Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.07.1989 – C-281/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 6. Juli 1989

Herr Präsident,meine Herren Richter!

1 In diesem Verfahren nach Artikel 169 EWG-Vertrag begehrt die Kommission die Feststellung, daß Griechenland dadurch, daß es die KYDEP (eine Organisation landwirtschaftlicher Genossenschaften) angewiesen hat, minderwertigen Hartweizen der Ernte 1982 aufzukaufen, ohne daß die für eine gemeinschaftliche Intervention geltenden Kriterien erfüllt waren, gegen seine Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide (ABl. 1975, L 281, S. 1) verstoßen hat.

Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt

2 Titel I der Verordnung Nr. 2727/75 (in ihrer geänderten Fassung) sieht ein System einziger Preise für Getreide, einschließlich Hartweizen, vor. Im Rahmen dieses Systems setzt der Rat jährlich u. a. einen einzigen Interventionspreis für Hartweizen für alle Interventionsorte der Gemeinschaft fest (Artikel 3). Nach Artikel 7 Absatz 1 sind die von den Mitgliedstaaten bestimmten Interventionsstellen verpflichtet, das ihnen angebotene, in der Gemeinschaft geerntete Getreide aufzukaufen, sofern die Angebote bestimmten gemäß Absatz 5 festzulegenden Bedingungen, insbesondere hinsichtlich der Qualität und der Menge, entsprechen. Artikel 7 Absatz 5 sieht vor, daß die Kommission im Verwaltungsausschußverfahren Durchführungsbestimmungen erläßt, die u. a. für jede Getreideart die Mindestqualität und Mindestmenge, die für eine Intervention gefordert werden, sowie die Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme durch die Interventionsstellen betreffen.

3 Die Verordnung (EWG) Nr. 1569/77 über das Verfahren und die Bedingungen für die Übernahme von Getreide durch die Interventionsstellen (ABl. 1977, L 174, S. 15) legt u. a. die Mindestqualitätskriterien fest, denen Getreide, einschließlich Hartweizen, entsprechen muß, um zur Intervention angenommen zu werden (Artikel 2 und Anhang). Hinsichtlich bestimmter für diese Qualitätskriterien verwendeter Definitionen verweist die Verordnung Nr. 1569/77 auf Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2731/75 des Rates über die Standardqualitäten für Weichweizen, Roggen, Gerste, Mais und Hartweizen (ABl. 1975, L 281, S. 22).

4 Artikel 2 des griechischen Gesetzes Nr. 1541/85 über genossenschaftliche Agrarorganisationen sieht Genossenschaften auf drei Stufen vor. Auf der ersten, untersten Stufe befinden sich die aus einzelnen Erzeugern bestehenden landwirtschaftlichen Genossenschaften. Auf der zweiten Stufe, der Zwischenstufe, stehen die regionalen Vereinigungen der landwirtschaftlichen Genossenschaften. Auf der dritten und höchsten Stufe befinden sich die nationalen Organisationen der Vereinigungen der landwirtschaftlichen Genossenschaften, die sektorweise für bestimmte Erzeugnisse oder Erzeugungszweige gegründet worden sind. Nach Artikel 52 dieses Gesetzes werden die landwirtschaftlichen Genossenschaften der dritten Stufe u. a. auch — mit Genehmigung des Landwirtschaftsministers — als Interventionsstelle für den betreffenden Sektor oder das betreffende Erzeugnis tätig.

5 Die KYDEP ist eine Organisation landwirtschaftlicher Genossenschaften der dritten Stufe für den Sektor Getreide, Gemüse und Futtermittel. Aus dem Akteninhalt geht hervor, daß die Hauptaufgaben der KYDEP im Aufkauf der Erzeugnisse ihrer Mitglieder sowie in der Sammlung, der Lagerung und der Vermarktung dieser Erzeugnisse besteht. Aus dem Akteninhalt ergibt sich ferner, daß die KYDEP seit dem Beitritt Griechenlands zur EWG im Jahr 1981 aufgrund einer Vereinbarung mit der für EWG-Interventionsmaßnahmen zuständigen Abteilung des griechischen Landwirtschaftsministeriums als EWG-Interventionsstelle für den Sektor Getreide und Reis tätig wurde. Die Bestimmung der KYDEP als EWG-Interventionsstelle erfolgt auf jeweils ein Jahr durch Entscheidung des Landwirtschaftsministers.

