Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.07.1989 – C-75/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 5. Juli 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In den drei verbundenen Rechtssachen, zu denen ich mich heute äußere, geht es um die Übertragung von Ruhegehaltsanwartschaften der Kläger, die bei der italienischen Sozialversicherung erworben worden waren, auf die Versorgungseinrichtung der Europäischen Gemeinschaften gemäß Artikel 11 von Anhang VIII zum Personalstatut.

2 Diese Übertragung wurde möglich, nachdem die Kläger Beamte beziehungsweise Bedienstete der Gemeinschaften geworden waren und nach dem am 2. März 1978 erfolgten Abschluß eines Abkommens zwischen der Kommission und dem Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS). Die Kommission stellte den interessierten Dienstkräften vom INPS erstellte Formulare zur Verfügung, die innerhalb einer in der Kommissionsmitteilung vom 13. Juni 1978 festgelegten, bis zum Dezember 1978 reichenden Sechsmonatsfrist an eine bestimmte Dienststelle der Kommission eingereicht werden mußten. Auf diese Weise bekundeten auch die Kläger ihr Interesse an der Übertragung ihrer Versorgungsanwartschaften.

3 Die Kommission beschied die Kläger darüber, wie viele ruhegehaltsfähige Dienstjahre bei den Gemeinschaften ihre nationalen Anwartschaften ergaben. Gleichzeitig wurden sie aufgefordert, innerhalb eines Monats anzugeben, ob sie eine Übertragung der italienischen versicherungsmathematischen Gegenwerte wünschten. Damit erklärten sich die Kläger einverstanden. Sie machten aber gleichzeitig oder kurz danach einen Vorbehalt bezüglich der Berechnung des versicherungsmathematischen Gegenwertes.

4 Sie waren nämlich — und sind immer noch — der Ansicht, das INPS habe den versicherungsmathematischen Gegenwert zu niedrig angesetzt, nämlich nach einer Tabelle von 1964, während korrekterweise die Tabelle der Verordnung vom 19. Februar 1981 heranzuziehen gewesen sei. Die Anwendung der Tabelle von 1981 hätte zur Anerkennung einer höheren Anzahl von ruhegehaltsfähigen Dienstjahren geführt.

5 In diesem Sinne äußerten sie sich auch in Beschwerden vom 10. August, 30. Oktober und 26. Oktober 1987. Da diese unbeantwortet blieben, riefen sie dann am 9. März bzw. 1. August 1988 den Gerichtshof an, um so die Aufhebung der Bescheide vom 12. Mai, 22. und 24. Juli 1987 sowie eine neue Festsetzung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit nach Maßgabe eines anderen versicherungsmathematischen Gegenwertes zu erreichen.

6 Hinsichtlich des näheren Sachverhalts sowie des Vorbringens der Parteien wird auf den Sitzungsbericht verwiesen.

B — Stellungnahme

7 1. Das einzige von den Klägern aufgeworfene Problem bezieht sich — wie wir gesehen haben — darauf, ob der versicherungsmathematische Gegenwert ihrer nationalen Versorgungsanwartschaften durch das INPS richtig, nämlich unter Zugrundelegung der zutreffenden, zu dem italienischen Gesetz von 1962 festgelegten Tabelle, errechnet worden ist.

8 Dazu hat die Kommission eingewendet, diese Berechnungen des INPS seien ihr nicht zuzurechnen; sie sei nicht verantwortlich zu machen für Akte, die aufgrund des nationalen Rechts von unabhängig handelnden nationalen Einrichtungen erlassen wurden.

9 Dies bedeutet im Grunde, daß die Unzulässigkeit der Klage geltend gemacht wird, weil so zum Ausdruck kommt, daß der einzige von den Klägern vorgebrachte Vorwurf nicht möglich sei in einem gegen die Kommission eingeleiteten Verfahren und bei der Anfechtung eines Aktes, den die Kommission gemäß Artikel 11 von Anhang VIII des Personalstatuts auf der Grundlage der von der italienischen Sozialversicherung gemachten Mitteilungen erlassen hat.

