Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.06.1989 – C-12/88

Schlussanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 22. Juni 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In dem vorliegenden Fall wird der Gerichtshof ersucht, über die Auslegung von Absatz 3 des Protokolls über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen im Hinblick auf Beschränkungen zu entscheiden, die die niederländische Regierung aufgrund einer gemeinsamen Politik der Beneluxländer für die Einfuhr aus der Bundesrepublik Deutschland von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik festgesetzt hat.

Der rechtliche Hintergrund

2 Das Protokoll über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen (im folgenden: das Protokoll) ist dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügt und nach Artikel 239 EWG-Vertrag Bestandteil dieses Vertrages.

3 In der Präambel des Protokolls wird auf die zur Zeit infolge der Teilung Deutschlands gegebenen Verhältnisse Bezug genommen. Absatz 1 des Protokolls lautet folgendermaßen:

Da der Handel zwischen den deutschen Gebieten innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland und den deutschen Gebieten außerhalb dieses Geltungsbereichs Bestandteil des innerdeutschen Handels ist, erfordert die Anwendung dieses Vertrages in Deutschland keine Änderung des bestehenden Systems dieses Handels.

4 Nach Absatz 2 des Protokolls unterrichtet jeder Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die Abkommen, die den Handelsverkehr mit den außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland gelegenen deutschen Gebieten (d. h. mit der DDR) betreffen, sowie über die zu ihrer Ausführung ergehenden Vorschriften. Außerdem muß er darauf achten, daß diese Ausführung nicht im Gegensatz zu den Grundsätzen des Gemeinsamen Marktes steht; dazu trifft er insbesondere geeignete Vorkehrungen, um Schädigungen innerhalb der Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden. Angesichts der Entwicklung der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft, auf die ich sogleich eingehen werde (Nr. 7), sind die sich aus Absatz 2 ergebenden Verpflichtungen nur noch für die Bundesrepublik von Bedeutung, da sie jetzt der einzige Mitgliedstaat ist, der gerade aufgrund des durch das Protokoll geschützten Systems des innerdeutschen Handels selbständige bilaterale Handelsbeziehungen mit der DDR aufrechterhält.

5 Absatz 3 lautet folgendermaßen:

Jeder Mitgliedstaat kann geeignete Maßnahmen treffen, um zu verhindern, daß sich für ihn aus dem Handel eines anderen Mitgliedstaats mit den deutschen Gebieten außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland Schwierigkeiten ergeben.

6 Das durch das Protokoll geschützte System des innerdeutschen Handels geht zurück auf das Berliner Abkommen vom 20. September 1951 zwischen den deutschen Währungsgebieten (die jetzt geltende Fassung ist im Bundesanzeiger Nr. 91 vom 18. 5. 1985, S. 5017, veröffentlicht) und auf verschiedene in den Jahren 1949 und 1950 von den militärischen Besatzungsbehörden erlassene Gesetze und Verordnungen. Die Durchführung dieses Systems im einzelnen ist in Ausführungsvorschriften geregelt, die die Bundesrepublik in eigener Verantwortung erlassen hat. Nach dem System, so wie es derzeit durchgeführt wird, sind Waren mit Ursprung in der DDR, die unmittelbar in die Bundesrepublik eingeführt werden, von den Zöllen des gemeinsamen Zolltarifs, den Agrarabschöpfungen oder Einfuhrquoten, die im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft festgelegt worden sind, freigestellt. Außerdem dürfen die Importeure von Waren aus der DDR von ihrer Mehrwertsteuerschuld 11 % des Rechnungspreises der Waren abziehen, was dem theoretischen Mehrwertsteuerbetrag entspricht, der als in der DDR entrichtet gilt.