6 Im Sommer 1982 erließ der griechische Landwirtschaftsminister zwei Verordnungen über die Intervention bei Getreide im Wirtschaftsjahr 1982/83. Die Verordnung Nr. 468082 vom 23. Juni 1982 legte die qualitativen Erfordernisse und Verfahren für den Interventionsaufkauf von Weizen, Roggen und Gerste für Rechnung der Interventionsstelle fest. Die Verordnung Nr. 469049 vom 2. Juli 1982 regelte die Durchführung der Intervention hinsichtlich der Übernahme des im Herbst 1982 geernteten Getreides. Die Begründungserwägungen beider Verordnungen verweisen auf die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften und die Bestimmung der KYDEP als Interventionsstelle für Getreide und Reis. Ob die beiden Verordnungen mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften übereinstimmen, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits.

7 Am 7. Juli 1982, kurz nach Erlaß dieser Verordnungen, richtete der Landwirtschaftsminister an die KYDEP das Rundschreiben Nr. 41032 (im folgenden: Rundschreiben). Es trug die Überschrift Betrifft: Übernahme von minderwertigem Hartweizen der Ernte 1982, und sein einleitender Absatz lautete wie folgt:

Im Anschluß an die angekündigten Maßnahmen zur Sammlung von minderwertigem Hartweizen der Ernte 1982 und gemäß den Verordnungen Nrn. 468082 vom 23. Juni 1982 und 469049 vom 2. Juli 1982 bitten wir Sie, alle Partien minderwertigen Hartweizens wie folgt aufzukaufen.

Danach ist das Rundschreiben in zwei Teile unterteilt, von denen sich der erste mit Hartweizen zur Verarbeitung und der zweite mit ausschließlich zur Verwendung als Futtermittel bestimmtem Hartweizen befaßt. Das Rundschreiben führt für jede Kategorie die Mindestqualitätskriterien auf und legt für Hartweizen, der zur Verarbeitung bestimmt ist, auch die Bedingungen fest, unter denen der Kaufpreis entweder herabgesetzt oder ein Zuschlag gezahlt wird. Der letzte Absatz des Rundschreibens bestimmt, daß der Hartweizen der beiden beschriebenen Kategorien nur von Erzeugern und Dreschunternehmen und deren Personal übernommen werden darf und Händler auszuschließen sind. Kopien des Rundschreibens gingen zur Information an die regionalen Direktionen des Landwirtschaftsministers.

Zur Zulässigkeit

8 In ihrer Klagebeantwortung erhebt die griechische Republik die Einrede der Unzulässigkeit. Sie weist darauf hin, daß die Kommission die Klage auf drei Dokumente gestützt habe, nämlich das Rundschreiben, einen Bericht der Rechtsabteilung der KY-DEP vom 4. November 1985 und einen internen Vermerk der allgemeinen Verwaltung der KYDEP vom 6. Juni 1985. Nach Ansicht Griechenlands beziehen sich diese Dokumente auf die Tätigkeit der KYDEP als Handelsunternehmen; sie müßten daher als unter das Geschäftsgeheimnis fallend angesehen werden. Überdies seien die Dokumente rechtswidrig oder unerlaubt in den Besitz der Kommission gelangt. In ihrer Erwiderung bestreitet die Kommission, die Dokumente in unzulässiger Weise erhalten zu haben.

9 Zur Frage des Geschäftsgeheimnisses genügt die Feststellung, daß dieses zwar ein Grund dafür sein kann, die beim Gericht vorgelegten Unterlagen vertraulich zu behandeln; es kann jedoch nicht als Grund für den Ausschluß von Dokumenten als Beweismittel angesehen werden. Auf jeden Fall werden der Bericht vom 4. November 1985 und der interne Vermerk vom 6. Juni 1985 von der Kommission in ihrer Klageschrift lediglich zur Stützung ihrer Behauptung herangezogen, daß die KYDEP im Getreidesektor nicht nur auf eigene Rechnung handele, sondern darüber hinaus die Weisungen der griechischen Behörde ausführe, ein zwischen den Parteien kaum streitiger Umstand. Was das Rundschreiben betrifft, so zielt es, wenn man davon ausgeht, daß es letztlich eine Weisung zur Intervention enthält, eindeutig auf die Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe, nämlich der Intervention, durch die KYDEP ab und kann daher nicht als vertraulich angesehen werden. Aber auch wenn man annimmt, daß das Rundschreiben lediglich die griechischen Erzeuger über die Unterschiede zwischen Weizen, der zur Verarbeitung, und solchem, der zur Tierfütterung geeignet ist, informieren sollte (wie die griechische Regierung meint), ist auch hier schwer einzusehen, warum derartige Informationen als vertraulich anzusehen sein sollen.

