Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.07.1989 – C-30/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 4. Juli 1989

Herr Präsident,

merne Herren Richter!

1 Während die Klage in der Rechtssache 204/86, die die Griechische Republik gegen den Rat der Europäischen Gemeinschaften mit dem Ziel erhoben hatte, die Aufhebung der Mittelübertragung Nr. 4/86 in Höhe von 10 Millionen ECU von Kapitel 100, Posten 9631, auf Kapitel 96, Posten 9632, des Gesamthaushaltsplans für 1986 zu erreichen, beim Gerichtshof noch anhängig war, hat die Griechische Republik am 27. Januar 1988 die vorliegende Klage erhoben. Beklagte in diesem neuen Verfahren ist die Kommission.

2 Unterdessen hat der Gerichtshof am 27. September 1988 das Urteil erlassen, durch das die Klage gegen den Rat abgewiesen wird. In Anbetracht der engen Verbindung, die zwischen den beiden Rechtssachen besteht, auch wenn die beklagte Partei, die Causa petendi und das Petitum nicht die gleichen sind, kann ich mich aus auf der Hand liegenden Gründen darauf beschränken, den Sachverhalt in großen Zügen zusammenzufassen.

3 Mit der ersten Klage versuchte die griechische Regierung die Aufhebung des Aktes des Rates zu erreichen, der dazu gedient hatte, dem die Sonderhilfe für die Türkei betreffenden Haushaltsposten Mittel zuzuführen. Diese Hilfe war ursprünglich am 19. September 1980 gebilligt worden (Beschluß Nr. 2/80 des Assoziationsrates EWG/Türkei), ihre Durchführung war aber in der Folge wegen des Staatsstreichs in der Türkei ausgesetzt und schließlich durch Beschluß des Rates der Europäischen Gemeinschaften trotz des Einspruchs Griechenlands am 17. Februar 1986 freigegeben worden.

Wie wir alle wissen, ist die erste Klage abgewiesen worden: Der Gerichtshof ist nämlich der Auffassung gewesen, daß keiner der drei von der griechischen Regierung vorgebrachten Klagegründe, nämlich Unzuständigkeit des Rates, Ermessensmißbrauch des Rates und Verletzung einer völkerrechtlichen Verpflichtung durch die Gemeinschaft, stichhaltig sei.

4 Mit der vorliegenden Klage hat Griechenland drei Entscheidungen der Kommission vom 17. November und vom 10. Dezember 1987 über die Billigung von spezifischen im Rahmen der Sonderhilfe für die Türkei finanzierten Vorhaben angefochten. Das Erfordernis, die in Artikel 173 Absatz 1 vorgesehenen Fristen einzuhalten, stellt den Grund dafür dar, daß die vorliegende Klage vor dem Erlaß des Urteils in der ersten Rechtssache (204/86) hat erhoben werden müssen.

Die griechische Regierung stützt ihre Klage auf Aufhebung der drei Entscheidungen betreffend das Vorhaben Business-week EWG—Türkei, das Programm zur Bekämpfung der Malaria in der östlichen Mittelmeer-Küstenregion der Türkei und das Vorhaben Nutzung der geothermischen Energie in Westanatolien auf vier Klagegründe:

Verletzung des Gemeinschaftsrechts,

Verletzung wesentlicher Formvorschriften,

Verfahrensmißbrauch,

fehlende Zuständigkeit der Kommission für den Erlaß des angefochtenen Rechtsakts.

5 Nach dieser kurzen Zusammenfassung des Sachverhalts kann ich nun zur Prüfung des Vorbringens der griechischen Regierung — wenn auch nicht in der gleichen Reihenfolge wie diese — übergehen, wobei ich wegen weiterer Einzelheiten auf den Sitzungsbericht verweise.

6 Das erste Argument, das sich genau genommen nicht auf ein eigenes Verhalten der Kommission bezieht, betrifft die angebliche Verletzung des Artikels 2 des Regierungsabkommens 64/737/EWG (ABl. Nr. 217 vom 29.12.1964) über die zur Durchführung des Assoziationsabkommens EWG — Türkei zu treffenden Maßnahmen und die dabei anzuwendenden Verfahren durch den Rat. Die griechische Regierung ist der Auffassung, dieses Abkommen sei dadurch verletzt worden, daß es entgegen den Regelungen in den Artikeln 7 und 22 keine einstimmige Zustimmung des Rates der Europäischen Gemeinschaften zur Durchführung des Beschlusses des Assoziationsrates EWG—Türkei gegeben habe, mit der Folge, daß die spätere Vornahme einer Ausgabe bei einem Haushaltsposten, der rechtswidrig zustande gekommen sei, ihrerseits nichtig sei. Im Kern macht die griechische Regierung geltend, der Rat der Europäischen Gemeinschaften hätte den Rechtsakt des Assoziationsrates EWG—Türkei mit einem besonderen Rechtsakt in das Gemeinschaftsrecht umsetzen müssen.