7 Unmittelbare Handelsbeziehungen zwischen der DDR und anderen Mitgliedstaaten als der Bundesrepublik werden von dem Protokoll nicht mehr berührt und sind Teil der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft. So unterliegen unmittelbare Einfuhren aus der DDR in andere Mitgliedstaaten als die Bundesrepublik den Zöllen des Gemeinsamen Zolltarifs, den Agrarabschöpfungen und den gemeinsamen Regelungen der Gemeinschaft für Einfuhren von Waren aus Staatshandelsländern in die Gemeinschaft. Diese gemeinsamen Regelungen sind in der Verordnung Nr. 1765/82 des Rates über die gemeinsame Regelung für die Einfuhr aus Staatshandelsländern (ABl. 1982, L 195, S. 1, in der geänderten Fassung), die vorbehaltlich der Möglichkeit, Schutzmaßnahmen zu erlassen, die unbeschränkte Einfuhr der im Anhang der Verordnung aufgeführten Waren vorsieht, und in der Verordnung Nr. 3420/83 des Rates über die Einfuhrregelungen für auf Gemeinschaftsebene nicht liberalisierte Waren mit Ursprung in Staatshandelsländern (ABl. 1983, L 346, S. 6, in der geänderten Fassung) niedergelegt. Nach der letztgenannten Verordnung, wonach die Beneluxländer als ein Mitgliedstaat gelten, muß der Rat vor dem 1. Dezember eines jeden Jahres die Einfuhrkontingente festlegen, die von den Mitgliedstaaten für das folgende Jahr zu eröffnen sind. Für das Jahr 1986, das für den Sachverhalt dieser Rechtssache maßgeblich war, wurden die Einfuhrkontingente durch die Entscheidung 85/648/EWG des Rates (ABl. 1985, L 382, S. 1) festgelegt. Die Gemeinschaft hat bisher noch kein umfassendes Handelsabkommen mit der DDR abgeschlossen, wie sie es mit einigen anderen Staatshandelsländern getan hat. Ich möchte noch hinzufügen, daß Mitgliedstaaten, die wirtschaftliche Schwierigkeiten infolge der Einfuhr von Waren mit Ursprung in der DDR, die unmittelbar in einen anderen Mitgliedstaat als die Bundesrepublik eingeführt worden sind, vermeiden wollen, bei der Kommission darum nachsuchen müssen, sie gemäß Artikel 115 vorher zum Erlaß von Überwachungs- oder Schutzmaßnahmen zu ermächtigen (siehe z. B. die Entscheidung 87/157/EWG der Kommission zur Ermächtigung der Französischen Republik zur Einführung einer innergemeinschaftlichen Überwachung der Einfuhren aus der Deutschen Demokratischen Republik stammender und in einigen Mitgliedstaaten im freien Verkehr befindlicher Waren, ABl. 1987, L 65, S. 19).

8 Während unmittelbare Einfuhren aus dei DDR in andere Mitgliedstaaten als die Bundesrepublik somit auf Gemeinschaftsebene geregelt sind, haben diese Mitgliedstaaten unterschiedliche Regelungen für die Einfuhr von Waren mit Ursprung in der DDR aus der Bundesrepublik getroffen. 1975 vereinbarten die Beneluxländer eine Verhaltensregel, wonach die Erteilung von Genehmigungen für solche Einfuhren grundsätzlich abzulehnen ist, es sei denn, daß die Ablehnung mit den Interessen einer ordnungsgemäßen Verwaltung nicht vereinbar wäre. Die Verhaltensregel wurde in der ergänzenden Anweisung vom 30. Juni 1975 niedergelegt, die an die zuständigen Stellen für die Vergabe von Einfuhrgenehmigungen in jedem Beneluxland übersandt wurde. Am 3. Juli 1975 wurde die Anweisung vom Ständigen Unterausschuß für die Handelspolitik der Beneluxländer gebilligt und wurde damit Bestandteil der gemeinsamen Handelsvorschriften der Beneluxländer.

9 In den Niederlanden ist nach Artikel 2 des Invoerbesluit landen 1981 (Verordnung über die Einfuhr aus bestimmten Ländern von 1981, Stbl. Nr. 576) die Einfuhr von Waren mit Ursprung unter anderem in der DDR nur mit Genehmigung des zuständigen Ministers zulässig. Artikel 1 Absatz 1 der Vrijstellingsbeschikking niet- andbouwgoederen EG 1981 (Verordnung über die Befreiung von nichtlandwirtschaftlichen Waren mit Ursprung in der Gemeinschaft von 1981) sieht Ausnahmen von der Genehmigungspflicht für Waren vor, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden. Nach Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung gelten diese Ausnahmen jedoch nicht für Waren mit Ursprung in der DDR. Infolgedessen unterliegen solche Waren der Verhaltensregel, die die Beneluxländer 1975 erlassen haben.

