Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.07.1989 – C-150/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 13. Juli 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Das Landgericht Köln hat Ihnen zwei Fragen nach der Auslegung der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Der Sachverhalt ist folgender. Die italienische Firma Provide bestellte bei der deutschen Firma Eau de Cologne & Parfümerie-Fabrik Vitamin A- und D-Panthenol-Kosmetikerzeugnisse. Die deutsche Firma garantierte, daß die Ware den in Italien geltenden Rechtsvorschriften entspreche und dort verkehrsfähig sei. Die Firma Provide verweigerte die Abnahme der bestellten Erzeugnisse, da diese auf dem italienischen Markt nicht verkehrsfähig seien. Auf der Verpackung und der beigefügten Gebrauchsanweisung war nämlich erwähnt, daß die Erzeugnisse Vitamine und insbesondere D-Panthenol enthielten, ohne daß deren Menge angegeben war. Auch der italienische Importeur war nicht angegeben. Das italienische Gesetz Nr. 713 vom 11. Oktober 1986 sieht jedoch in Artikel 8 Absatz 1 vor, daß die Verpackungen, Behältnisse oder Etiketten der kosmetischen Mittel... insbesondere folgende Angaben tragen [müssen] : ... den Namen oder die Firma und den Firmensitz des Herstellers oder der Person, die für das Inverkehrbringen des kosmetischen Mittels verantwortlich ist, sowie die qualitative und quantitative Angabe der Substanzen, deren Vorhandensein in der Aufmachung, in der Werbung oder in der Bezeichnung des Mittels mitgeteilt wird, mit Ausnahme derjenigen, die zur Parfümierung des Mittels verwendet werden, sowie der alkoholhaltigen Parfümessenzen.

3 Die deutsche Firma machte vor dem Landgericht Köln, bei dem sie aufgrund einer Gerichtsstandsklausel in dem zwischen den beiden Firmen geschlossenen Vertrag Klage erhoben hatte, geltend, die Bestimmungen des italienischen Gesetzes verstießen gegen die Richtlinie 76/768.

4 Dieses Gericht hat Ihnen daher zwei Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, die im wesentlichen dahin gehen, festzustellen, welche Erfordernisse ein Mitgliedstaat hinsichtlich der Etikettierung der kosmetischen Mittel aufstellen darf, um den Zielen der Richtlinie 76/768 zu genügen, und außerdem dahin, diese Richtlinie im Hinblick darauf auszulegen, welche Angaben über die Herkunft der kosmetischen Mittel die Verpackungen enthalten müssen.

5 Ich möchte gleich bemerken und komme nicht mehr darauf zurück, daß Sie im vorliegenden Fall keine Veranlassung haben, die gleiche Haltung einzunehmen wie in der Rechtssache 244/80. Die beanstandeten nationalen Bestimmungen haben nämlich die Firma Provide dazu bestimmt, die Abnahme der bestellten Ware zu verweigern, und dazu geführt, daß sie deshalb wegen Nichterfüllung ihrer vertraglichen Verpflichtungen von ihrem Vertragspartner bei dem im Vertrag vereinbarten Gericht verklagt wurde. Sie haben bei einer ähnlichen Fallgestaltung, die das Landgericht Hamburg veranlaßt hatte, Ihnen im Zusammenhang mit belgischen Rechtsvorschriften eine Vorabentscheidungsfrage in bezug auf die Vermarktung von Margarine vorzulegen, bereits die Auffassung vertreten, daß aufgrund des Inhalts der Akten nicht bezweifelt werden könne, daß es sich um einen wirklichen Rechtsstreit handele.

6 Hingegen sollten die Vorlagefragen meines Erachtens umformuliert werden, da Sie nach ständiger Rechtsprechung, siehe unter anderem das Urteil Pretore von Salò,

im Rahmen der Anwendung von Artikel 177 EWG-Vertrag nicht dafür zuständig [sind], über die Vereinbarkeit einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift mit dem Gemeinschaftsrecht zu entscheiden.