Dieses Vorbringen, das sich nicht auf die Durchführungsphase, sondern auf die vorhergehende Phase bezieht, betrifft in Wirklichkeit das Verhalten des Rates und nur zum geringsten Teil (nach der Anhörung) das Verhalten der Kommission. Es überrascht daher nicht, daß sich Griechenland seiner bereits bei der ersten Klage bedient hat. Dagegen überrascht es, daß die angebliche Rechtswidrigkeit des Verhaltens des Rates — Nichtumsetzung — von der griechischen Regierung nicht bereits im Zeitpunkt der Billigung der ersten spezifischen Vorhaben im Jahr 1981 geltend gemacht worden ist (siehe unten Punkt 16).

7 In dem bereits angeführten Urteil des Gerichtshofes ist zu diesem Punkt nicht besonders Stellung genommen worden. In diesem Zusammenhang scheint mir jedoch die Argumentation auf sehr schwachen Füßen zu stehen, bei der — gestützt auf die Prämisse, daß der Gerichtshof, hätte er dieses Vorbringen für stichhaltig gehalten, ihm seinerzeit gefolgt wäre — jetzt die Schlußfolgerung gezogen wird, daß das Vorbringen als solches nicht stichhaltig sei.

Die Stichhaltigkeit dieses Vorbringens ist meines Erachtens nach anderen Kriterien zu prüfen als danach, ob der Gerichtshof in dieser Frage einfach schweigt oder sie übergeht.

8 In diesem Zusammenhang stelle ich zunächst fest, daß das Problem in den Schlußanträgen des Generalanwalts Mancini in der Rechtssache 204/86 in einem der Auffassung der griechischen Regierung ungünstigen Sinne behandelt und gelöst worden ist (S. 29 des italienischen Textes, hektographierte Fassung). Mein Vorgänger führt aus, das Vorbringen des Rates erscheine ihm insofern zutreffend, als eine aufmerksame Lektüre ergibt..., daß Artikel 2 Absatz 1 des Abkommens 64/737 zur Umsetzung nur der Entscheidungen verpflichtet, die sonst nicht angewendet werden könnten.

9 Nun hat aber der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren den Rat und die Kommission aufgefordert, anzugeben, nach welchen Kriterien sie bei der Auslegung des streitigen Artikels vorgegangen sind, um zu entscheiden, ob es in bestimmten Fällen erforderlich sei, zur Umsetzung in das Gemeinschaftsrecht einen formellen Rechtsakt zu erlassen.

Die Antwort, die der Rat vorgelegt und der sich die Kommission angeschlossen hat, ist meines Erachtens erschöpfend und überzeugend. Zwar hat der Rat niemals ausdrücklich die Kriterien festgelegt, die bei der Auslegung des in Rede stehenden Artikels anzuwenden sind, die Praxis dieses Organs, die darin besteht, gemeinschaftsrechtliche Akte zur Durchführung der Beschlüsse der Assoziationsorgane nur dann zu erlassen, wenn derartige Akte rechtlich erforderlich sind, scheint mir aber gerechtfertigt. Gewiß ist die Regelung in dem in Rede stehenden Artikel nicht von absoluter Klarheit und sie könnte auch in dem von der griechischen Regierung befürworteten Sinne ausgelegt werden. Jede Rechtsnorm ist jedoch in der Weise auszulegen, daß sie in den Zusammenhang der Regelung gestellt wird, zu der sie gehört. Wenn man dies als Maßstab nimmt, ist es meiner Ansicht nach nicht zweckmäßig und noch weniger notwendig, die bereits umfangreichen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unnötigerweise dadurch noch weiter zu vermehren, daß man die formelle Umsetzung jedes beliebigen von den Assoziationsorganen erlassenen Aktes verlangt, auch wenn die interne Wirkung im Gemeinschaftsrecht in re ipsa gegeben ist oder aber auf andere Weise erreicht wird.

10 Im vorliegenden Fall, in dem es um die finanzielle Seite der streitigen Sonderhilfe geht, ist offenkundig, daß die Durchführung auf interner Ebene im Rahmen des Haushaltsverfahrens aufgrund der Mittelübertragung auf den Posten 9632 ordnungsgemäß erfolgt ist.

11 Im Ergebnis kann der erste Klagegrund der griechischen Regierung meines Erachtens nicht als stichhaltig angesehen werden.

12 Ich komme nun zu den Beanstandungen, die die Klägerin gegenüber dem Verhalten der Kommission in dem zum Erlaß der drei streitigen Entscheidungen führenden Verfahren vorgebracht hat.