Der Sachverhalt

10 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Schäfer Shop BV, ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung und eine Tochtergesellschaft einer in der Bundesrepublik Deutschland niedergelassenen Gesellschaft deutschen Rechts. Sie stellte bei den zuständigen niederländischen Behörden den Antrag, ihr eine Genehmigung für die Einfuhr von Kugelschreibern, Behältnissen aus Leder und verschiedenen Büroartikeln mit Ursprung in der DDR im Gesamtwert von 40000 DM zu erteilen. Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß die Waren, für die die Einfuhrgenehmigung beantragt wurde, zu einem im Brigitte-Katalog enthaltenen Programm von Werbegeschenken gehören, das in einigen Ländern der EWG über dort bestehende Niederlassungen geführt wird. Die Schäfer Shop BV wollte die Waren von einer westdeutschen Gesellschaft, der Brigitte Geschenke GmbH, beziehen, die sie aus der DDR eingeführt hatte.

11 Der Antrag auf Erteilung einer Einfuhrgenehmigung wurde vom Centrale Dienst In- en Uitvoer (Zentrale Dienststelle Einund Ausfuhr) im Namen des Wirtschaftsministers mit Schreiben vom 4. April 1986 abgelehnt. Die Schäfer Shop BV erhob gegen diese Ablehnung Klage beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven (letztinstanzliches Verwaltungsgericht in Handels- und Gewerbesachen). Der Wirtschaftsminister hat in der Klagebeantwortung darauf hingewiesen, daß Waren, die gemäß dem System des innerdeutschen Handels aus der DDR in die Bundesrepublik eingeführt würden, nicht den Zöllen der Gemeinschaft oder Einfuhrkontingenten unterlägen und im Falle ihrer anschließenden Wiederausfuhr in andere Mitgliedstaaten den Wettbewerb verfälschen und die für Direktimporte aus der DDR geltenden Einfuhrkontingente umgehen könnten. Die Weigerung, der Schäfer Shop BV eine Genehmigung zu erteilen, beruhe auf der gemeinsamen Verhaltensregel der Beneluxländer von 1975, aufgrund deren die Niederlande ein vollständiges Einfuhrverbot für Waren aus der Bundesrepublik mit Ursprung in der DDR — ausgenommen solche von geringem Wert, die keine Handelswaren seien — praktizierten. Da die gemeinsame Verhaltensregel das einzig wirksame Mittel gewesen sei, den durch die Wiederausfuhr von Waren hervorgerufenen Problemen zu begegnen, sei sie als geeignete Maßnahme im Sinne von Absatz 3 des Protokolls anzusehen.

12 Da das vorlegende Gericht der Auffassung ist, daß das Vorbringen des Ministers das Problem aufwerfe, ob die Verhaltensregel der Beneluxländer, so wie sie angewendet werde, mit den Erfordernissen des Protokolls vereinbar sei, hat es mit Urteil vom 8. Januar 1988 das Verfahren ausgesetzt und folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Absatz 3 des dem EWG-Vertrag als Anhang beigefügten Protokolls über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen dahin auszulegen, daß damit eine Verhaltensregel eines Mitgliedstaats oder einer Gruppe von Mitgliedstaaten vereinbar ist, wonach — durch ein unter dem Vorbehalt einer Genehmigung stehendes Verbot der Einfuhr von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik, die in der Bundesrepublik Deutschland in den freien Verkehr der Gemeinschaft gebracht worden sind, in diesen Mitgliedstaat oder diese Gruppe von Mitgliedstaaten — jede Genehmigung, außer für Waren von geringem Wert, die keine Handelswaren sind, faktisch verweigert wird?