10 Stillschweigend verbunden ist damit wohl auch die Ansicht, daß die Anwendung nationalen Rechts durch eine nationale Einrichtung in einem nationalen Gerichtsverfahren gerügt werden muß, aus dem es dann, wenn es dabei auch auf die Auslegung des von der Kommission und dem INPS abgeschlossenen Abkommens ankommt, zu einem Vorabentscheidungsersuchen nach Artikel 177 EWG-Vertrag kommen kann.

11 Dem sollten wir jedoch nicht folgen und dies nicht nur deswegen, weil möglicherweise ein nationales Gerichtsverfahren gar nicht mehr eingeleitet werden kann und es so jedenfalls zu einer beträchtlichen Verzögerung bei der Klärung einer Frage kommen würde, die sich auf ein Gemeinscbaftsabkommen bezieht.

12 Wichtiger sind vielmehr zwei andere Überlegungen. Zum einen ist zu erkennen, daß die Kläger nur zu der Kommission in direkte Kontakte getreten sind, sehen doch die Durchführungsbestimmungen zu dem erwähnten Artikel 11 (abgedruckt im Personalkurier vom 19. Oktober 1977) vor, daß derartige Anträge an eine bestimmte Abteilung der Kommission zu richten sind. Entsprechend gingen ihnen auch keine nationalen Bescheide direkt zu, die sie hätten anfechten können, sondern nur auf die Mitteilungen des INPS sich stützende gemeinschaftsrechtliche Akte.

13 Klar ist zum anderen, daß die Kommission als Partner des mit dem INPS abgeschlossenen Abkommens an seiner Anwendung beteiligt ist und sich dazu eine Meinung zu bilden hat. Wäre sie dabei zu der Ansicht gelangt, daß das INPS von einer falschen Auslegung ausgeht, so hätte sie dies — gemäß der ihr obliegenden Fürsorgepflicht — geltend machen und so für eine korrekte Anwendung auch des nationalen Rechts sorgen müssen. Darauf zielten im übrigen auch die Beschwerden der Kläger, in denen eine Zurücksendung der Berechnungen an das INPS zum Zwecke einer entsprechenden Änderung verlangt wurde, ab. Wenn dem — wie sich aus der Nichtbeantwortung der Beschwerden ergibt — nicht entsprochen wurde, so kann dies nur bedeuten, daß die Kommission die vom INPS vertretene Auslegung des Abkommens gebilligt hat, was sie ja auch ausdrücklich zugestanden hat.

14 Demnach läßt sich ohne weiteres sagen, daß den Akten, die die Kommission gemäß Artikel 11 Anhang VIII zum Personalstatut erlassen hat, auch eine bestimmte Ansicht der Kommission zur Ausdeutung des mit dem INPS abgeschlossenen Abkommens zugrunde liegt.

15 So gesehen ist es folglich nichts Ungewöhnliches, daß bei der Anfechtung der von der Kommission erlassenen Bescheide der Vorwurf erhoben wird, die diese Bescheide vorbereitenden Akte, nämlich die Errechnung der versicherungsmathematischen Gegenwerte, seien fehlerhaft, weil nicht im Einklang mit dem Abkommen, zustande gekommen.

16 2. Das mit dem INPS abgeschlossene Abkommen sieht unter B Absatz 1 — ich habe dies schon angedeutet — vor, daß der versicherungsmathematische Gegenwert errechnet wird nach Tabellen, die zur Anwendung des Artikels 13 des Gesetzes vom 12. August 1962 festgelegt werden und die in Kraft waren am Tag der presentazione della domanda di trasferimento. Es bestimmt weiter, daß die Übertragung erst erfolgt, nachdem der interessierte Bedienstete seine Zustimmung erklärt hat, was innerhalb von neunzig Tagen ab Mitteilung des zu übertragenden Betrags durch das INPS an die Kommission zu erfolgen hat.