In diesem Zusammenhang legt die griechische Regierung, auch wenn sie drei getrennte Klagegründe geltend gemacht hat (Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verfahrensmißbrauch und Unzuständigkeit der Kommission), dem Exekutivorgan im wesentlichen zur Last, es habe bei der Billigung der drei Vorhaben ein rechtswidriges Verfahren angewandt, um dem eventuellen Widerspruch bestimmter Mitgliedstaaten auszuweichen (S. 7 der Klageschrift). Noch klarer ausgedrückt: Athen gibt zu verstehen, daß die Kommission absichtlich eine künstliche rechtliche Konstruktion (auch) mit dem Ziel geschaffen habe, bei der Abstimmung an die Stelle der Regel der Einstimmigkeit, die nach Auffassung der griechischen Regierung anwendbar ist, die Regel der qualifizierten Mehrheit oder sogar die Inanspruchnahme der Entscheidungsbefugnis für sich selbst ohne Berücksichtigung der Stellungnahme der Mitgliedstaaten zu setzen.

In diesen Zusammenhang, dessen politische Implikationen niemandem entgehen können, fügt sich die juristische Diskussion ein, bei der unter anderem die komplexe Problematik der Unterscheidung zwischen den Durchführungsbefugnissen der Kommission nach Artikel 145 und den Befugnissen zur Ausführung des Haushaltsplans nach Artikel 205 EWG-Vertrag aufgeworfen wird.

13 Wie bereits vorher angedeutet, beabsichtige ich nicht, mich nach der Reihenfolge zu richten, in der die klägerische Regierung die Klagegründe geltend gemacht hat; vielmehr habe ich mir vorgenommen, die gegenüber der Kommission vorgebrachte Rüge in ihrer Gesamtheit zu prüfen.

14 Ich will sofort ganz klar sagen, daß das rechtliche Vorbringen der griechischen Regierung meines Erachtens überzeugend, die Auffassung der Kommission dagegen zu mißbilligen ist. Dies gilt um so mehr, als die Kommission in dem Bemühen, eine Auffassung zu verteidigen, die einfach unhaltbar ist, weil sie das grundlegende Recht eines Mitgliedstaats darauf außer acht läßt, daß die von ihm zuvor akzeptierten Verfahrensvorschriften und nicht andere beachtet werden, eine unklare Theorie entwickelt, mit der es unter dem Vorwand einer angeblichen Weiterentwicklung des Rechts jedoch nicht einmal gelingt, den von der griechischen Regierung geäußerten Verdacht auszuräumen, daß das in Wahrheit verfolgte Ziel darin bestanden habe, der Gefahr des Widerspruchs einer Regierung im Rahmen vertraglich festgelegter Verfahrensregeln zu entgehen. Welches auch unsere Auffassungen darüber sein mögen, wie die von der Kommission mit diesem Verhalten verfolgten Absichten aus der Sicht der allgemeinen Politik der Beziehungen mit dem assoziierten Land zu bewerten sind, besteht nun aber die Aufgabe des Gerichtshofes darin, die Grundsätze einer Rechtsgemeinschaft zu gewährleisten, in der insbesondere zuvor festgelegte und bekannte Regeln beachtet werden müssen und nicht einseitig von einer der Beteiligten geändert werden können.

Gerade darum hat es sich aber im vorliegenden Fall gehandelt.

15 Um sich davon zu überzeugen, genügt es, daß man den Willen des Rates, so wie er in zwei chronologisch getrennten Zeiträumen zum Ausdruck gekommen ist, kennt und berücksichtigen will: Dieser Wille spricht offensichtlich und unzweideutig gegen die von der Kommission vertretene Auslegung.

16 Der erste Zeitraum liegt im Jahr 1980. In diesem Jahr gehörte Griechenland noch nicht zu den Gemeinschaften. Es wurde jedoch entsprechend der üblichen Praxis der Konsultation und der Information der Staaten, die ein noch nicht in Kraft getretenes Beitrittsabkommen unterzeichnet haben, über die Entscheidungen auf dem laufenden gehalten, die von den Gemeinschaftsorganen nach der Unterzeichnung des Beitrittsvertrages getroffen worden waren und die Teil des acquis communautaire sein würden. Es ist wichtig festzustellen, daß die griechische Regierung seinerzeit — wie auch in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist — keine Einwände gegen die finanzielle Seite erhoben, sondern vielmehr um Erklärungen in bezug auf die landwirtschaftliche und die soziale Seite gebeten hatte, die in den, Entscheidungen vorgesehen waren, die gerade ausgearbeitet wurden.