7 Wie Sie wiederholt entschieden haben, sind Sie jedoch

befugt, dem nationalen Gericht Kriterien für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts an die Hand zu geben, die dieses Gericht in die Lage versetzen, die ihm vorliegende Frage selbst zu entscheiden.

8 Lassen Sie mich nun die beiden Vorlagefragen nacheinander untersuchen.

9 Die erste betrifft Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe d des italienischen Gesetzes, der die qualitative und quantitative Angabe der Substanzen, deren Vorhandensein in der Aufmachung, in der Werbung oder in der Bezeichnung des Mittels mitgeteilt wird, verlangt. Diese Bestimmung ist nach den Ausführungen der italienischen Regierung mit Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 76/768 vereinbar, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen [zu treffen], um sicherzustellen, daß bei der Etikettierung, der Aufmachung für den Verkauf und der Werbung für kosmetische Mittel nicht Texte, Bezeichnungen, Warenzeichen, Abbildungen und andere bildhafte oder nicht bildhafte Zeichen verwendet werden, die Merkmale vortäuschen, die die betreffenden Erzeugnisse nicht besitzen. Artikel 6 Absatz 1 zählt die Angaben auf, die die Verpackungen, Behältnisse oder Etiketten dieser Mittel tragen müssen. Die qualitative Angabe der auf den Etiketten mitgeteilten Substanzen gehört nicht dazu. Im übrigen dürfen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 Absatz 1 das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln nicht verbieten oder beschränken, wenn sie den Bestimmungen der Richtlinie 76/768 entsprechen. Dieser Artikel sieht in Absatz 2 eine einzige Ausnahme vor, indem er bestimmt, daß ein Mitgliedstaat verlangen kann, daß bestimmte gemäß Artikel 6 Absatz 1 obligatorische Angaben mindestens in seiner oder seinen Landes- oder Amtssprache(n) abgefaßt werden.

10 Die deutsche Firma macht geltend, das italienische Gesetz verstoße sowohl gegen Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie als auch gegen Artikel 30 EWG-Vertrag, insbesondere deshalb, weil die Verpflichtung zur quantitativen Angabe der mitgeteilten Substanzen ein Handelshemmnis darstelle, da sie zu einer Abschottung der Märkte führe, und außerdem weil den zwingenden Erfordernissen des Verbraucherschutzes ebenso gut durch ein allgemeines Verbot irreführender Etikettierung, Aufmachung und Werbung Rechnung getragen werden könne. Die italienische Regelung sei demgemäß mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, da sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze.

11 Nur wenn die Richtlinie 76/768 lediglich zu einer teilweisen Harmonisierung der Vorschriften über die Verpackung und Etikettierung der kosmetischen Mittel geführt hätte, wären die Mitgliedstaaten noch befugt, Maßnahmen zu erlassen, die durch zwingende Erfordernisse oder aus den in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Gründen gerechtfertigt sind. Sie haben nämlich wiederholt festgestellt:

Wenn in Anwendung des Artikels 100 EWG-Vertrag Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Tieren und Menschen notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist der Rückgriff auf Artikel 36 nicht mehr gerechtfertigt, und der von der Harmonisierungsrichtlinie gezogene Rahmen ist nunmehr maßgeblich für die Durchführung der geeigneten Kontrollen und den Erlaß von Schutzmaßnahmen.

12 Wir haben also zu prüfen, ob die allgemeine Systematik und die besonderen Bestimmungen der Richtlinie 76/768 eine vollständige Harmonisierung der Vorschriften über die Verpackung und die Etikettierung der kosmetischen Mittel bewirkt haben.