17 Die Kläger sind dazu in erster Linie der Ansicht, von einem Antrag auf Übertragung könne nur gesprochen werden, wenn der definitive Wille zur Übertragung nach Mitteilung des zu übertragenden Betrags zum Ausdruck gebracht werde (was im vorliegenden Fall geschehen sei mit der Zustimmung zu den Bescheiden vom 12. Mai, 22. Juli und 24. Juli 1987). Dies nicht zuletzt deshalb, weil erst zu dieser Zeit ein Antrag nach Artikel 42 der Beschäftigungsbedingungen (auf Zahlung zur Bildung oder Aufrechterhaltung von Versorgungsansprüchen im Herkunftsland) möglich war, nachdem am 22. April 1980 ein entsprechendes Abkommen mit dem INPS abgeschlossen worden war.

18 Hilfsweise meinen sie für den Fall, daß die Interessenbekundung in dem bis Dezember 1978 einzureichenden Fragebogen von Bedeutung sein soll, es komme dann jedenfalls auf den Eingang dieser Fragebögen beim eigentlichen Adressaten, der nationalen Versicherungseinrichtung, oder doch wenigstens auf die Absendung an diese an (also — gemäß den Eingangsvermerken des INPS auf den Formularen — auf den 13. Dezember 1984 bzw. 12. März 1983 oder auf die Daten der Begleitbriefe, also den 6. Dezember 1984 bzw. den 7. März 1983). Danach sei es sicher ausgeschlossen, auf die Tabelle der Verordnung des Jahres 1964 zurückzugreifen, und zweifellos angebracht, die der Verordnung des Jahres 1981 mit ihren höheren Koeffizienten zugrunde zu legen.

19 Meines Erachtens ist weder die an erster Stelle geäußerte Meinung der Kläger noch der hilfsweise vorgetragene Standpunkt zutreffend.

20 a) Das erstere läßt sich leicht schon anhand des Wortlauts des Abkommens zeigen. Der Vorgang, auf den die Kläger abstellen, wird behandelt unter B Absatz 2, und hier ist eben — anders als in B Absatz 1 — nicht von einem Antrag, sondern von einer Bestätigung (conferma) die Rede. Soweit es nach dem Abkommen für die Anwendung des nationalen Rechts auf die Antragstellung ankommt, kann also sicherlich nicht auf die definitive Willensäußerung der Interessierten zur Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstjahre, die ausdrücklich anders bezeichnet wird, abgestellt werden.

21 Darüber hinaus ist klar, daß die klägerische Ansicht nicht gerade sinnvoll erscheint. In den Mitteilungen der Kommission über die Berechnung der ruhegehaltsfähigen Dienstjahre (ihre Daten habe ich eingangs erwähnt) war vorgesehen, daß die Betroffenen ihre Zustimmung innerhalb eines Monats erklärten, und es war außerdem (unter Berücksichtigung der in B Absatz 2 des Abkommens festgelegten Neunzigtagefrist) für einen kurz danach liegenden Zeitpunkt die tatsächliche Übertragung der in Frage kommenden Summen vorgesehen (nämlich zum 30. Juni , 30. September und 1. Oktober 1987). Da die Kläger ihre Zustimmungen am 25. Mai 1987 bzw. 24. August 1987 bzw. 7. August 1987 erklärten, wäre somit bis zu dem vorgesehenen Übertragungszeitpunkt schwerlich noch genügend Zeit verblieben für eine Rücksendung der Dossiers an das INPS zur Vornahme einer Neuberechnung unter Zugrundelegung der zu dieser Zeit für das Gesetz vom 12. August 1962 maßgeblichen Tabelle. Auch dies zeigt, daß die These, unter Antrag im Sinne des Abkommens sei die definitive Zustimmung der Betroffenen zur Übertragung ihrer Versorgungsanwartschaften auf die Gemeinschaft zu verstehen, nicht durchschlägt.