Im Beschluß Nr. 2/80 des Assoziationsrates war angegeben (Nr. 2), daß die Kommission bei der Bewertung der spezifischen Vorhaben die von der Delegation der Gemeinschaft festgelegten Kriterien zu beachten habe. Diese Kriterien sind durch die Erklärungen des Rates der EWG vom 30. Juni 1980 zur internen Durchführung des Beschlusses Nr. 2/80 angegeben worden, in der hinsichtlich des Verfahrens für die Billigung der Vorhaben auf das Verfahren bei der Durchführung der mit den Ländern des Mittelmeerraums geschlossenen Finanzprotokolle verwiesen wird. Es handelt sich daher um eine Erklärung des Rates der EWG, die die Kommission zur Beachtung eines besonderen bereits bestehenden Verfahrens verpflichtete, das die Mitglieder des unter anderem aufgrund von Artikel 2 des oben zitierten Regierungsabkommens vom 12. September 1963 zuständigen Rates 1978 eingeführt hatten. Bekanntlich handelte es sich dabei um das Ad-hoc-Verfahren, das dadurch gekennzeichnet war, daß nur die von der Kommission und der Europäischen Investitionsbank übermittelten Vorhaben, die von der beim Rat eingerichteten Ad-hoc-Gruppe einstimmig gebilligt worden waren, als angenommen galten. In diesem Zusammenhang ist auch die Feststellung von Interesse, daß ein erster Teil der konkreten Vorhaben, die von der Türkei durchgeführt und durch die Sonderhilfe — vor dem Einfrieren der Beziehungen EWG—Türkei — finanziert worden waren, im Jahr 1981 nach dem Ad-hoc-Verfahren gebilligt worden waren, also einstimmig (was bedeutet: mit der Zustimmung Griechenlands).

Dieser historische Exkurs ermöglicht uns die Feststellung, daß Griechenland, als es der finanziellen Seite der Hilfe für die Türkei zustimmte, wußte, daß der Rat bei der konkreten Durchführung die Regel der Einstimmigkeit beachten würde. Außerdem können wir feststellen, daß Griechenland nach seinem Beitritt zur Gemeinschaft bis zum Einfrieren der Beziehungen mit der Türkei nicht versucht hat, die Durchführung der Finanzhilfe durch sein Veto zu blockieren: ein Umstand, der als solcher nicht erheblich ist, der aber dazu dienen kann, das Bild zu vervollständigen und sogar Zweifel an der politischen Notwendigkeit des Verhaltens der Kommission zu wecken.

17 Zweitens ist nicht nur unstreitig, sondern auch ausdrücklich festgelegt, daß die finanzielle Kooperation mit der Türkei in dem Zeitpunkt, in dem das Ad-hoc-Verfahren für die mit den Mittelmeerländern geschlossenen Protokolle durch ein neues Verfahren ersetzt wurde, das durch die Einführung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rahmen des bei der Kommission eingerichteten Ausschusses Artikel 6 gekennzeichnet ist, vom Anwendungsbereich dieser neuen Regelung ausgeschlossen war. Dies wird von der Kommission ausdrücklich eingeräumt. Im übrigen ist kaum ersichtlich, wie das Exekutivorgan dies in Anbetracht des Wortlauts der Erklärung leugnen könnte, die beim förmlichen Erlaß der in Rede stehenden Verordnung in das Protokoll der 1023. Sitzung des Rates vom 22./23 Juli 1985 aufgenommen worden ist:

Der Rat und die Kommission (Hervorhebung durch mich) erklären, daß die vorliegende Verordnung keinesfalls einen Präzedenzfall für die Durchführung anderer als der in der Verordnung bezeichneten Finanzprotokolle bilden darf.

Das Verfahren für die Durchführung dieser anderen Protokolle wird später aufgrund der jedem von ihnen zukommenden Verdienste festgelegt.

18 Versuchen wir nun zu prüfen, welche Folgen sich aus dieser Erklärung ergeben, so enthält diese meines Erachtens unbestreitbar zwei Angaben:

1) Das neue Verfahren (qualifizierte Mehrheit) gilt nicht für die finanzielle Kooperation mit der Türkei;

2) der Rat (und die Kommission) haben anerkannt, daß über das Verfahren für die anderen Protokolle (lies: Türkei) später entschieden werden wird.

Was nun aber die Türkei angeht, ist meines Erachtens trotz des gegenteiligen Vorbringens der Kommission in Anbetracht dessen, daß

a) das frühere Verfahren auf die Türkei anwendbar war,

b) das neue Verfahren auf dieses Land nicht anwendbar ist,

c) der Rat und die Kommission erklärt haben, daß die Verfahren für andere als die durch die neue Verordnung erfaßten Fälle in Zukunft festgelegt würden,

sonnenklar, daß das frühere Verfahren auf die Türkei weiter anzuwenden ist, solange keine neue Willensbekundung des Rates stattgefunden hat.