Zur Auslegung des Protokolls

13 Die Frage, um die es hier im wesentlichen geht, ist, wie weit die Entscheidungsfreiheit der Mitgliedstaaten, Schutzmaßnahmen gemäß Absatz 3 des Protokolls zu erlassen, geht und insbesondere ob ein faktisch vollständiges Einfuhrverbot für alle Kategorien von Waren (mit Ausnahme solcher von geringem Wert, die keine Handelswaren sind) als geeignete Maßnahme im Sinne des Absatzes 3 angesehen werden kann. Bei der Auslegung dieses Absatzes empfiehlt es sich, seinen Wortlaut, seine Stellung innerhalb der Regelung des Protokolls insgesamt und die Erfordernisse des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu berücksichtigen.

14 Bezüglich des Wortlauts des Absatzes 3 steht außer Frage, daß die Befugnis zum Erlaß von Maßnahmen eine autonome Befugnis ist: Die Bestimmung verlangt keine vorherige Ermächtigung, Konsultation oder auch nur Mitteilung. Ebenso ist klar, daß ein Mitgliedstaat vorbeugende Maßnahmen treffen kann und daß keine gegenwärtigen Schwierigkeiten zu bestehen brauchen, bevor Schritte unternommen werden dürfen. Der letztgenannte Punkt wird besonders in der französischen und in der italienischen Sprachfassung deutlich, in denen von difficultés pouvant résulter und difficoltà eventualmente derivanti die Rede ist (Hervorhebungen von mir).

15 Absatz 3 muß im Zusammenhang mit dem ganzen Protokoll gesehen werden. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Rechtssache 14/74 (Norddeutsches Viehund Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Slg. 1974, 899) zu Absatz 1 folgendes festgestellt:

Diese Regelung soll die Bundesrepublik Deutschland nur von der Verpflichtung entbinden, auf den innerdeutschen Handel das Gemeinschaftsrecht anzuwenden. Diese Freistellung hat aber nicht zur Folge, daß die Deutsche Demokratische Republik Teil der Gemeinschaft geworden ist, sondern nur, daß für sie als nicht zur Gemeinschaft gehörendes Gebiet eine Sonderregelung gilt (Randnr. 6).

Diese Ausführungen hat der Gerichtshof in der Rechtssache 23/79 (Geflügelschlachterei Freystadt/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Slg. 1979, 2789) wie folgt bestätigt:

Diese Regelung [soll] die Bundesrepublik Deutschland von der Verpflichtung entbinden, auf den innerdeutschen Handel das Gemeinschaftsrecht anzuwenden. Damit gilt für die Deutsche Demokratische Republik als ein nicht zur Gemeinschaft gehörendes Gebiet, das aber im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland auch nicht den Charakter eines Drittlands hat, eine Sonderregelung (Randnr. 6).

16 Absatz 2 bezieht sich auf die Ausführung bilateraler Handelsabkommen mit der DDR und betrifft, wie bereits gesagt, unter den heutigen Umständen nur das durch Absatz 1 geschützte besondere System des innerdeutschen Handels. Absatz 2 erlegt der Bundesrepublik bestimmte Pflichten im Zusammenhang mit dieser Ausführung auf. So muß sie die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission über die Abkommen, die den Handel mit der DDR regeln, und über die Ausführungsbestimmungen dazu unterrichten. Außerdem muß die Bundesrepublik darauf achten, daß die Ausführung dieser Abkommen nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt, und insbesondere muß sie geeignete Vorkehrungen treffen, um Schädigungen innerhalb der Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden.

17 Schließlich räumt Absatz 3 den anderen Mitgliedstaaten die Befugnis ein, geeignete Maßnahmen zu treffen, um zu verhindern, daß sich für sie aus dem Handel eines anderen Mitgliedstaats mit der DDR Schwierigkeiten ergeben. Auch hier bezieht sich unter den heutigen Verhältnissen diese Befugnis nur auf die Schwierigkeiten, die sich aus der Ausführung des besonderen Systems des innerdeutschen Handels ergeben.