22 b) Was die hilfsweise vorgetragene Meinung angeht, es komme auf die Absendung der von den Betroffenen auszufüllenden Formulare (in denen lediglich ein Interesse an der Übertragung von Versorgungsanwartschaften auf die Gemeinschaft bekundet wurde) an das INPS an oder gar auf den Eingang dieser Papiere beim INPS, so läßt sich dagegen und für den Standpunkt der Kommission, maßgeblich sei der Beginn des Übertragungsverfahrens im Jahre 1978, schon auf den Wortlaut des Artikels 11 von Anhang VIII zum Personalstatut verweisen, der ja auf die Kläger analog angewandt wurde. Wenn es hier heißt, ein Beamter, der nach Ausscheiden aus dem Dienst bei einer Verwaltung, einer innerstaatlichen oder internationalen Einrichtung oder einem Unternehmen in den Dienst der Gemeinschaften tritt, könne bei seiner Ernennung zum Beamten bestimmte Beträge an die Gemeinschaften zahlen lassen, so kommt damit zum Ausdruck, daß die Übertragung von Versorgungsanwartschaften in einem möglichst engen Zusammenhang mit dem Vorgang der Übernahme ins Beamtenverhältnis zu sehen ist oder, allgemeiner gesagt — im Hinblick auf die Anwendung des Artikels 11 auf Fälle wie die vorliegenden —, in möglichst engem Zusammenhang mit dem Zeitpunkt, zu dem eine solche Übertragung (nach Erlaß der Verordnung Nr. 2615/76 und nach Abschluß des Abkommens mit dem INPS) möglich wurde. Damit ist tatsächlich schwer vereinbar, auf Zeitpunkte abzustellen, die dazu einen erheblichen zeitlichen Abstand aufweisen und die mitbeeinflußt wurden von den Zufälligkeiten der Arbeitsbelastung der zuständigen Kommissionsdienststelle (wie wir gehört haben, waren von der zuständigen Kommissionsdienststelle 800 Anträge allein aus Ispra zu bearbeiten, und dies habe angesichts der übrigen Funktionen dieser Dienststelle dazu geführt, daß die Weiterleitung der Anträge an das INPS mit einer beträchtlichen Verzögerung erfolgte).

23 Für die Richtigkeit dieser Wertung sprechen auch die von der Kommission erlassenen Durchführungsvorschriften, von denen angenommen werden kann, daß sie beeinflußt wurden von dem Sinn des Abkommens, wie ihn beide Vertragspartner erkannten. Danach ist klar, daß als entscheidende Weichenstellung die erste Interessenbekundung anzusehen ist (auch wenn sie noch keine endgültige Entscheidung zur Übertragung des versicherungsmathematischen Gegenwertes mit sich bringt), und wichtig ist, daß sie bis Dezember 1978 erfolgen mußte in enger zeitlicher Anlehnung an die Einführung der Möglichkeit, nationale Versicherungsanwartschaften auf die Gemeinschaft übertragen zu lassen. Von Interesse ist insofern auch, daß hier von einem Antrag gesprochen wird (vgl. die Mitteilung vom 13. Juli 1978) und daß nach den im Personalkurier vom 19. Oktober 1977 veröffentlichten Durchführungsbestimmungen zu Artikel 11 von Anhang VIII des Personalstatuts als Antragsadressat eine Abteilung der Kommission genannt wird, die fristgerecht zu befassen war.

24 Nicht zu übersehen ist außerdem auch im gegenwärtigen Zusammenhang, daß interessierte Bedienstete in unmittelbare Beziehungen nicht zu dem INPS, sondern allein zu ihrem Dienstherrn traten. Auch dies legt — soweit es auf den Zeitpunkt der Antragstellung ankommt — durchaus die Annahme nahe, daß es auf die Befassung der Kommission und nicht auf die von den Antragstellern nicht weiter zu beeinflussende Weiterleitung ihrer Formulare an das INPS ankommt.

