wenn in Großbritannien keine Interventionsmaßnahmen in Form von Ankäufen von frischem Schaffleisch durch die Interventionsstellen durchgeführt werden und wenn die auf den repräsentativen Märkten dieses Gebietes festgestellten Preise unter einem Leitniveau von 85 % des in Artikel 3 Absatz 1 genannten Grundpreises liegen. Der Betrag der Prämie ist gleich der Differenz zwischen dem jahreszeitlich angepaßten Leitniveau und dem in diesem Gebiet festgestellten Marktpreis. Im übrigen wird die Zahlung der variablen Schlachtprämie bei der Berechnung der Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls gemäß Artikel 5 berücksichtigt, da die Prämie für den Einkommensausfall um den gewichteten Durchschnitt der tatsächlich gewährten variablen Prämien verringert wird (Artikel 5 Absatz 6).

13 Der Einkommensausfall stellt den etwaigen Unterschied zwischen dem Grundpreis und dem arithmetischen Mittel der für jedes Gebiet festgestellten Marktpreise dar. Die Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls wird jeweils nach Ende des Wirtschaftsjahres festgesetzt, während die variable Schlachtprämie schon während des Wirtschaftsjahres gezahlt wird.

14 Andererseits können gemäß Artikel 5 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1837/80 dann, wenn für ein oder mehrere Gebiete im Laufe des Wirtschaftsjahres unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung der Marktpreise ein Einkommensausfall veranschlagt wird, die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, eine Anzahlung zugunsten der Schaffleischerzeuger in den benachteiligten landwirtschaftlichen Gebieten zu zahlen. Deren Höhe beträgt gemäß Artikel 4 der Verordnung Nr. 3007/84 der Kommission vom 26. Oktober 1984 grundsätzlich 30 % des geschätzten voraussichtlichen Prämienbetrags.

15 Abweichend von der genannten Bestimmung wurde sie jedoch für das Wirtschaftsjahr 1986 durch die Verordnung Nr. 3728/86 der Kommission vom 15. Dezember 1986 auf 75% des geschätzten Prämienbetrags festgesetzt. Außerdem hatte der Rat mit Entscheidung vom 16. Dezember 1986 die Französische Republik ermächtigt, eine Beihilfe in derselben Höhe auch für die Schafzüchter in den nicht benachteiligten Gebieten zu zahlen.

16 Nach dem soeben beschriebenen Marktstützungssystem steht fest, daß der Beklagte der Ausgangsverfahren die Anträge der Kläger in Einklang mit den Bestimmungen der Artikel 5 und 9 der Verordnung Nr. 1837/80 abgewiesen hat: Gemäß Artikel 9 kann die variable Schlachtprämie nur im Gebiet 5 (Großbritannien) gewährt werden; die Höhe der Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls wird gemäß Artikel 5 Absatz 2 nach dem Unterschied zwischen dem Grundpreis und dem arithmetischen Mittel der festgestellten Marktpreise errechnet, nicht jedoch unter Anwendung des Marktpreises, der zum Zeitpunkt des Verkaufs der Schlachttiere gegolten hat.

17 Die Kläger der Ausgangsverfahren sowie die Französische Republik sehen in der unterschiedlichen Prämienregelung einen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, der insbesondere die Kläger benachteilige. Da die variable Schlachtprämie wochenweise festgesetzt und sehr kurzfristig gezahlt werde, ermögliche sie es den außerhalb der Saison produzierenden Erzeugern (wie den Klägern der Ausgangsverfahren), für die tatsächliche Differenz zwischen garantiertem Preis und Marktpreis zur Zeit der Vermarktung ihrer Tiere entschädigt zu werden. Da die Einkommensausgleichsprämie für das Gebiet 2 (Frankreich) hingegen aufgrund des jährlichen arithmetischen Mittels der wöchentlichen einzelstaatlichen Preisnotierung ermittelt werde, lägen die Endeinnahmen eines außerhalb der Saison produzierenden französischen Erzeugers, der seine Erzeugnisse in einer Woche verkauft habe, in der die Notierung weit unter dem Grundpreis gelegen habe, unter dem Niveau des von den Gemeinschaftsbehörden saisonal festgesetzten Grundpreises.

18 Darüber hinaus würden die britischen Erzeuger bevorzugt, da sie in relativ kurzer Zeit in den Genuß der Schlachtprämie gelangten, während Erzeuger wie die Kläger der Ausgangsverfahren einen Anspruch auf die Prämie erst nach Ablauf des Wirtschaftsjahres hätten.

19 Der Rat, die Kommission und das Vereinigte Königreich vertreten hingegen die Auffassung, der Unterschied zwischen den anwendbaren Regelungen sei gerechtfertigt.