18 Aus der gerade dargestellten allgemeinen Regelung des Protokolls lassen sich gewisse Schlüsse ziehen, die eine Auslegung der Befugnisse der Mitgliedstaaten aufgrund von Absatz 3 nahelegen, die grundsätzlich weniger eng ist als zum Beispiel die Auslegung von Artikel 115 EWG-Vertrag durch den Gerichtshof, einer Bestimmung, die eine umittelbare Ausnahme von den Vorschriften des Gemeinsamen Marktes bei Waren mit Ursprung in Drittländern, die sich im Sinne von Artikel 10 Absatz 1 im freien Verkehr befinden, zuläßt.

19 Ziel des Absatzes 1 des Protokolls ist also der Schutz einer bereits vor Errichtung der EWG bestehenden besonderen Handelsbeziehung zwischen der Bundesrepublik und der DDR. Zu diesem Ziel gehört jedoch nicht, daß die DDR aufgrund des Protokolls auch in den Genuß einer besonderen Handelsbeziehung zu den anderen Mitgliedstaaten kommt. Außerdem stellt nach der Regelung des Protokolls Absatz 1 und nicht Absatz 3 eine Ausnahme von den Gemeinschaftsbestimmungen dar. Absatz 3 dagegen und teilweise auch Absatz 2 betreffen die Folgen der in Absatz 1 enthaltenen Ausnahme. In der Tat ist der genaue Status der Waren, die nach dem besonderen Handelssystem aus der DDR in die Bundesrepublik eingeführt werden, unklar. Während diese Waren nach Absatz 1 des Protokolls für den Verkehr in der Bundesrepublik eindeutig mit Waren mit Ursprung in der Bundesrepublik gleichgestellt werden sollen, können sie nicht als im freien Verkehr in der Gemeinschaft befindlich angesehen werden, da den Erfordernissen des Artikels 10 Absatz 1 EWG-Vertrag, nämlich Erfüllung der Einfuhrförmlichkeiten und Entrichtung der Zölle, nicht genügt ist. Gleichzeitig spricht gerade das Vorhandensein von Befugnissen zum Erlaß von Schutzmaßnahmen gemäß den Absätzen 2 und 3 dafür, daß das Protokoll davon ausgeht, daß die Waren in andere Mitgliedstaaten wiederausgeführt werden können. Ich meine daher, daß solche Waren im Fall ihrer Wiederausfuhr einen besonderen Status haben, der irgendwo zwischen dem von Waren, die sich im freien Verkehr im Sinne des Artikels 10 Absatz 1 befinden, und dem von Waren, die nicht im freien Verkehr sind und daher grundsätzlich nicht unter die Bestimmungen über den freien Warenverkehr fallen können, liegt.

20 Betrachtet man das allgemeine System des Protokolls, so wird gleichzeitig eine wichtige Beschränkung der Befugnisse der Mitgliedstaaten nach Absatz 3 deutlich, nämlich daß diese Befugnisse subsidiär oder bedingt sind. Wie bereits gesagt, obliegt die Durchführung des besonderen Systems des innerdeutschen Handels der Bundesrepublik, die in diesem Zusammenhang dafür sorgen muß, daß das System nicht zu Wettbewerbsverzerrungen führt, und Vorkehrungen trifft, um Schädigungen innerhalb der Volkswirtschaften der anderen Mitgliedstaaten zu vermeiden. Daraus folgt meines Erachtens, daß in erster Linie die Bundesrepublik dafür verantwortlich ist, Maßnahmen zu treffen, um Schwierigkeiten zu vermeiden, die sich für die anderen Mitgliedstaaten aus der Durchführung des Systems ergeben, und daß die anderen Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Befugnisse nach Absatz 3 deshalb der tatsächlichen Durchführung des Systems durch die Bundesrepublik und insbesondere allen Maßnahmen, die sie getroffen hat, um Schwierigkeiten auszuschließen, Rechnung tragen müssen. Der gleiche Schluß ergibt sich aus dem Wortlaut des Absatzes 3, wonach die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen treffen können, und der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, der im Gemeinschaftsrecht allgemein gilt. Dieser Grundsatz verlangt bekanntlich, daß die Mittel zur Erreichung eines bestimmten Ziels der Bedeutung dieses Ziels entsprechen müssen und nicht belastender sein dürfen, als es zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

21 Dazu trägt die Bundesregierung, unterstützt von der Kommission, in ihren schriftlichen und mündlichen Erklärungen vor, daß die Einfuhren aus der DDR nach dem System des innerdeutschen Handels sowohl hinsichtlich der Preise als auch der Mengen so streng geregelt seien, daß die Wiederausfuhr solcher Waren in andere Mitgliedstaaten, abgesehen von vereinzelten Fällen, für diese anderen Mitgliedstaaten kaum Probleme schaffen dürfte.