25 Dies liegt im übrigen auch — worauf die Beklagte in der mündlichen Verhandlung hingewiesen hat — auf der Linie des Urteils der Rechtssache 129/87, in dem festgehalten wurde, es sei ausreichend, daß der Antrag fristgerecht bei dem zuständigen Gemeinschaftsorgan eingegangen ist. Demgegenüber konnten die Kläger schwerlich etwas Entscheidendes gewinnen durch ihren Hinweis auf das Urteil der Rechtssache 124/87. Denn wenn hier auch davon die Rede ist, die in den Durchführungsbestimmungen der Kommission festgesetzte Frist gelte nicht für Bedienstete im Sinne des Dienstrechts der Gemeinschaften (was zu bedeuten scheint, daß sie bei späterer Antragstellung in den Genuß der später in Kraft getretenen nationalen Umrechnungstabellen gelangen könnten), so darf doch nicht übersehen werden, daß im Urteil zur Abwendung einer derartigen Gefahr der Ungleichbehandlung ausdrücklich Kommissionsmaßnahmen für erforderlich bezeichnet wurden (zu denen auch eine entsprechende Anpassung des Abkommens gehören könnte).

26 c) Festzuhalten ist also, daß das INPS und die Kommission zu Recht annahmen, presentazione della domanda im Sinne des Abkommens sei die erste Interessenbekundung der Kommission gegenüber gewesen, und daß folglich für die Kläger nur die in der Verordnung von 1964 enthaltenen Tabellen von Bedeutung sein können, die im Jahre 1978 noch in Kraft waren.

27 3. Bei dieser Wertung brauche ich keine langen Ausführungen zu machen zu dem zweiten Klagegrund, also zu dem Vorwurf, die Ansicht der Kommission gehe allein auf das Bestreben zurück, eine unterschiedliche Behandlung von Bediensteten je nach dem Eingang der Formulare beim INPS, für den die Kommission verantwortlich sei, zu vermeiden und dies, obwohl derartige Differenzierungen nach der Konzeption des Abkommens in Verbindung mit den von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen gelegentlich unvermeidlich seien, nämlich dann, wenn sich innerhalb der sechsmonatigen Antragsfrist die nationale Rechtslage ändere.

28 Wir haben gesehen, daß das INPS und die Kommission von einer aus verschiedenen Gründen zutreffenden Auslegung des Abkommens ausgehen und daß es deswegen auch gleichgültig ist, ob der Kommission wegen der Verzögerung der Übermittlung von Antragsformularen ein Vorwurf gemacht werden kann. Wir haben auch erfahren, daß für alle Übertragungsanträge einheitlich die im Dezember 1978 abgelaufene Frist galt und daß nicht davon ausgegangen werden kann, daß Anträge schon vor 1981 dem INPS zugeleitet worden sind mit der Folge, daß die davon betroffenen Personen sich auf keinen Fall auf die Tabellen der im Jahre 1981 erlassenen italienischen Verordnung berufen könnten.

29 Somit bleibt also nur die Schlußfolgerung, daß von einer durch irgendwelche unsachlichen Aspekte beeinflußten Auslegung des Abkommens durch die Kommission nicht gesprochen werden kann, der zweite Klagegrund also gleichfalls erfolglos bleibt.

C — Schlußantrag

30 Insgesamt führt dies zu der Feststellung, daß Kritik an den Bescheiden der Kommission zur Feststellung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten der Kläger nicht angebracht ist. Es kann folglich weder ihren Aufhebungsanträgen noch den Feststellungsanträgen stattgegeben werden (wobei offenbleiben mag, ob Feststellungen, wie von den Klägern beantragt, vom Gerichtshof überhaupt getroffen werden können).

31 Ich schlage deshalb dem Gerichtshof folgende Entscheidungen vor:

1) Die Klagen werden abgewiesen.

2) Jede Partei trägt ihre Kosten.