19 Diese Schlußfolgerung macht alle dialektischen Ausführungen darüber überflüssig, ob ein ausdrücklich für die Protokolle über die finanzielle Zusammenarbeit mit bestimmten anderen Mittelmeerländern als der Türkei vorgesehenes Verfahren auf den Fall der Türkei selbst analog angewandt werden kann. Diese Diskussion ist unerheblich, weil die analoge Anwendung im vorliegenden Fall nicht das wahre Problem ist. In Wirklichkeit fehlt im vorliegenden Fall die Voraussetzung für den Rückgriff auf das Verfahren der Analogie, nämlich das Bestehen einer Lücke. In diesem Zusammenhang verweise ich auf die besonders klaren Ausführungen von Karl Engisch (Einführung in das juristische Denken, 4. Auflage 1970, S. 143 f.): Damit ein juristisch haltbarer Analogieschluß zustande kommt, bedarf es des Nachweises, daß das Besondere, für das die rechtliche Regelung zu vermissen ist..., mit dem Besonderen, für das die Regelung vorhanden ist..., diejenigen Momente gemeinsam hat, auf denen die rechtliche Regelung ... beruht. Im vorliegenden Fall besteht aber keine Lücke, weil es eine vom Gesetzgeber erlassene erschöpfende Regelung gibt.

20 Gegenüber dieser Schlußfolgerung kann man sich meines Erachtens nicht ernsthaft darauf berufen, daß das Ad-hoc-Verfahren von 1979 ein Provisorium gewesen sei. In diesem Zusammenhang erscheint mir eines ausschlaggebend zu sein: Es ist nicht Sache der Kommission, darüber zu entscheiden, ob ein vom Rat eingeführtes Verfahren seine Wirksamkeit behalten oder verloren hat. Solange der Urheber des streitigen Aktes oder der Gerichtshof der Wirksamkeit des Aktes nicht ausdrücklich ein Ende setzen, entfaltet der Akt weiter seine Wirkungen. Was die in der Verordnung Nr.3973/86 ausdrücklich genannten Mittelmeerländer angeht, hat der ausdrückliche Wille des Rates die Anwendung des Ad-hoc-Verfahrens ihnen gegenüber beendet. In bezug auf die Türkei hat der Wille des Rates unzweifelhaft darin bestanden, das neue Verfahren nicht auf sie anzuwenden. Da keine Entscheidung ergangen ist, das Ad-hoc-Verfahrens in bezug auf die Sonderhilfe für die Türkei nicht mehr anzuwenden, entfaltet dieses weiter seine Wirkungen in diesem Bereich. Dies bedeutet, daß die verfahrensrechtliche Grundlage der drei angefochtenen Entscheidungen, die nach förmlicher und ausdrücklicher Angabe der Kommission in der analogen Anwendung des Verfahrens des Ausschusses Artikel 6 der Verordnung Nr. 3973/86 besteht, rechtswidrig ist.

21 Durch diesen Denkansatz wird eine andere Untersuchung — deren Konturen verschwommen und deren Ergebnis ungewiß ist — überflüssig, die darin bestehen würde, festzustellen, ob die bereits zitierte Erklärung im Protokoll des Rates vom 30. Juni 1980 beim Erlaß des Beschlusses Nr. 2/80 des Assoziationsrates eine materielle oder formelle Verweisung auf das Ad-hoc-Verfahren enthält. Jetzt — im Jahre 1989 — zu entscheiden, ob die neun Mitgliedstaaten der Gemeinschaft seinerzeit die Absicht hatten, auf ein im Laufe der Zeit unabänderliches Verfahren zu verweisen oder dagegen die eventuellen Änderungen dieses Verfahrens zu rezipieren, scheint mir eine Aufgabe zu sein, die die Möglichkeiten der Auslegung übersteigt. Viel verläßlicher ist das Verfahren, auf den Willen der zehn Mitgliedstaaten — also einschließlich Griechenlands — bei der Einführung der neuen Verfahren abzustellen. Hier sind weder Schlußfolgerungen zu ziehen, noch sind Alternativen möglich: Der Wille des Rates ging eindeutig dahin, die Anwendbarkeit dieser Verfahren auf die Türkei betreffende Vorhaben der finanziellen Kooperation auszuschließen.

22 Nicht schlüssiger ist die weitere Argumentation der Kommission, die, um über das Hindernis des gerade allzu klaren Willens des Rates (und — man beachte — der Kommission selbst) hinwegzukommen, vorträgt, sie habe nicht so sehr (und jedenfalls nicht förmlich) auf das neue Verfahren des Ausschusses Artikel 6 zurückgegriffen, sondern nur... die Mitglieder dieses Ausschusses zu Rate gezogen und sich deren Erfahrung im Bereich der Entwicklungsvorhaben im Mittelmeerraum zunutze gemacht.