13 Die Lektüre der Begründungserwägungen der Gemeinschaftsrichtlinie führt meines Erachtens zur Bejahung dieser Frage. Nachdem nämlich in der ersten Begründungserwägung daran erinnert wird, daß die in den Mitgliedstaaten geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften... Vorschriften über Etikettierung und Verpackung [der kosmetischen Mittel] enthalten, und in der zweiten Begründungserwägung daran, daß die rechtlichen Unterschiede die Hersteller kosmetischer Mittel in der Gemeinschaft [zwingen], ihre Erzeugung nach dem jeweiligen Bestimmungsmitgliedstaat auszurichten, stellt der Gemeinschaftsgesetzgeber in der vierten Begründungserwägung fest, daß auf Gemeinschaftsebene Vorschriften für Zusammensetzung, Etikettierung und Verpackung von kosmetischen Mitteln festgelegt werden [müssen]. Diese Erwägungen haben ihn dazu veranlaßt, die grundlegende Bestimmung der Richtlinie, nämlich Artikel 7 Absatz 1, zu erlassen, nach der es von nun an verboten ist, daß die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln beschränken oder verhindern, wenn sie den Bestimmungen der Richtlinie entsprechen. Diese Bestimmung beweist meines Erachtens die Vollständigkeit der damit verwirklichten Harmonisierung. Außerdem sieht Artikel 12 der Richtlinie vor, daß die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln, die trotz Einhaltung der Vorschriften dieser Richtlinie eine Gefahr für die Gesundheit darstellen, in seinem Hoheitsgebiet vorläufig verhindern können. Die Kommission kann dann gemäß den Artikeln 9, 10 und 12 der Richtlinie den Ausschuß für die Anpassung der Richtlinie zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse auf dem Sektor der kosmetischen Mittel an den technischen Fortschritt anrufen und technische Anpassungen vorschlagen. Das von der Richtlinie vorgesehene System erscheint also ganz vollständig; es ermöglicht es insbesondere, Situationen zu begegnen, die zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes ein schnelles Eingreifen erfordern. Mir scheint daher, der betreffende Bereich — Etikettierung und Verpackung der kosmetischen Mittel — ist vollständig harnionisiert, und die Mitgliedstaaten können somit nicht mehr verlangen, daß die in den Verkehr gebrachten kosmetischen Mittel in der Richtlinie nicht vorgesehene Angaben tragen, und können sich beim Fehlen dieser Angaben nicht mehr ihrer Vermarktung widersetzen. Artikel 6 Absatz 2 ist eine Maßnahme, durch die irreführende Verhaltensweisen verboten werden sollen; dies ist also eine negative Vorschrift. Die Mitgliedstaaten können daher für die Anwendung solcher Maßnahmen keine positiven Vorschriften verlangen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel in einem Bereich zu behindern, der Gegenstand einer vollständigen Harmonisierung ist. Es wäre völlig paradox, zuzulassen, daß die Bestimmungen einer Richtlinie, durch die der freie Verkehr der kosmetischen Mittel in der Gemeinschaft gewährleistet werden soll, verwendet werden, um eben diesen freien Verkehr zu behindern. Ein Kommentator der Richtlinie 76/768 meint im übrigen: The composition of cosmetics need not be indicated...

14 Ebenso haben Sie hinsichtlich der ähnlichen Bestimmungen der Richtlinie 70/524/EWG des Rates vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung in Ihrem Urteil Dansk Denkavit festgestellt, daß

mit der Richtlinie ... sämtliche materiellen Voraussetzungen für das Inverkehrbringen von Futtermitteln ... einschließlich der Qualitätsmerkmale harmonisiert werden sollten,

und daraus den Schluß gezogen, daß

die Mitgliedstaaten ... daher auf nationaler Ebene keine solchen Qualitätsmerkmale mehr festsetzen [konnten].