22 Die Bundesregierung weist darauf hin, daß alle Einfuhren aus der DDR einem Ge-nehmigungs- und Überwachungssystem unterlägen. Zahlungen für aus der DDR bezogene Waren erfolgten nicht in konvertibler Währung, sondern durch ein besonderes Verrechnungssystem, das von den zentralen Notenbanken der Bundesrepublik und der DDR ausgeführt werde. Durch das besondere Verrechnungssystem sei sichergestellt, daß die Behörden über alle Einfuhrgeschäfte unterrichtet seien. Außerdem führe die Bundesrepublik ein strenges Preisprüfungsverfahren durch, um sicherzustellen, daß die Preise von Waren, die im Rahmen des Systems des innerdeutschen Handels aus der DDR eingeführt worden seien, grundsätzlich den Marktpreisen für diese Art von Waren in der Bundesrepublik entsprächen. Die besondere Mehrwertsteuerkürzung, die die Bundesrepublik gewähre, wenn Waren aus der DDR zunächst eingeführt würden, entfalle, wenn die Waren wiederausgeführt würden. Übrig bleibe somit die Zollbefreiung, die kein bedeutender Vorteil mehr sei, nachdem diese Zölle stark herabgesetzt seien.

23 Die Bundesrepublik meint, daß es aufgrund dieser Maßnahmen unwahrscheinlich sei, daß die Einfuhr von zunächst in die Bundesrepublik eingeführten Waren aus der DDR in andere Mitgliedstaaten in der Praxis verlockender sei als Direktimporte aus der DDR. Außerdem stellten das besondere Verrechnungssystem, die Zollbefreiung und die Mehrwertsteuerkürzung zusammengenommen einen Anreiz für Exporteure in der DDR dar, für in die Bundesrepublik ausgeführte Waren höhere Preise zu verlangen. Gleichzeitig seien die Exporteure in der DDR wegen des Bedarfs der DDR an harter Währung (die sie wegen des besonderen Verrechnungssystems nicht im Rahmen des innerdeutschen Handels bekommen könne) geneigt, für Direktexporte in andere Mitgliedstaaten die Preise niedriger festzusetzen.

24 Zur Menge und Art der im Rahmen des besonderen Systems eingeführten Waren trägt die Bundesrepublik vor, daß das System grundsätzlich dazu diene, bestimmte traditionelle Bedarfsstrukturen, insbesondere von West-Berlin, zu decken. Einfuhren von Waren in bestimmten sensiblen Bereichen seien kontingentiert. Außerdem erhalte die Bundesregierung gerade in bezug auf die Beneluxländer auf deren Antrag seit 1976 ein auf sechs Monate befristetes Verbot aufrecht, Waren, die von diesen drei Ländern als sensibel angesehen würden, insbesondere Waren, für die im direkten Handelsverkehr zwischen den Beneluxländern und der DDR nach der Verordnung Nr. 3420/83 Einfuhrkontingente festgesetzt seien, in diese Länder wiederauszuführen. Unter Berücksichtigung der bereits (unter Nr. 7) erwähnten Entscheidung 85/648 seien offensichtlich für keine der Waren, um die es im vorliegenden Fall gehe, in der maßgeblichen Zeit solche Kontingente festgesetzt gewesen.

