Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.06.1989 – C-108/88

Schlussanträge des Generalanwalts

G. Tesauro

vom 28. Juni 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit der vorliegenden Klage ficht der Kläger die Entscheidung an, ihn nicht zu dem von der Kommission durchgeführten allgemeinen Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen (KOM/A/584) zur Bildung einer Einstellungsreserve von Hauptverwaltungsräten spanischer Staatsgehörigkeit zuzulassen.

Gemäß Punkt III. B.2 der Ausschreibung des Auswahlverfahrens mußten die Bewerber bis zu dem für die Einreichung der Bewerbungen festgesetzten Termin (21. August 1987)

a) ein abgeschlossenes Hochschulstudium von mindestens drei Studienjahren nachweisen (der Prüfungsausschuß berücksichtigt hierbei die Strukturbesonderheiten der Ausbildung der Bewerber;

b) eine nach dem Hochschulstudium erworbene Berufserfahrung von mindestens 12 Jahren besitzen, von der sechs Jahre im Zusammenhang mit der Stelle stehen müssen, um die sich der Bewerber bewirbt und deren Tätigkeiten im Anhang beschrieben sind.

Der Kläger reichte innerhalb dieser Frist eine Bewerbung ein, der eine akademische Bescheinigung des Instituto Católico de Administración y Dirección de Empresas, (ICADE), beigefügt war, mit der bestätigt wurde, daß er zwischen 1968 und 1973 die angegebenen Examen bestanden habe, die zum Studienfach technische Leitung von Unternehmen gehören. Der Kläger hatte seiner Bewerbung ebenfalls ein Certificado en Comunidades Europeas der Escuela Diplomática von Madrid sowie das Certificat des hautes études européennes des Europakollegs von Brügge beigefügt.

Später teilte der Prüfungsausschuß für das Auswahlverfahren dem Kläger zunächst mit, daß das von ihm vorgelegte Abschlußzeugnis des ICADE nach Punkt III. B.2 der Ausschreibung nur dann als im Hinblick auf eine Zulassung zu dem Auswahlverfahren geeignet angesehen werden könne, wenn es von den zuständigen spanischen Behörden durch eine Bescheinigung offiziell anerkannt werde. Der Kläger wurde sodann aufgefordert, bis zum Tag der Unterredung mit dem Prüfungsausschuß (dem 12. Januar 1988) eine Anerkennungsbescheinigung einzureichen.

Am Tag der Unterredung überreichte der Kläger dem Prüfungsausschuß nur ein Dokument des spanischen Ministeriums für Erziehung und Wissenschaft, aus dem sich lediglich ergab, daß ein Gutachten über die Möglichkeit der Anerkennung des fraglichen Zeugnisses beantragt worden war. Dieses Zeugnis — so ergibt sich aus dem im übrigen recht kurzen Schreiben — ist zu einer Zeit erworben worden, als die spanischen Rechtsvorschriften die Anerkennung der zivilen Wirkungen der an katholischen Hochschulen wie eben dem ICADE absolvierten Ausbildung noch nicht vorsahen. Aus dem Schreiben ergab sich auch, daß außer dem Kläger noch andere Personen eine Erklärung über die Gleichwertigkeit ähnlicher Zeugnisse über eine private Ausbildung mit rechtsgültigen Hochschulzeugnissen beantragt hatten.

Unter diesen Umständen beschloß der Prüfungsausschuß, die Unterredung nicht durchzuführen. Die Entscheidung über die Nichtzulassung wurde mit anschließendem Schreiben des Leiters der Abteilung Einstellungen der Kommission vom 25. Januar 1988 förmlich bestätigt.

2. Bevor ich die Begründetheit der Klage prüfe, möchte ich darauf hinweisen, daß der Kläger nach den vorgelegten Unterlagen von 1983 bis 1985 an der Universidad Pontificia von Comillas ICAIICADE neun Prüfungen auf anderen Gebieten als denen, die zu seiner Ausbildung in den Jahren 1968 bis 1973 gehörten, abgelegt und bestanden hat. Aufgrund der Ergebnisse dieser neun Prüfungen sowie der Anerkennung der vorher, zwischen 1968 bis 1973, abgelegten Prüfungen erhielt der Kläger ein neues privates Zeugnis. Unabhängig von der Natur, dem Inhalt und der Gültigkeit dieses zweiten Zeugnisses — von dem der Kläger allerdings behauptet, es stehe in keinem Zusammenhang mit dem über die von 1968 bis 1973 absolvierte Ausbildung — ist dieses für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits ohne Bedeutung, weil es sowohl nach Ablauf der in der Ausschreibung festgesetzten Frist eingereicht als auch zu einer Zeit — 1985 — erworben wurde, in der der Kläger die zweite Zulassungsvoraussetzung der Ausschreibung, nämlich eine nach dem Hochschulstudium erworbene mindestens zwölfjährige Berufserfahrung, nicht nachweisen konnte.