20 Der britische Markt weise andere Merkmale auf als die Märkte der übrigen Gebiete. Die auf ihm festzustellenden Preise seien nämlich wegen der den traditionellen Handelsströmen entsprechenden Einfuhren aus Drittländern, die aufgrund von Abkommen, die im Rahmen des GATT geschlossen worden seien, in die Gemeinschaft gelangten, niedriger als auf anderen Märkten.

21 Die Zahlung der variablen Schlachtprämie im Laufe des Wirtschaftsjahres stelle in gewisser Weise eine Vorauszahlung auf die Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls dar. Aber auch die Erzeuger der benachteiligten Gebiete könnten eine Vorauszahlung, und zwar in Form eines Vorschusses in Höhe von 75 % des Einkommensausfalls, erhalten. Außerdem sei Frankreich ermächtigt worden, im Wirtschaftsjahr 1985/86 den gleichen Vorschuß als staatliche Beihilfe bis zum Ende des Wirtschaftsjahres an die Erzeuger der nicht benachteiligten Gebiete zu zahlen.

22 Im Ergebnis sei festzuhalten, daß die Schaffleischerzeuger der Gemeinschaft die gleiche Stützung ihrer Einkommen erhielten, so daß ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht vorliege.

23 Darüber hinaus hat der Rat dem Gerichtshof eine Berechnung unterbreitet, aus der hervorgeht, daß die Gesamteinkünfte der Kläger der Ausgangsverfahren nur unwesentlich von den Gesamteinkünften eines vergleichbaren Schaffleischerzeugers abweichen, der im Gebiet 5 (Großbritannien) tätig sei.

24 Die Kläger der Ausgangsverfahren haben die Daten der vorgelegten Berechnung nicht angegriffen, jedoch abweichende Schlußfolgerungen aus ihnen gezogen. Im übrigen haben sie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, es gehe ihnen nicht darum, daß den Erzeugern in der Gemeinschaft das gleiche Einkommen gewährleistet werde, sondern darum, den gleichen freien Zugang zu den Stützungszahlungen zu erhalten.

25 Wenn auch in den vorliegenden Verfahren der Vergleich zwischen der Einkommensausfallprämie und der variablen Schlachtprämie im Vordergrund stand, ist dennoch zu betonen, daß es sich bei diesen beiden Marktstützungsmechanismen nicht um Alternativen handelt in dem Sinne, daß diese im Gebiet 5 (Großbritannien) und jene in den übrigen Gebieten der Gemeinschaft gälten. Als Alternativen stehen sich vielmehr gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1837/80 die variable Schlachtprämie für das Gebiet 5 einerseits sowie die Intervention in Form von Ankäufen von frischem Schaffleisch gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe b andererseits gegenüber. Die Prämie für den Einkommensausfall hingegen kann in allen Gebieten der Gemeinschaft gewährt werden; in Anbetracht des Verrechnungsmechanismus des Artikels 5 Absatz 6 der Verordnung Nr. 1837/80 stellt die Gewährung der variablen Schlachtprämie im Gebiet 5 lediglich eine Art Vorauszahlung auf die nach Ablauf des Wirtschaftsjahres zu zahlende Prämie zum Ausgleich des Einkommensausfalls dar.

26 Die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch ist trotz der Abschaffung der regional unterschiedlichen Referenzpreise durch die Verordnung Nr. 871/84 auch heute noch eher als ein gemeinsames Dach unterschiedlich ausgestalteter Marktordnungen anzusehen. Nach den Darlegungen des Vertreters der Kommission dient die variable Schlachtprämie dem Ziel, niedrige Verbraucherpreise zu garantieren, während durch das Interventionssystem das Niveau der Erzeugerpreise gestützt werden solle. Trotz einer gewissen Konvergenz der Marktpreise, auf die der Vertreter der französischen Regierung hingewiesen hatte, hat eine wirkliche Vereinheitlichung der Marktorganisationen bislang noch nicht stattgefunden. Von der Kommission wird diese Vereinheitlichung unter anderem durch die schrittweise Abschaffung der variablen Schlachtprämie bis Ende 1992 angestrebt.

27 Die Sonderregelung für das Gebiet 5 (Großbritannien) scheint in Anknüpfung an die zitierte Rechtsprechung des Gerichtshofes noch vertretbar zu sein; sie knüpft an objektive Kriterien an, nämlich die bedeutend niedrigeren Marktpreise in diesem Gebiet, die sich aufgrund von erheblichen Einfuhren von Schaffleisch aus Drittländern ergeben. Diese traditionellen Einfuhren sind durch im Rahmen des GATT eingegangene Verpflichtungen sowie durch den Abschluß von Selbstbeschränkungsabkommen, unter anderem mit Neuseeland, abgesichert. Darüber hinaus wurde dafür Sorge getragen, daß nur ein geringer Bruchteil der Importe aus Neuseeland in Frankreich abgesetzt wird. Von der im Jahre 1980 auf 245500 Tonnen Schlachtkörpergewicht festgesetzten Höchstmenge dürfen nämlich seit dem Jahre 1984 nur 3500 Tonnen nach Frankreich eingeführt werden, zu denen in den späteren Jahren jeweils eine zusätzliche Menge von 10 % hinzutreten kann.