15 Im übrigen möchte ich darauf hinweisen, daß die Bestimmung in Artikel 7 Absatz 2, die, wie wir gesehen haben, es einem Mitgliedstaat erlaubt, zu verlangen, daß die obligatorischen Angaben in seiner oder seinen Landes- oder Amtssprache(n) abgefaßt werden, die einzige von der Richtlinie zugelassene Ausnahme von der damit im Bereich der Verpackung und der Etikettierung der kosmetischen Mittel verwirklichten Harmonisierung ist. Mit anderen Worten, der Gemeinschaftsgesetzgeber hat selbst den einzigen Fall vorgesehen, in dem ein Mitgliedstaat sich der Vermarktung von Erzeugnissen, die den Bestimmungen der Richtlinie entsprechen, in seinem Hoheitsgebiet widersetzen kann, indem er verlangt, daß die Angaben in einer bestimmten Sprache abgefaßt sind; daher können sich die Staaten der Vermarktung eingeführter Erzeugnisse nicht widersetzen, indem sie andere als die in der Richtlinie vorgesehenen Angaben verlangen.

16 Schließlich möchte ich erwähnen, daß für den Lebensmittelbereich auch die Richtlinie 79/112/EWG des Rates in Artikel 2 Absätze 1 und 2 ähnliche Bestimmungen enthält, wonach die Etikettierung nicht geeignet sein darf, den Käufer, insbesondere über die Eigenschaften der Lebensmittel, irrezuführen. Absatz 3 dieses Artikels bestimmt aber, daß die Verbote oder Einschränkungen nach den Absätzen 1 und 2 ... auch ... für die Aufmachung von Lebensmitteln [gelten]. Die Tatsache, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber hier den Ausdruck Verbote oder Einschränkungen verwendet hat, zeigt sehr wohl, daß er die Auferlegung positiver Verpflichtungen zur Erreichung des fraglichen Zwecks nicht zulassen will. Ebenso sieht Artikel 2 Absatz 2 vor, daß der Rat... ein erweiterungsfähiges Verzeichnis von Werbebehauptungen im Sinne von Absatz 1 auf[stellt], deren Verwendung in jedem Fall zu untersagen oder einzuschränken ist. Auch hier handelt es sich nur um Verbotsmaßnahmen oder einschränkende Maßnahmen.

17 Hieraus ist also zu schließen, daß Artikel 6 Absatz 2, indem er die Mitgliedstaaten auffordert, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß die Aufmachung und die Etikettierung der kosmetischen Mittel nicht dazu verwendet werden, Merkmale vorzutäuschen, die diese nicht haben, es ihnen erlaubt, eine repressive Maßnahme zu erlassen, die jede Aufmachung verbietet, die irreführen kann, oder, gemäß Ihrem Urteil De Kikvorsch, ein Verbot aufzustellen, bestimmte Angaben über die Erzeugnisse zu machen, wenn sie zu einer Verwechslung führen können und geeignet sind, den Erzeugnissen Eigenschaften zuzuschreiben, die sie nicht besitzen. Hingegen ermächtigt er sie nicht, die verwirklichte Harmonisierung in Frage zu stellen, indem er Angaben auf der Verpackung dieser Erzeugnisse verlangt, die nicht in der Gemeinschaftsrichtlinie vorgesehen sind.

18 Nun stellen aber die in diesem Bereich von einigen Mitgliedstaaten erlassenen Bestimmungen nicht die gleichen Verpflichtungen auf. Diese Staaten haben es vorgezogen, ein allgemeines Verbot jeder Aufmachung oder Etikettierung zu erlassen, die geeignet ist, irrezuführen; in einigen Fällen handelt es sich dabei um ein besonderes Verbot für kosmetische Mittel (Bundesrepublik Deutschland, Belgien, Luxemburg, Niederlande), in anderen ist es allgemeiner anwendbar (Vereinigtes Königreich, Dänemark, Portugal).