25 Die Bundesrepublik räumt ein, daß — da keine Regelung, so detailliert sie auch sein möge, vollkommen sei — sich nicht ausschließen lasse, daß Waren aus der Bundesrepublik wieder ausgeführt würden, die grundsätzlich in besonderen Industriebereichen in den Niederlanden und den Beneluxländern Schwierigkeiten hervorrufen könnten. Doch sei der Umfang und der Wert der Waren mit Ursprung in der DDR, die in andere Mitgliedstaaten wiederausgeführt würden, so gering, daß sich daraus, abgesehen von vereinzelten Fällen, für die anderen Mitgliedstaaten keine Schwierigkeiten ergeben könnten. Nach den Tabellen, die der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat, beläuft sich zum Beispiel der Gesamtwert dieser Waren für 1986 auf 45 Millionen DM, was nur 0,03 % der gesamten Ausfuhren aus der Bundesrepublik in andere Mitgliedstaaten der EWG entspricht. Von diesem Gesamtwert von 45 Millionen DM wurden in die Niederlande nur Waren im Werte von 5 Millionen DM eingeführt.

26 Die niederländische Regierung hat die Wirksamkeit der von der Bundesrepublik getroffenen Regelung des innerdeutschen Handels nicht ernsthaft in Frage gestellt; sie hat auch nicht bestritten, daß infolge dieser Regelung Schwierigkeiten in der Praxis wahrscheinlich nur vereinzelt bei gewissen Warengruppen oder in bestimmten Industriebereichen auftreten. Sie weist jedoch darauf hin, daß sie vor Erlaß der gemeinsamen Verhaltensregel der Beneluxländer versucht habe, ein System anzuwenden, wonach der Finanzminister ermächtigt gewesen sei, auf Waren mit Ursprung in der DDR, die aus der Bundesrepublik in die Niederlande eingeführt worden seien, Zölle nach dem Gemeinsamen Zolltarif zu erheben, wenn diese Waren für bestimmte Wirtschaftsbereiche zu großen Schwierigkeiten geführt hätten. Diese Politik habe bedeutet, daß zunächst die Warengruppen hätten bestimmt werden müssen, die wahrscheinlich Schwierigkeiten verursachen würden. In der Praxis habe sich die Politik wegen der Vielzahl von GZT-Positionen und der Notwendigkeit, die Volkswirtschaften der Beneluxländer als ein Ganzes zu behandeln, verwaltungsmäßig als undurchführbar erwiesen. Die einzig wirksame Alternative sei ein vollständiges Verbot gewesen, wie es jetzt in den Niederlanden angewandt werde.

27 Die Behauptung läßt sich schwerlich halten, daß die Niederlande die Warengruppen und Wirtschaftsbereiche, bei denen möglicherweise Probleme auftauchen, nicht wirksam im voraus bestimmen und überwachen könnten. Vermutlich müssen sie dies nämlich tun, um Einfuhrkontingente für bestimmte Waren, die unmittelbar aus der DDR gemäß der Verordnung Nr. 3420/83 in die Beneluxländer eingeführt werden, festzusetzen oder beizubehalten. Außerdem ist trotz der Verhaltensregel der Beneluxländer von 1975, die solche Maßnahmen überflüssig machen müßte, auch davon auszugehen, daß die niederländische Regierung es doch für möglich hält, sensible Bereiche zu überwachen, um die Bundesrepublik um die Verhängung eines sechsmonatigen Ausfuhrverbots für Waren ersuchen zu können, mit denen eine Umgehung der Gemeinschaftskontingente möglich ¡st oder die anderen Bereichen Schwierigkeiten bereiten können.

28 Ich komme daher unter Berücksichtigung der von der Bundesrepublik bereits getroffenen Maßnahmen sowie der Tatsache, daß der niederländischen Regierung andere, weniger einschneidende Maßnahmen zur Verfügung stehen, zu dem Ergebnis, daß das vollständige Verbot aller Einfuhren aus der Bundesrepublik von Waren mit Ursprung in der DDR als übermäßig und unverhältnismäßig anzusehen ist. Außerdem wäre, da die niederländische Regierung nicht vorgetragen hat, daß die Art der Waren, um die es im vorliegenden Fall geht, aufgrund ihrer Beschaffenheit zu Schwierigkeiten für die Industrie in den Niederlanden oder in den Beneluxländern führe, selbst die Alternative eines Verbots der Einfuhren dieser Art von Waren offensichtlich keine geeignete Maßnahme im Sinne des Absatzes 3.