28 Es ist zwar richtig, daß den Erzeugern im Gebiet 5 (Großbritannien) ein Teil der Einkommensverlustprämie in der Form der variablen Schlachtprämie bereits während des Wirtschaftsjahres gezahlt wird, während die Erzeuger in den anderen Gebieten der Gemeinschaft die Prämie erst nach Ablauf des Wirtschaftsjahres erhalten. Dem steht aber die Tatsache gegenüber, daß die Erzeuger in den anderen Gebieten der Gemeinschaft aufgrund des höheren Marktpreises bei ihren Verkäufen auf dem Markt ebenfalls bereits während des Wirtschaftsjahres ein höheres Einkommen auf dem Markt erzielen. Dies relativiert den Vorteil, den die Erzeuger im Gebiet 5 (Großbritannien) erhalten, bereits beträchtlich. Im übrigen garantiert die variable Schlachtprämie den Erzeugern des Gebiets 5 (Großbritannien) nicht die Erzielung von Einkünften in Höhe des saisonal festgesetzten Grundpreises, wie die Kläger der Ausgangsverfahren zunächst vorgetragen haben, sondern lediglich in Höhe eines Leitniveaus, das 85 % des genannten Grundpreises entspricht. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, daß zumindest in den als benachteiligt bezeichneten Gebieten der Gemeinschaft noch vor Ablauf des Wirtschaftsjahres Vorschüsse gezahlt werden können, die sich im Jahre 1986 auf 75 % des geschätzten Prämienbetrages belaufen haben.

29 Da schließlich gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 1837/80 das sich aus den durchschnittlichen Markterlösen und den jeweiligen Prämien ergebende Gesamteinkommen der Schaffleischerzeuger in der Gemeinschaft pro Gewichtseinheit im Ergebnis gleich ist, kann in der nach Gebieten unterschiedlichen Ausgestaltung der Marktstützungsmechanismen bei einer Marktordnung, die ihre endgültige Vereinheitlichung noch immer nicht erreicht hat, keine ins Gewicht fallende unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Erzeuger gesehen werden. Wenn sich jedoch unterschiedliche Ergebnisse einstellen, so liegt dies daran, daß gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1837/80 der Einkommensausfall anhand des arithmetischen Mittels des für jedes Gebiet festgestellten Marktpreises errechnet wird. Sollten danach außerhalb der Saison produzierende Erzeuger einen nicht ausgeglichenen Einkommensverlust erleiden, so ist festzuhalten, daß dies die Erzeuger in allen Gebieten der Gemeinschaft betreffen kann und nicht nur diejenigen in Frankreich.

30 Einen Anspruch jedoch auf höhere Marktpreise sowie gleiche Marktstützungsprämien, wie sie die Kläger der Ausgangsverfahren in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof geltend gemacht haben, können diese aus dem EWG-Vertrag nicht ableiten.

31 Da den Ausgangsverfahren weder ein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen ist, daß die hier betroffenen Kläger am innergemeinschaftlichen Handel mit Schaffleisch oder am Handel mit Drittländern teilgenommen haben, noch daß sie eine derartige Tätigkeit beabsichtigt hatten, halte ich es nicht für erforderlich, auf die Fragen des freien Warenverkehrs mit Schaffleisch sowie auf die Außenhandelsregelung einzugehen. Zur Entscheidung der Rechtsstreitigkeiten in den Ausgangsverfahren ist deren Beantwortung nicht erforderlich.

32 Zusammenfassend komme ich zu dem Ergebnis, daß in den vorliegenden Verfahren nichts zutage getreten ist, was im Gegensatz zur früheren Rechtsprechung des Gerichtshofes nunmehr die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1837/80 in Frage stellen könnte. Sollte Ihre Kammer jedoch zu anderen Schlüssen neigen, empfehle ich, die Problematik dem Plenum des Gerichtshofes zu unterbreiten.

C — Schlußantrag

33 Im Ergebnis schlage ich Ihnen vor, wie folgt zu entscheiden:

Die Prüfung der vorgelegten Frage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1837/80 des Rates in der Fassung der Verordnung Nr. 871/84 des Rates in Frage stellen könnte.