10 Zwar kann die Tatsache, daß Dokumente in unzulässiger Weise erworben wurden, grundsätzlich dazu führen, daß die Dokumente als Beweismittel ausgeschlossen sind; doch obliegt es der griechischen Regierung nachzuweisen, daß die Kommission vorschriftswidrig handelte. Tatsächlich hat sie hierzu nur Behauptungen aufgestellt. Jedenfalls sind die beiden internen KYDEPPapiere, wie bereits gesagt wurde, für das Verfahren von geringer Bedeutung und kann das Rundschreiben, welchen Zweck es auch gehabt haben mag, nicht als intern oder vertraulich angesehen werden.

Zur Begründetheit

11 Die Klageschrift enthält im wesentlichen zwei Behauptungen. In erster Linie wird vorgebracht, daß das Rundschreiben letztlich eine Weisung an die KYDEP enthalten habe, eine nationale Interventionsmaßnahme durchzuführen. Hilfsweise wird vorgebracht, daß der nach dem Rundschreiben aufgekaufte Weizen sodann unter Verstoß gegen die gemeinschaftlichen Qualitätsnormen zur gemeinschaftlichen Intervention verkauft worden sei. Dieses Hilfsvorbringen ist in der zusammenfassenden Erklärung der Kommission am Anfang und im Klageantrag am Schluß der Klageschrift nicht enthalten. Überdies hat der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß die Klagegründe der Kommission im wesentlichen auf dem Rundschreiben beruhten und daß der behauptete Verkauf des Weizens zur gemeinschaftlichen Intervention nur als erschwerender Umstand anzusehen sei. Daher werde ich mich nur kurz mit der Frage der Verwendung des Weizens befassen, nachdem ich zunächst auf den Kernpunkt, das Rundschreiben, eingegangen bin.

12 Die Parteien streiten im wesentlichen darüber, welchen Zweck das Rundschreiben hatte. Nach Ansicht der Kommission enthielt es die eindeutige Weisung an die KY-DEP, die Ernte 1982 zu den in ihm festgelegten Bedingungen hinsichtlich Qualität usw. aufzukaufen. Da diese Bedingungen von den Kriterien für eine gemeinschaftliche Intervention abgewichen (und praktisch nicht so streng wie diese gewesen) seien, habe das Rundschreiben letztlich die Weisung enthalten, eine nationale Interventionsmaßnahme durchzuführen, die sowohl als solche der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide zuwidergelaufen als auch konkret geeignet gewesen sei, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation getroffenen Interventionsmaßnahmen zu beeinträchtigen. Demgegenüber hat die griechische Regierung stets die Ansicht vertreten, daß das Rundschreiben Informations- und Erläuterungszwecken gedient habe. Sie legt dar, daß im Wirtschaftsjahr 1981/82 drei Regionen des Landes unter starker Trokkenheit gelitten hätten. Daher sei die Hartweizenernte gering ausgefallen und von minderer Qualität gewesen. Händler hätten die Ernte zu niedrigen Preisen aufgekauft, wobei sie den Erzeugern gesagt hätten, der Weizen tauge nur zu Futterzwecken. Später hätten die Erzeuger erfahren, daß der Weizen von den Händlern zur industriellen Verarbeitung verkauft worden sei. Unter dem Druck ihrer Mitglieder hätten sich die Erzeugerorganisationen bei den Behörden um Klarstellung hinsichtlich der Qualitätsund sonstigen Kriterien, aufgrund deren die Erzeuger eine Unterscheidung zwischen zur Verarbeitung und zu Futterzwecken geeignetem Hartweizen hätten treffen können, sowie um Angaben zur Preisbildung bemüht. Genau diese Informationen habe das Rundschreiben enthalten, das an die KY-DEP zur Weiterleitung an ihre Mitgliedsvereinigungen und eventuell einzelne Erzeuger gesandt worden sei.