Folglich ist im vorliegenden Verfahren allein das Dokument über die 1973 beendete Ausbildung von Bedeutung. Nur dieses Dokument wurde der Bewerbung des Klägers beigefügt, und nur dieses ist vom Prüfungsausschuß geprüft worden, um festzustellen, ob es die Zulassung zum Auswahlverfahren ermöglicht.

Um etwaigen Verwirrungen über den Sachverhalt des Rechtsstreits vorzubeugen, möchte ich auch darauf hinweisen, daß es nach der Diskussion im Laufe des schriftlichen und mündlichen Verfahrens nicht mehr streitig ist, daß das fragliche Dokument ein zwar privates, aber deshalb nicht weniger vollständiges Hochschulzeugnis darstellt. Es handelt sich also um eine Bescheinigung, mit der das Bestehen aller Prüfungen des Studiengangs bestätigt und damit zugleich anerkannt wird, daß der Kläger ein Licenciado in diesem Fach ist, selbst wenn die eigentliche Ausstellung des Diploms (der título privado de Licenciado en Ciencias Empresariales) erst nach der Zahlung der entsprechenden Gebühren erfolgt.

Im übrigen ist zu bemerken, daß in der Frage der Zulassung des Klägers, zu dem Auswahlverfahren der Prüfungsausschuß nie bestritten hat, daß das Dokument ein richtiges Zeugnis darstellt, das heißt ein Zeugnis, mit dem ein vollständiges Studium abgeschlossen wird; er hat lediglich die Anerkennung, also die Bestätigung der Gleichwertigkeit dieses Zeugnisses, verlangt.

Es wird schließlich nicht bestritten, daß die Voraussetzung der Anerkennung im vorliegenden Fall nicht erfüllt worden ist. Wie in der mündlichen Verhandlung erklärt wurde, ist das Verfahren der Anerkennung und damit der Bestätigung des rechtlichen Wertes der privaten Zeugnisse des ICADE für einen Licenciado in Betriebswirtschaft erst 1979 eingeleitet worden. Erst von diesem Zeitpunkt an war es durch das Bestehen einer besonderen theoretischen und praktischen Prüfung möglich, diese Anerkennung zu erhalten. Nun steht aber fest, daß der Kläger diese Prüfung nicht abgelegt hat; jedenfalls sind sich die Parteien darüber einig, daß es nicht möglich ist, sich für Zeugnisse des ICADE in Betriebswirtschaft, die — wie im vorliegenden Fall — vor der Reform von 1979 erworben wurden, auf dieses Verfahren zu berufen.

3. Legt man diesen Sachverhalt zugrunde, ist die Rechtsfrage einfach: Es geht darum, festzustellen, ob der Prüfungsausschuß außer dem Besitz des título dessen Anerkennung als Zulassungsvoraussetzung für das Auswahlverfahren verlangen konnte.

Dazu hebt der Kläger in erster Linie hervor, die Aufstellung dieser Bedingung verstoße gegen die Ausschreibung des Auswahlverfahrens. Sein Vorbringen stützt sich im wesentlichen auf drei Erwägungen:

Die Anerkennung sei eine neue Bedingung, da sie in Punkt III. B.2. a Satz 1 der Ausschreibung des Auswahlverfahrens nicht enthalten sei; dieser verlange lediglich die Vorlage eines Diploms (título) — ohne jede weitere Spezifizierung —, das eine abgeschlossene Hochschulausbildung nachweise;

das Erfordernis der Anerkennung verstoße dadurch gegen Satz 2 der erwähnten Bestimmung, wonach der Prüfungsausschuß die Strukturbesonderheiten der Ausbildung der Bewerber berücksichtigen müsse, daß es die Zulassung allein der Bewerber mit rechtswirksamen Studiendiplomen impliziere;

das Erfordernis der Anerkennung sei nicht gerechtfertigt, wenn man die Auslegung berücksichtige, die Punkt III. B.2. a der Ausschreibung des Auswahlverfahrens im Lichte des Artikels 5 Absatz 1 Unterabsatz 2 des Statuts zu geben sei; diese statutarische Bestimmung verpflichte den Prüfungsausschuß nämlich, unabhängig vom formalen Wert der vorgelegten Zeugnisse zu prüfen, ob der Bewerber tatsächlich eine Hochschulausbildung besitze.