19 Ich bin demgemäß der Auffassung, daß eine Regelung wie die italienische, indem sie die qualitative und quantitative Angabe der Substanzen verlangt, die auf den Verpackungen der kosmetischen Mittel mitgeteilt werden, den innergemeinschaftlichen Handel behindert, da sie eine Änderung des Etiketts erforderlich macht, mit dem das Mittel in bestimmten Mitgliedstaaten rechtmäßig vermarktet wird. Diese Regelung führt zu einer Abschottung der Märkte, ein Ergebnis, das die Richtlinie 76/768 gerade verhindern soll.

20 Das in Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie vorgesehene Ziel hätte durch Mittel erreicht werden können, die den innergemeinschaftlichen Handel weniger einschränken. Eine allgemeine Vorschrift, die jede Aufmachung oder Etikettierung verbietet, die den Verbraucher irreführen kann, erscheint absolut geeignet, um sowohl die Lauterkeit des Handelsverkehrs als auch den Verbraucherschutz zu gewährleisten. Es ist nämlich wenig wahrscheinlich, daß derjenige, der traditionell kosmetische Mittel benutzt, wissen kann, ob eine auf der Etikettierung mitgeteilte Substanz in der Zusammensetzung des Mittels zu 5 % oder zu 0,05 % enthalten sein muß, um wirksam zu sein. Im übrigen würde eine solche Maßnahme es nicht verhindern, daß bedenkenlose Hersteller erfundene quantitative Angaben machen, was dazu führen würde, daß die zuständigen nationalen Behörden, um den Erfordernissen des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 76/768 volle Geltung zu verschaffen, Analysen der betreffenden Mittel vornehmen müßten, um den Betrug zu entdecken. Die Lösung einer allgemeinen Verbotsmaßnahme wurde, wie ich schon sagte, von den meisten Mitgliedstaaten gewählt, und es deutet beim gegenwärtigen Stand der Dinge nichts darauf hin, daß sie zur Erreichung des angestrebten Ziels unzureichend wäre.

21 Auch wenn Sie schließlich bereits anerkannt haben, daß

[der] Schutz der Endverbraucher... auch ein Verbot umfassen [kann], bestimmte Angaben über das Erzeugnis zu machen, vor allem, wenn der Verbraucher diese Angabe mit anderen nach der nationalen Regelung vorgeschriebenen Angaben verwechseln kann,

so haben Sie doch keinesfalls eingeräumt, daß zur Erreichung dieses Ziels eine positive Verpflichtung aufgestellt werden kann.

22 Mir scheint daher, daß die Artikel 6 und 7 der Richtlinie 76/768 dem Erlaß einer nationalen Maßnahme wie der vorliegenden entgegenstehen.

23 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts betrifft Artikel 8 Absatz 1 Buchstabe a des italienischen Gesetzes, der vorschreibt, daß die Verpackungen, Behältnisse oder Etiketten der kosmetischen Mittel den Namen oder die Firma und den Firmensitz des Herstellers oder der Person, die für das Inverkehrbringen des kosmetischen Mittels verantwortlich ist, tragen müssen.

24 Durch diese Bestimmung soll Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 76/768 in italienisches Recht umgesetzt werden, wonach der Name oder die Firma und die Anschrift oder der Firmensitz des in der Gemeinschaft ansässigen Herstellers oder der dort ansässigen Person, die für das Inverkehrbringen des kosmetischen Mittels verantwortlich ist, anzugeben sind.

25 Das Rundschreiben Nr. 1 des italienischen Gesundheitsministers vom 2. Februar 1987 stellt jedoch klar, daß die genannte Bestimmung des italienischen Gesetzes dahin zu verstehen ist, daß sie sich auf die Angabe des italienischen Herstellers oder der Person bezieht, die für das Inverkehrbringen des Mittels in Italien verantwortlich ist.