13 Nach meiner Auffassung kann kein Zweifel darüber bestehen, daß das Rundschreiben den ihm von der Kommission zugeschriebenen Zweck auch tatsächlich hatte. Das geht bereits aus der Überschrift sowie dem einleitenden und dem abschließenden Absatz des Rundschreibens, wie ich sie unter Nr. 7 beschrieben habe, hervor. Der erste Absatz enthält eine klare Aufforderung zum Aufkauf einer bestimmten Ernte; der letzte Absatz enthält Instruktionen hinsichtlich der in Frage kommenden Verkäufer. Beide Absätze wären überflüssig gewesen, wenn das Rundschreiben tatsächlich nur zur Information der Erzeuger bestimmt gewesen wäre. Der vorletzte Absatz des Rundschreibens, der die Lagerung des Weizens betrifft, wäre in dem Fall ebenfalls unnötig gewesen. Zudem war das Rundschreiben an die KY-DEP gerichtet und enthielt, obwohl Kopien zur Information an die regionalen Landwirtschaftsdirektionen gesandt wurden, keine Bitte oder Weisung, irgendeinen Teil seines Inhalts landwirtschaftlichen Genossenschaften niedrigerer Stufe oder Erzeugern mitzuteilen.

14 Zur Beantwortung einer schriftlichen Frage des Gerichtshofes hat die Kommission dargelegt, in welcher Weise die im Rundschreiben festgelegten Qualitätskriterien von den für die gemeinschaftliche Intervention geltenden Kriterien abwichen. Sie weist z. B. darauf hin, daß der erste Abschnitt des Rundschreibens, der verarbeitungsfähigen Hartweizen betrifft, folgende Bedingungen festlege: a) Mindesteigengewicht: 74 Kilogramm je Hektoliter, b) Höchstanteil der Körner, die ihr glasiges Aussehen verloren haben: 60 % und c) Höchstanteil der Weichweizenkörner: 10 %. Nach der Verordnung Nr. 1569/77 hätten dagegen zur maßgeblichen Zeit folgende Anforderungen gegolten: a) Mindesteigengewicht: 76 Kilogramm je Hektoliter, b) Höchstanteil der Körner, die ihr glasiges Aussehen verloren haben: 50 % und c) Höchstanteil der Weichweizenkörner: 4 %. Abschnitt 2 des Rundschreibens, der sich mit ausschließlich zur Verwendung als Futtermittel bestimmtem Hartweizen befasse, sehe vor, daß das Eigengewicht, der Gehalt an Körnern, die ihr glasiges Aussehen verloren haben, und der Gehalt an fleckigen Hartweizenkörnern nicht zu berücksichtigen seien, während die Verordnung Nr.~1569/77 zu diesen Punkten besondere Höchst- oder Mindestwerte festlege. Außerdem setze das Rundschreiben den Höchstgehalt an Hartweizenbruchkorn auf 8 % und den Höchstgehalt an Weichweizenkörnern auf 20 % fest gegenüber den in der Verordnung geforderten Höchstwerten von 5 bzw. 4 %.

15 Hinsichtlich bestimmter Punkte gebe das Rundschreiben vor, die Anforderungen der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften im Wege der Verweisung zu übernehmen. Für Hartweizen, der zur Tierfütterung bestimmt ist, schreibe das Rundschreiben z. B., nachdem es einige von den Gemeinschaftsvorschriften abweichende Qualitätskriterien festgelegt habe, vor, daß die übrigen Merkmale ... die für die Intervention für Rechnung des EAGFL geltenden seien. Derartige Verweisungen auf die gemeinschaftsrechtlichen Erfordernisse könnten nur die Tatsache unterstreichen, daß die übrigen im Rundschreiben festgelegten Kriterien von den Gemeinschaftskriterien abwichen und daß es sich dabei im wesentlichen um eine nationale Interventionsmaßnahme handele.

16 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes steht das Vorliegen einer gemeinsamen Marktorganisation nationalen Maßnahmen in den von der Regelung erfaßten Bereichen entgegen, wenn nicht die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften etwas anderes bestimmen. Überdies hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, daß die Mitgliedstaaten, sobald eine gemeinsame Marktorganisation geschaffen worden ist, verpflichtet sind, sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können (siehe z. B. die Rechtssache 111/76, Officier van Justitie/Van den Hazel, Sig. 1977, 901, sowie die Rechtssache 177/78, Pigs and Bacon Commission/McCarren, Slg. 1979, 2161). Es kann nicht zweifelhaft sein, daß die Verordnung Nr. 2727/75 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 1569/77 eine umfassende Regelung für Interventionen auf dem Getreidemarkt eingeführt hat und daß daher parallele nationale Maßnahmen ausgeschlossen sind. Eine nationale Interventionsmaßnahme, die, wie im vorliegenden Fall, die gemeinschaftlichen Interventionsmaßnahmen ergänzt und für Interventionen weniger strenge Erfordernisse aufstellt, ist zudem ersichtlich geeignet, das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation zu beeinträchtigen. Insbesondere kann eine solche Maßnahme, mit der der minderwertige Hartweizen, der möglicherweise sonst nicht hätte abgesetzt werden können, vom Markt genommen wird, einen erhöhenden Einfluß auf die Marktpreise für Hartweizen im allgemeinen ausüben und damit das Funktionieren der gemeinschaftlichen Interventionen bei dem Weizen beeinträchtigen, der den Interventionsnormen der Gemeinschaft entspricht. Längerfristig könnte diese Maßnahme, indem sie die Landwirte ermutigt, mehr Hartweizen zu erzeugen, zu einer erhöhten Belastung für das Interventionssystem der Gemeinschaft führen. Außerdem ist eine Maßnahme dieser Art, mit der praktisch Erzeugern minderwertigen Hartweizens eine Beihilfe gewährt wird, geeignet, die Wettbewerbsbedingungen zwischen Erzeugern zu verzerren.