Alles in allem hätte der Prüfungsausschuß nach Ansicht des Klägers gemäß der Ausschreibung des Auswahlverfahrens anerkennen müssen, daß sowohl die Diplome, die de jure mit den von staatlichen Universitäten ausgestellten Zeugnissen gleichwertig seien, als auch die de facto gleichwertigen Diplome für die Zulassung geeignet seien.

Dieses Vorbringen ist meiner Meinung nach nicht begründet. Es ist richtig, daß der Prüfungsausschuß an den Text der Stellenausschreibung gebunden ist. Es ist auch richtig, daß Punkt III. B.2. a der fraglichen Ausschreibung nicht ausführt, was unter einem Diplom (título) zu verstehen ist.

Da jedoch eine gemeinschaftliche Definition der Hochschulzeugnisse fehlt, ist das einzige Kriterium, das ein Prüfungsausschuß rechtmäßig anwenden kann, um die Zeugnisse zu ermitteln, denen eine solche Rechtswirksamkeit zuzuerkennen ist, die Bezugnahme auf Bestimmungen des nationalen Rechts jedes Mitgliedstaats, es sei denn, die Ausschreibung des Auswahlverfahrens enthält andere, besondere Bestimmungen.

Die Anwendung dieses Kriteriums — die im übrigen der ständigen Praxis der europäischen Organe entspricht — führte im vorliegenden Fall dazu, daß nur die Zeugnisse einer staatlichen Universität oder die einer privaten Universität, deren Rechtswirksamkeit später anerkannt wurde, berücksichtigt wurden.

Dieses Kriterium ist das einzige, das tatsächlich geeignet ist, die Gleichbehandlung bei Auswahlverfahren zu gewährleisten, an denen Bewerber teilnehmen können, die eine Hochschulausbildung im weitesten Sinne in unterschiedlichen Ländern und an Ausbildungsstätten absolviert haben, deren Ausbildungssysteme sich auch in der Organisation, den Strukturen, den Methoden und den Inhalten sehr stark unterscheiden. Dies ermöglicht es nämlich, diejenigen in gleicher Weise zu beurteilen, die ein Diplom erhalten haben, dessen tatsächliche Bedeutung durch die amtliche Anerkennung bestätigt wird, und die sich daher in einer im wesentlichen ähnlichen tatsächlichen oder — insbesondere auch — rechtlichen Situation befinden.

Dieses Kriterium bietet den Betroffenen darüber hinaus die größte Sicherheit, da sie damit im voraus und mit hinreichender Bestimmtheit feststellen können, ob ihr Hochschuldiplom für den Zugang zum europäischen öffentlichen Dienst als gültig angesehen wird.

Dieses Kriterium ist schließlich mit den Wesensmerkmalen der Zulassungskontrolle der Bewerber vereinbar, die im ersten Abschnitt des Auswahlverfahrens stattfindet. Der Gerichtshof hat im Urteil Authié festgestellt, daß sich der Prüfungsausschuß in diesem Abschnitt damit begnügen darf, zu prüfen, ob die Bewerber auf den ersten Blick insgesamt die in der Stellenausschreibung aufgestellten Voraussetzungen erfüllen (Randnr. 16). Es handelt sich also um eine Kontrolle, die bloß das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen feststellen soll, bei der es hingegen nicht darum geht, den Inhalt und die Bedeutung jedes vorgelegten Zeugnisses genau zu beurteilen. Diese Beurteilung wird erst in dem darauffolgenden Abschnitt des Auswahlverfahrens, das heißt beim Vergleich der zugelassenen Bewerber miteinander, vorgenommen.

4. Da es sich um ein formales Kriterium handelt, kann es natürlich in einigen Fällen zu nicht ganz befriedigenden Ergebnissen führen. Dies wäre zum Beispiel dann der Fall, wenn Bewerber mit Diplomen, die keinen offiziellen Charakter haben, von einem Auswahlverfahren ausgeschlossen würden, obwohl diese Diplome im wesentlichen eine Ausbildung mit Hochschulniveau betreffen. Wie sich im Laufe des Verfahrens herausgestellt hat, trifft dies genau auf die vom ICADE vor 1979 ausgestellten Zeugnisse zu. Selbst die Kommission hat die Seriosität und Qualität der von diesem Institut vermittelten Ausbildung anerkannt.