23 Auch ohne daß ich die Hauptgrundsätze (Rechtsgemeinschaft) bemühe, kann diese Lässigkeit meines Erachtens vernünftigerweise nicht auf Zustimmung stoßen oder gar vom Gerichtshof gutgeheißen werden, insbesondere wenn man die Bedeutung — auch die politische — des Übergangs vom Kriterium der Einstimmigkeit, das als einziges von Griechenland akzeptiert worden war, zu dem der Mehrheit betrachtet, dessen Anwendung auf die Hilfen für die Türkei alle Mitgliedstaaten und die Kommission ausgeschlossen hatten. Dieser Gesichtspunkt war dem Rat und der Kommission so sehr bewußt, daß nicht nur die Anwendung des neuen Verfahrens bei der Durchführung anderer als der in dieser Verordnung genannten Finanzprotokolle ausgeschlossen, sondern sogar verneint wurde, daß das neue Verfahren einen Präzedenzfall... bilden könne, was viel mehr ist als eine einfache Erklärung der Nichtanwendbarkeit und was jeden Kommentar zur Heranziehung der Mitglieder des in dem neuen Verfahren vorgesehenen Ausschusses als... Sachverständige ganz und gar überflüssig macht.

Es genügt allein die Feststellung, daß die Kommission, hätte sie auf das Ad-hoc-Verfahren von 1979 zurückgegriffen, sich ebenfalls die Erfahrung der Regierungssachverständigen zunutze gemacht, eine politische Geste gegenüber den Mitgliedstaaten gemacht und darüber hinaus die geltenden Vorschriften richtig angewandt hätte, statt sich und die Gemeinschaft der Gefahr auszusetzen, daß der Gerichtshof die Entscheidungen aufhebt, die mit einem so schweren Mangel behaftet sind, wie sie der Rückgriff — ob faktisch oder förmlich, ist unerheblich — auf ein fehlerhaftes und von dem Organ, das es eingeführt hat, sogar ausdrücklich für nicht anwendbar erklärtes Abstimmungsverfahren darstellt. Außerdem waren der Kommission die schwerwiegenden Zweifel an der Richtigkeit des Verfahrens, dessen Anwendung sie (seinerzeit) vorschlug, wohlbekannt. Aus dem im Dokument Nr. 8006/87 vom 29. Juli 1987 des Generalsekretariats des Rates, das die klägerische Regierung im Verfahren vorgelegt hat, geht nämlich hervor, daß der Juristische Dienst des Rates bereits im Stadium der Prüfung durch den Ausschuß der Ständigen Vertreter die Auffassung vertreten hatte, daß die Auslegung nach dem Parteiwillen im vorliegenden Fall zur Anwendung des Ad-hoc-Verfahrens führe.

24 Ich komme so zu dem Ergebnis, daß dem Vorbringen der griechischen Regierung zu folgen ist; wie wir gesehen haben, ist die Billigung der drei besonderen Vorhaben durch die Kommission nämlich nach einem Verfahren erfolgt, das rechtswidrig ist, da nicht das Ad-hoc-Verfahren von 1979 angewandt worden ist.

25 Es bleibt nur noch der Teil des Vorbringens der Kommission auszuräumen, wonach jede Diskussion über die Rechtmäßigkeit des bei der Billigung der drei besonderen Vorhaben angewandten Verfahrens sich schon deshalb erübrige, weil die Zuständigkeit der Kommission ausschließlich sei, da es um die Ausführung des Haushaltsplans im Sinne von Artikel 205 EWG-Vertrag gehe; die Kommission sei daher — bei aller Konzessionsbereitschaft — auf jeden Fall berechtigt gewesen, Verfahren nicht zu befolgen, die die Ausübung dieser Zuständigkeit von Bedingungen abhängig machten. Dieses Vorbringen versetzt uns mitten in eine seit jeher offene — manchmal verstummte — Diskussion über die Befugnisse zur Ausführung des Haushaltsplans und insbesondere über das Verhältnis zwischen den Artikeln 145 und 205 EWG-Vertrag, also über die jeweiligen Zuständigkeiten des Rates und der Kommission in bezug auf die Entscheidungen — welches auch immer ihre Form sein mag —, die eine Ausgabe nach sich ziehen, die bei einem bereits im Haushaltsplan vorhandenen Posten zu verbuchen ist. (In unserem Fall waren die Beträge der einzelnen Vorhaben beim Posten 9632 zu verbuchen — Sonderhilfe für die Türkei, Gegenstand der zu Beginn meiner Ausführungen genannten Mittelübertragung.)