17 Wie die Kommission in ihrer Erwiderung hervorhebt, könnten nach Artikel 2 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1569/77 im Falle besonders ungünstiger Witterungsverhältnisse Abweichungen von einigen der Qualitätskriterien für gemeinschaftliche Interventionen beschlossen werden. Nach der Trockenheit im Wirtschaftsjahr 1981/82 stand es der griechischen Regierung frei, sich auf diese Bestimmung zu berufen, anstatt eigene abweichende Maßnahmen zu ergreifen.

18 Zu der Frage, was mit dem von der KYDEP nach Maßgabe des Rundschreibens aufgekauften Weichweizen geschah, vertritt die Kommission die Auffassung, daß dieser anschließend unter Verstoß gegen die obengenannten Interventionskriterien der Gemeinschaft zur gemeinschaftlichen Intervention verkauft wurde. Hierzu beruft sie sich auf das Urteil des Gerichtshofes vom 21. Februar 1989 in der Rechtssache 214/86, Griechenland/Kommission, und auf Auszüge eines Berichts, den die allgemeine Verwaltung der KYDEP in der Generalversammlung der KYDEP am 12. Dezember 1986 vorgelegt habe. Die griechische Regierung trägt demgegenüber vor, der Weizen sei von der KYDEP auf dem freien Markt verkauft worden (damit erkennt sie zumindest stillschweigend an, daß der Weizen nach Maßgabe des Rundschreibens aufgekauft wurde).

19 In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der griechischen Regierung zur Beantwortung einer Frage erklärt, die Hartweizenernte habe im Jahr 1982 insgesamt etwa 800000 Tonnen betragen. Das Urteil in der Rechtssache 214/86, bei dem es allerdings nicht speziell um das Rundschreiben ging, hat festgestellt, daß etwa 700000 Tonnen dieser Ernte zur gemeinschaftlichen Intervention verkauft wurden und daß 90 % dieser Menge nicht den Qualitätskriterien der Gemeinschaft entsprachen (Rdnrn. 12 bis 20 des Urteils). Zugleich geht aus dem Abschnitt über Hartweizen in dem Bericht für die Generalversammlung der KYDEP vom 12. Dezember 1986 eindeutig hervor, daß die Hartweizenmengen der Ernte 1982 ausdrücklich von der KYDEP aufgekauft und anschließend zur gemeinschaftlichen Intervention verkauft wurden. Auf Seite 14 des von der Kommission vorgelegten Berichts heißt es:

1982 wurden 275000 Tonnen [Hartweizen] gesammelt und praktisch alle verfügbaren Mengen zur gemeinschaftlichen Intervention geliefert. Die Differenz gegenüber dem Einstandspreis wurde von der Regierung übernommen.

20 Insgesamt ist meiner Ansicht nach aufgrund dieser Angaben davon auszugehen, daß der gemäß dem Rundschreiben aufgekaufte Weizen ganz oder teilweise zur gemeinschaftlichen Intervention verkauft worden ist. Dieser Punkt ist, wie oben (Nr. 11) erwähnt wurde, jedoch nicht Bestandteil des gegen Griechenland gerichteten Klageantrags; daher bedarf es insoweit keiner abschließenden Stellungnahme.

21 Nach alledem schlage ich vor, der Klage der Kommission auf Feststellung, daß die Griechische Republik dadurch, daß sie die KYDEP angewiesen hat, Mengen minderwertigen Weizens der Ernte 1982 ohne Einhaltung der Bedingungen für eine gemeinschaftliche Intervention aufzukaufen, gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG) Nr. 2727/75 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide verstoßen hat, stattzugeben und der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.