29 Schließlich möchte ich auf ein Problem zu sprechen kommen, das in unserem Fall nicht unbedingt entschieden werden muß. Es ist die Empfehlung, die die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausgesprochen und in der mündlichen Verhandlung wiederholt hat, daß Mitgliedstaaten bei Ausübung ihrer Befugnisse nach Absatz 3 des Protokolls die Kommission konsultieren und mit ihr zusammenarbeiten sollten, um Maßnahmen zu beschließen, die das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes am wenigsten stören. Diese Empfehlung steht im Zusammenhang mit der ebenfalls von der Kommission vertretenen Auffassung, daß Absatz 3 eine Ausnahme von den Bestimmungen des Gemeinsamen Marktes darstelle und daher — vermutlich analog zu Artikel 115 — eng auszulegen und anzuwenden sei. Die Kommission hat jedoch nicht die Auffassung vertreten, daß eine Maßnahme eines Mitgliedstaats rechtswidrig wird, wenn die Konsultation oder Zusammenarbeit ausbleibt.

30 Ich bin nicht der Meinung, daß sich Absatz 3 eine rechtliche Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Konsultierung der Kommission oder zur Zusammenarbeit mit ihr entnehmen läßt. Im Gegensatz zu Absatz 2 verlangt Absatz 3 nicht einmal, daß die Kommission stets unterrichtet wird. Außerdem stellt, wie bereits gesagt, Absatz 3 an sich keine Ausnahme von den Regeln des Gemeinsamen Marktes dar, auch wenn dies nicht bedeutet, daß die Befugnisse der Mitgliedstaaten nach diesem Absatz unbegrenzt sind.

31 Doch auch wenn eine rechtliche Verpflichtung fehlt, scheint es mir wünschenswert, daß Mitgliedstaaten die Kommission zumindest konsultieren, um sicherzugehen, daß sie ihre Befugnisse nach Artikel 3 wirksam und rechtmäßig ausüben. Die Kommission und die Bundesrepublik haben in ihren Erklärungen darauf hingewiesen, daß sie in der Praxis bei der Durchführung des Systems des innerdeutschen Handels und beim Erlaß von Schutzmaßnahmen nach Absatz 2 des Protokolls eng zusammenarbeiteten und daß diese Zusammenarbeit weit über die förmliche Mitteilungspflicht nach Absatz 2 hinausgehe. Angesichts dieser bestehenden Zusammenarbeit könnte es den anderen Mitgliedstaaten, wenn sie die Kommission vor Erlaß von Schutzmaßnahmen nach Absatz 3 konsultierten, helfen, ihre Maßnahmen wirksam auszurichten und insbesondere die Wiederholung von Maßnahmen zu vermeiden, die die Bundesrepublik bereits erlassen hat. Die Konsultierung würde auch dazu beitragen, daß sichergestellt würde, daß die Befugnisse der Mitgliedstaaten rechtmäßig ausgeübt werden, das heißt, daß keine der betroffenen Maßnahmen über das hinausgeht, was geeignet im Sinne von Absatz 3 des Protokolls ist.

32 Daher schlage ich vor, die Frage des nationalen Gerichts wie folgt zu beantworten:

Absatz 3 des Protokolls über den innerdeutschen Handel und die damit zusammenhängenden Fragen ist dahin auszulegen, daß damit eine Verhaltensregel eines Mitgliedstaats oder einer Gruppe von Mitgliedstaaten unvereinbar ist, wonach aufgrund von Vorschriften, die eine Einfuhr ohne Genehmigung von Waren mit Ursprung in der Deutschen Demokratischen Republik aus der Bundesrepublik Deutschland in diesen Mitgliedstaat oder diese Gruppe von Mitgliedstaaten verbieten, jede Genehmigung, außer für Waren von geringem Wert, die keine Handelswaren sind, faktisch verweigert wird, wenn der Mitgliedstaat oder die Gruppe von Mitgliedstaaten nicht dargetan hat, daß diese Verhaltensregel unter Berücksichtigung der tatsächlichen Durchführung des Systems des innerdeutschen Handels und insbesondere der Schutzvorkehrungen der Bundesrepublik Deutschland nach Absatz 2 des Protokolls erforderlich ist, um Schwierigkeiten im Sinne des Absatzes 3 zu vermeiden.