26 Bei näherer Betrachtung hindern verfahrensrechtliche Gründe den Gerichtshof jedoch, im vorliegenden Fall dieses so anregende und wichtige Problem zu behandeln. Zunächst findet sich in den drei angefochtenen Entscheidungen keine Bezugnahme auf Artikel 205 EWG-Vertrag; vielmehr wird ausdrücklich — auch wenn es in der bereits erwähnten Form der analogen Anwendung geschieht — auf das Verfahren der Verordnung Nr. 3973/86 verwiesen, das auf jeden Fall die Billigung durch eine außerhalb der Kommission stehende Stelle umfaßte. Zweitens sind — was das oben Gesagte bestätigt — die Rechtsakte, durch die die Verfahren vorweggenommen werden, die Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits sind, nämlich das Ad-hoc-Verfahren von 1979 und das durch die Verordnung Nr. 3973/86 eingeführte Verfahren, von der Kommission nicht in der gebotenen Form angefochten worden. Insbesondere ist ausgeschlossen, daß das Vorbringen der Kommission vom Gerichtshof zu einer Einrede der Rechtswidrigkeit im Sinne von Artikel 184 in bezug auf die Verordnung Nr. 3973/86 oder den Beschluß Nr. 2/80 des Assoziationsrates umgedeutet werden könnte; was das Ad-hoc-Verfahren im besonderen angeht, so ist bestritten worden, daß es auch nach dem Erlaß der Verordnung Nr. 3973/86 noch fortgegolten habe, nicht dagegen, daß es gemessen an Artikel 205 rechtmäßig sei.

27 Die vorliegende Verfahrenssituation ist daher anders als in der Rechtssache 16/88 gelagert, in der eine analoge Fallgestaltung — wenn sie auch allgemeinerer Art war — die Kommission zu einem (unmittelbar auf Artikel 173 EWG-Vertrag gestützten) förmlichen Bestreiten der Rechtmäßigkeit einer Bestimmung der Verordnung Nr. 3252/87 veranlaßt hat. In dem Fall, der uns beschäftigt, erübrigt sich dagegen gewiß jede Beurteilung der Frage, ob die Billigung der drei Hilfevorhaben für die Türkei ausschließlich in die Befugnisse der Kommission aus Artikel 205 EWG-Vertrag fällt, da auf jeden Fall nicht förmlich bestritten worden ist, daß die zwei Verfahren, die Gegenstand der Rechtssache sind, gemessen an Artikel 205 rechtmäßig sind. Letzten Endes hindert der Grundsatz der Rechtmäßigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Akte, den die Kommission öfter den Behauptungen, bestimmte Akte seien rechtswidrig, entgegengehalten hat, die von einzelnen oder von Mitgliedstaaten vorgebracht, aber weder in die Form einer Anfechtung nach Artikel 173, noch in die von Einreden nach Artikel 184 gekleidet worden waren, den Gerichtshof daran, über diesen Punkt zu entscheiden. Es besteht eine ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes in dem Sinn, daß der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit dazu verpflichtet, die volle Wirksamkeit der Rechtsakte so lange anzuerkennen, wie ihre Rechtswidrigkeit nicht festgestellt worden ist (siehe zuletzt das Urteil vom 7. Juni 1988 in der Rechtssache 63/87, Slg. 1988, 2875).

28 Nur für den fernliegenden Fall, daß der Gerichtshof über die gerade dargelegte Ausschlußwirkung hinweggehen möchte, will ich meine Ansicht in dieser Frage zum Ausdruck bringen, sei es auch nur in der lapidaren Form, die die Umstände zulassen. Generell bin ich der Auffassung, daß die Ausschließlichkeit der der Kommission zugewiesenen Befugnisse zur Ausführung des Haushaltsplans abstrakt nicht mit bestimmten Modalitäten und/oder Verfahren für die Billigung von Entscheidungen unvereinbar ist, die eine Ausgabe nach sich ziehen, die bereits durch einen weiter gefaßten Posten des Haushaltsplans abgedeckt ist; dies um so mehr in der Form, um die es im vorliegenden Fall geht, nämlich in Form eines Rechtsakts des Rates, der — sogar noch bevor ein globaler Ausgabenposten (= Sonderhilfe für die Türkei) in den Haushaltsplan eingesetzt wird — das Verfahren der Billigung der einzelnen Vorhaben (und damit die Gewährung der einzelnen Leistungen) von einer außerhalb der Kommission liegenden Zustimmung abhängig macht. Mit anderen Worten handelt es sich um einen Zeitpunkt, der vor der Ausführungsphase liegt, da er nämlich noch zur Beratungsoder — je nach Lage des Falles — Normsetzungsphase gehört, die weder begrifflich noch rechtlich mit der Phase der Ausführung des Haushaltsplans verwechselt werden darf. Wenn man will, ist auch Artikel 145 (und früher Artikel 155) EWG-Vertrag, so wie er durch die Einheitliche Akte neu gefaßt worden ist, in dieser Perspektive angesiedelt, wenn er auch nicht alle ihre Implikationen und Ausgestaltungen erschöpfend regelt. Nun existieren Artikel 145 und Artikel 205 in dem durch den Vertrag geschaffenen System und in der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Rat und der Kommission hervorragend nebeneinander; bei dieser Aufteilung wird klar zwischen den Entscheidungsprozessen, die zu einer Ausgabe führen — wobei es nicht darauf ankommt, ob diese in einem bereits in den Haushaltsplan eingestellten weiter gefaßten Posten enthalten ist — und den Prozessen unterschieden, die — nach den erstgenannten — von der sogenannten Anordnungsphase der Mittelbindung bis zur Buchungsphase in dem engen Sinne zur Durchführung der Entscheidung in Form einer Ausgabe führen. Es ist sehr wohl möglich, daß sich bisweilen Momente der Verwechslung oder — warum soll man es verschweigen — der Anmaßung der jeweiligen Rollen ergeben, so daß auf Seiten der beiden betroffenen Organe sowie des Parlaments ständige Aufmerksamkeit geboten ist. Daß es im vorliegenden Fall eine derartige Verwechslung gegeben haben könnte, ist aber völlig ausgeschlossen; dies wird durch das Verhalten der Kommission selbst bestätigt, die die Akte, die uns beschäftigen, niemals in den gebotenen Formen angefochten hat, und zwar weder bei deren Erlaß (1979 und 1986) noch im vorliegenden Verfahren vor dem Gerichtshof.