Es wird sich jedoch im allgemeinen um wenige Fälle handeln, da normalerweise geeignete Verfahren vorgesehen sind, um auf nationaler Ebene die Anerkennung der Rechtswirksamkeit von privaten Hochschulzeugnissen zu erhalten, die wirklich mit den an staatlichen Universitäten erlangten vergleichbar sind. Für den Fall, daß kein internes Anerkennungssystem vorgesehen ist, kann jedenfalls nur dadurch die Berücksichtigung privater Zeugnisse für die Zulassung zu einem gemeinschaftlichen Auswahlverfahren erreicht werden, daß eine besondere Bestimmung in die Ausschreibung des Auswahlverfahrens aufgenommen wird.

Die Annahme, daß der Prüfungsausschuß für ein Auswahlverfahren von Fall zu Fall die De-facto-Gleichwertigkeit eines bestimmten privaten Zeugnisses mit rechtswirksamen Diplomen prüfen muß, birgt dagegen die Gefahr schwerwiegenderer Nachteile in sich. Es ist darauf hingewiesen worden, daß es für die Bewerber nicht klar sei, welche Zeugnisse für die Zulassung geeignet seien. Darüber hinaus ist es offensichtlich, daß ein Prüfungsausschuß für ein Auswahlverfahren, unabhängig von seiner Zusammensetzung, nicht in der Lage ist, die grundsätzliche Gleichwertigkeit offizieller Diplome mit Zeugnissen zu prüfen, die in unterschiedlichen Ländern ausgestellt worden sind und in Wirklichkeit völlig verschiedene Situationen bescheinigen. Eine solche Prüfung würde zu wenig verläßlichen Ergebnissen führen, die unzulässige Ungleichbehandlungen, sei es im Rahmen eines Auswahlverfahrens, sei es zwischen verschiedenen Auswahlverfahren, mit sich bringen können. Schließlich würde eine Prüfung dieser Art — wie bereits gesagt — den Abschnitt der Zulassungskontrolle der Bewerber wesensmäßig ändern und ihn in eine Art Vorwegnahme des späteren Abschnitts des Vergleichs der Bewerber miteinander umwandeln.

Außerdem müssen diejenigen, die private Studiengänge absolviert haben, unabhängig vom Niveau ihrer Ausbildung wissen, daß ihnen das Zeugnis, wenn es nicht rechtswirksam ist, den Zugang zu den meisten Berufen und Laufbahnen verwehrt, insbesondere denjenigen des öffentlichen Dienstes, die die Ausübung öffentlicher Befugnisse umfassen oder die zumindest teilweise staatlichen Regelungen unterliegen. Diejenigen, die derartige Diplome erhalten haben, können daher keine berechtigte Hoffnung hegen, daß ihre Zeugnisse als für die Zulassung zu einem gemeinschaftlichen Auswahlverfahren geeignet angesehen werden.

Ich bin deshalb der Meinung, daß der Prüfungsausschuß mangels anderslautender Bestimmungen in der Ausschreibung des Auswahlverfahrens das beschriebene formale Kriterium anwenden mußte und nur die Diplome als Hochschuldiplome ansehen durfte, die nach den nationalen Rechtsvorschriften rechtswirksam sind. Der Prüfungsausschuß hat somit die Ausschreibung des Auswahlverfahrens im vorliegenden Fall korrekt angewandt, indem er ausschließlich die Diplome von staatlichen Universitäten oder von privaten Universitäten, die aber anerkannt waren, berücksichtigt hat.

5. Was Punkt III. B.2. a Satz 2 der Ausschreibung des Auswahlverfahrens angeht (der Prüfungsausschuß berücksichtigt die Strukturbesonderheiten der Ausbildung der Bewerber), so hat dieser nicht die Bedeutung, die der Kläger ihm beimißt. In Wirklichkeit verpflichtet diese — in gemeinschaftlichen Auswahlverfahren häufige — Bestimmung den Prüfungsausschuß, den Umstand zu berücksichtigen, daß die Bewerber Ausbildungen in verschiedenen Ländern und somit an Universitäten, deren Studiengänge eine unterschiedliche Struktur und Organisation aufweisen, absolviert haben können. Dies ist die Bedeutung dieser Bestimmung; das gilt sowohl für Auswahlverfahren, an denen Angehörige aller Mitgliedstaaten teilnehmen, als auch für Auswahlverfahren wie dem vorliegenden, die nur Angehörigen eines einzigen Mitgliedstaates offenstehen. Dieser Satz 2 ist dagegen nicht dahin zu verstehen, daß er den Prüfungsausschuß für ein Auswahlverfahren für Bewerber einer einzigen Staatsangehörigkeit verpflichtet, zu prüfen, ob die eventuell von diesen absolvierten privaten Studien mit denen gleichwertig sind, die an Universitäten absolviert wurden, die vom Staat zur Ausstellung voll rechtswirksamer Zeugnisse ermächtigt sind.