26 Meines Erachtens kann die fragliche Bestimmung der Richtlinie nicht dahin ausgelegt werden, daß sie ein solches Erfordernis erlaubt. Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a verlangt nämlich nur die Angabe des Herstellers oder der Person, die für das Inverkehrbringen auf dem Gemeinschaftsmarkt, nicht auf dem Inlandsmarkt eines Mitgliedstaats, verantwortlich ist. Für den Lebensmittelsektor wurde in der Richtlinie 79/112, die in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b ähnliche Bestimmungen enthält, ausdrücklich in Absatz 2 dieses Artikels vorgesehen, daß die Mitgliedstaaten abweichend von Absatz 1 einzelstaatliche Vorschriften beibehalten [dürfen], die die Angabe des Herstellungsbetriebs oder des Verpackungsbetriebs für ihre einzelstaatliche Erzeugung vorschreiben. Eine solche Ausnahmevorschrift ist in der Richtlinie 76/768 nicht enthalten.

27 Im übrigen definiert die Richtlinie 85/374/EWG des Rates für den Bereich der Haftung für durch Produkte verursachte Schäden in ihrem Artikel 3 Absatz 2 als Importeur denjenigen, der das Produkt in die Gemeinschaft einführt. Diese Richtlinie ist auch auf kosmetische Mittel anwendbar. Sowohl hinsichtlich der Vermarktungsbedingungen als auch hinsichtlich der Haftungsregeln ist nämlich allgemein der Warenverkehr zwischen Mitgliedstaaten als Warenverkehr innerhalb eines einheitlichen Marktes anzusehen und somit nur die Identität desjenigen zu berücksichtigen, der das Produkt auf den Gemeinschaftsmarkt bringt.

28 In ihren schriftlichen Erklärungen beruft sich die italienische Regierung auf die Änderungsbestimmungen des Rundschreibens Nr. 22 vom 13. Mai 1987, um geltend zu machen, daß die Voraussetzung, von der die zweite Vorlagefrage ausgeht, im anwendbaren italienischen Recht nicht mehr besteht.

29 Hierzu ist zu erwähnen, daß dieses zweite Rundschreiben es nur zuläßt, daß die Angabe des Betriebs, der für das Inverkehrbringen auf dem italienischen Markt verantwortlich ist, nachträglich, vor dem Verkauf an den Endverbraucher, auf der Verpakkung des Mittels angebracht wird. Die Richtlinie 76/768, die eine vollständige Harmonisierung der Vermarktungsvorschriften für kosmetische Mittel in der Gemeinschaft verwirklicht hat, schreibt jedoch die Angabe des für das Inverkehrbringen auf dem nationalen Markt Verantwortlichen nicht vor. Jede dahin gehende Verpflichtung, die die Vermarktung dieser Erzeugnisse kostspieliger macht, führt zu einer Verzerrung des Wettbewerbs zwischen den Unternehmen in der Gemeinschaft, die die Richtlinie gerade beseitigen soll.

30 Auf Ihr Urteil vom 11. Mai 1989 würde man sich hier vergeblich berufen, da Sie in dieser Entscheidung ausgeführt haben, daß

die Rechtfertigung... einer einseitigen Maßnahme, die den innergemeinschaftlichen Handel behindert, ... voraussetzt], daß der betreffende Bereich nicht Gegenstand einer gemeinschaftlichen Regelung ist.

31 Ich schlage Ihnen demgemäß vor, für Recht zu erkennen:

Die Artikel 6 Absätze 1 und 2 und 7 Absatz 1 der Richtlinie 76/768 des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel sind dahin auszulegen, daß sie es einem Mitgliedstaat nicht erlauben, das Inverkehrbringen kosmetischer Mittel von der Verpflichtung abhängig zu machen, auf deren Verpackungen, Behältnissen oder Etiketten Angaben anzubringen, die nicht in Artikel 6 Absatz 1 vorgesehen sind, was insbesondere für die qualitative und quantitative Angabe der Substanzen, die in der Aufmachung, in der Werbung oder in der Bezeichnung des Mittels erwähnt werden, sowie, bei eingeführten Mitteln, für den Namen oder die Firma und den Firmensitz der Person gilt, die für das Inverkehrbringen auf dem italienischen Markt verantwortlich ist.