29 Diese Schlußfolgerung drängt sich meines Erachtens mit besonderem Nachdruck in einem Fall wie dem vorliegenden auf, in dem der Rat — vorbehaltlich der durch die Einheitliche Akte geänderten Zuständigkeiten des Europäischen Parlaments — ausschließlich für den Abschluß eines Assoziationsabkommens zuständig ist.

Die von der Kommission vertretene Auffassung würde in Fällen wie den hier streitigen dazu führen, daß Akte, die als solche in die ausschließliche Zuständigkeit des Rates fallen (Abschluß und Durchführung eines Assoziationsabkommens) von der Aufnahme eines sie betreffenden Ausgabenpostens in den Haushaltsplan an zur ausschließlichen Befugnis zur Ausführung des Haushaltsplans gehören, die der Kommission durch Artikel 205 eingeräumt wird.

Mir scheint, daß eine solche Verschiebung von Zuständigkeiten, die sich von der äußersten Grenze der ausschließlichen Befugnisse des Rates (sogar ohne das Erfordernis eines Vorschlags der Kommission) bis zum anderen Extrem der ausschließlichen Haushaltszuständigkeiten der Kommission (ohne die Möglichkeit eines Eingreifens des Rates) bewegen würde, weder gerechtfertigt noch wünschenswert ist. Ich bin dagegen der Auffassung, wie ich bereits ausgeführt habe, daß ein Mittelweg einzuschlagen ist, bei dem versucht werden muß, die Ausschließlichkeit der Haushaltsbefugnisse der Kommission dort, wo es erforderlich ist, mit der Anerkennung einer Entscheidungsbefugnis des Rates — zumindest in den Bereichen seiner ausschließlichen Zuständigkeit — in Einklang zu bringen.

Ein solcher Mittelweg ist — meiner Meinung nach richtigerweise — in der bereits mehrfach zitierten Verordnung Nr. 3973/86 in bezug auf die Finanzhilfen für die darin ausdrücklich genannten Mittelmeerländer gefunden worden (Verfahren des Artikels 8). Was den besonderen Fall der Türkei angeht, ist diese Verordnung aus den bereits angeführten Gründen jedoch nicht anwendbar, und nur das Ad-hoc-Verfahren stellt die zutreffende Rechtsgrundlage dar: Das Ad-hoc-Verfahren entspricht, wenn auch mit anderen Modalitäten, derselben Logik.

30 Alles in allem steht die Auffassung der Kommission, die — ich wiederhole es — bei keinem der beiden Akte des Rates die Rechtmäßigkeit bestritten hat, meines Erachtens auf sehr schwachen Füßen. Zum einen besteht diese Auffassung letztlich darin, die Rechtmäßigkeit des in Artikel 8 der Verordnung Nr. 3973/86 vorgesehenen Verfahrens selbst zu verneinen, an dessen Einführung die Kommission beteiligt war. Zum anderen hatten die Mitgliedstaaten bereits zuvor in der Sache dazu Stellung genommen, welches Verfahren anzuwenden sei: Bei der Diskussion innerhalb des Assoziationsausschusses Drittländer/Türkei vom 17. Juli 1987, auf das sich das bereits zitierte Dokument Nr. 8006/87 des Rates bezieht, hatten mehrere Delegationen ausdrücklich erklärt, sie könnten nicht akzeptieren, daß die Kommission mangels einer Entscheidung im Rat über das für die Billigung der vorliegenden Vorhaben anzuwendende Verfahren diese Vorhaben unter Berufung auf ihre Befugnisse zur Ausführung des Haushaltsplans im Sinne von Artikel 205 EWG-Vertrag durchführt (Hervorhebung durch mich).

31 Ich schließe daher mit dem Vorschlag, der Klage der Griechischen Republik stattzugeben und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.