6. Was schließlich die Bezugnahme auf Artikel 5 des Statuts angeht, so bin ich der Auffassung, daß diese Vorschrift keinen Einfluß auf die Auslegung des in der fraglichen Ausschreibung genannten Begriffs des Diploms hat.

Der Gerichtshof hat bereits entschieden, daß

mit den Vorschriften des Artikels 5 des Statuts das Mindestniveau eines Beamten der betreffenden Besoldungsgruppe allgemein nach der Art der dem Dienstposten entsprechenden Tätigkeiten bestimmt werden [soll] ; sie betreffen nicht die Einstellungsvoraussetzungen (Urteil Lipman, Randnr. 7).

Man kann daher aus dieser Vorschrift keine Auslegung der Zulassungsvoraussetzungen herleiten, die impliziert, daß der Prüfungsausschuß ein anderes Kriterium für die Prüfung der Zeugnisse aufstellt als das, das aufgrund von Rechtmäßigkeits- oder Zweckmäßigkeitserwägungen als das geeignetste erscheint.

7. Der Kläger weist außerdem darauf hin, daß er vor seiner Bewerbung für das fragliche Auswahlverfahren als örtlicher Bediensteter beim Presse- und Informationsbüro der Kommission in Madrid gearbeitet habe, eine Tätigkeit, die eine Hochschulausbildung voraussetze. Darüber hinaus könne den Studenten des ICADE-Studienganges Ciencias Empresariales wie allen anderen Hochschulstudenten eine Förderung nach dem Erasmus-Programm gewährt werden.

Der Umstand, daß sein Zeugnis nicht für geeignet gehalten worden sei, stehe demnach im Widerspruch zu dieser früheren Gemeinschaftspraxis.

Auch dieses Vorbringen ist zurückzuweisen, und zwar unabhängig von der Bedeutung, die der behauptete Widerspruch für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Entscheidung haben könnte.

Es stimmt nämlich nicht, daß die Einstellung des Klägers als örtlicher Bediensteter in Madrid eine Hochschulausbildung voraussetzt. Zwar ist es richtig, daß die Einstufung des Klägers im Rahmen dieser Einstellung nach oben berichtigt wurde; dies geschah jedoch nicht aufgrund seiner Studienzeugnisse, sondern aufgrund seiner Berufserfahrung.

Das Erasmus-Programm soll die Mobilität der Studenten fördern und hat daher offensichtlich eine andere Bedeutung; es beeinflußt die Anwendung der Zulassungsvoraussetzungen eines bestimmten Auswahlverfahrens in keiner Weise.

8. Der Kläger macht schließlich geltend, die Ablehnung seiner Bewerbung sei nicht ausreichend begründet worden. Der Gerichtshof hat im Urteil Sergio darauf hingewiesen,

daß nach ständiger Rechtsprechung die Verpflichtung, eine beschwerende Entscheidung zu begründen, es dem Gerichtshof ermöglichen soll, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung zu überprüfen, und dem Betroffenen die notwendigen Hinweise für die Feststellung geben soll, ob die Entscheidung begründet ist... Die Entscheidung eines Prüfungsausschusses, einen Bewerber nicht zum folgenden Verfahrensabschnitt eines Auswahlverfahrens zuzulassen, ist somit nur dann ausreichend begründet, wenn sie dem Betroffenen die Gründe darlegt, aus denen er den der Auswahl zugrunde gelegten Kriterien nicht genügt hat (Randnr. 48).

Wie sich wörtlich aus dem Schreiben der Kommission vom 25. Januar 1988 an den Kläger sowie aus den vorangegangenen Mitteilungen ergibt, beruhte die Nichtzulassung zu dem Auswahlverfahren darauf, daß keine Bescheinigung über die rechtliche Anerkennung des eingereichten Studienzeugnisses vorlag. Genau dieser Punkt war im Rahmen der gerichtlichen Nachprüfung der Rechtmäßigkeit zwischen den Parteien streitig.

Der Kläger kann folglich nicht behaupten, er habe die Gründe nicht gekannt, aus denen der Prüfungsausschuß der Meinung gewesen sei, daß seine Bewerbung die in der Ausschreibung vorgesehenen Zulassungsvoraussetzungen nicht erfülle.

Die Rüge der fehlenden Begründung ist somit zurückzuweisen.

9. Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1) die Klage abzuweisen,

2) jede Partei zur Tragung ihrer Kosten zu verurteilen.