Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.10.1989 – C-169/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 12. Oktober 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage beantragt der Kläger die Aufhebung der stillschweigenden Zurückweisung der Beschwerde, die er im November 1987 dagegen eingelegt hatte, daß die Abrechnungsstelle des Krankheitsfürsorgesystems die Erstattung einer organotherapeutischen Zubereitung ablehnte.

2 Hier der Sachverhalt. Am 14. Juli 1987 stellte der Kläger, ein ehemaliger Beamter der Kommission, bei der Abrechnungsstelle in Brüssel einen Erstattungsantrag für ein zu injizierendes organotherapeutisches Mittel, das aus Organauszügen und Novokain zusammengesetzt und zur Behandlung von Gelenkrheumatismus bestimmt war. Dieses Mittel war in einem pharmazeutisch-homöopathischen Labor nach der ärztlichen Verordnung von Dr. Jourdan hergestellt worden.

Mit Entscheidung vom 2. September 1987 lehnte die Abrechnungsstelle die Erstattung der Kosten für dieses Arzneimittel ab.

Auf seine Bitte um Erläuterung der Gründe für die Ablehnung erhielt der Kläger im Laufe des Oktobers eine Kopie der Stellungnahme des Vertrauensarztes der Abrechnungsstelle, die den Hinweis Salbe, nicht erstattungsfähig (Organotherapie) enthielt.

Mit Entscheidung vom 13. Juni 1988 wies die Kommission die Beschwerde, die der Kläger am 4. November 1987 gemäß Artikel 90 Absatz 2 des Statuts eingelegt hatte, mit der Begründung zurück, die organotherapeutische Zubereitung könne nicht als Arzneimittel angesehen werden, so daß nach Anhang I Abschnitt V der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften keine Erstattung in Betracht komme.

Diese Entscheidung wurde dem Kläger am 24. Juni mitgeteilt.

Der Kläger hatte jedoch am 17. Juni, also vor Erhalt dieser verspäteten Antwort, die vorliegende Klage eingereicht, mit der er beantragt, die stillschweigende Zurückweisung seiner Beschwerde durch die Anstellungsbehörde aufzuheben und die Kommission zur Zahlung folgender Beträge zu verurteilen:

1) 85 % des Betrags von 400 FF, zahlbar in belgischen Franken (Kosten des fraglichen Mittels);

2) gesetzliche Zinsen aus diesem Betrag ab 11. November 1987, dem Tag nach der Bestätigung des Eingangs der Beschwerde;

3) Schadensersatz in Höhe von 8000 BFR sowie sämtliche Kosten des Verfahrens.

3 Der Kläger stützt seine Klage auf zwei Klagegründe: Verstoß gegen Anhang I Abschnitt V der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften und Fehlen von Gründen gemäß Artikel 25 des Beamtenstatuts.

4 Wenden wir uns zunächst dem Klagegrund zu, mit dem ein Begründungsmangel geltend gemacht wird.

Insoweit ist zu beachten, daß nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Prüfung, ob dem Artikel 25 des Statuts genügt ist, nicht nur die streitige Entscheidung, sondern auch die Umstände zu berücksichtigen sind, unter denen diese Entscheidung ergangen ist. Da die Begründungspflicht sowohl bezweckt, dem Betroffenen die Prüfung zu ermöglichen, ob die Entscheidung einen Fehler enthält, aufgrund dessen ihre Rechtmäßigkeit angefochten werden kann, als auch, die gerichtliche Nachprüfung zu ermöglichen, ist der Umfang dieser Pflicht in jedem Fall aufgrund der konkreten Umstände zu ermitteln.

Der Gerichtshof hat darüber hinaus bereits ausgesprochen, daß die Begründungspflicht im Sinne von Artikel 25 Absatz 2 des Statuts erfüllt ist, wenn sich aus den Umständen, unter denen die fragliche Entscheidung erlassen und den Betroffenen mitgeteilt wurde, sowie aus den dienstlichen Vermerken und den übrigen die Entscheidung begleitenden Mitteilungen die wesentlichen Faktoren erkennen lassen, von denen sich die Verwaltung bei ihrer Entscheidung leiten ließ.

Im vorliegenden Fall ergibt sich nun, wenn man das Schreiben der Abrechnungsstelle vom 2. September an den Kläger, in dem von nicht erstattungsfähigen Leistungen die Rede ist, in Verbindung mit der darauffolgenden Mitteilung vom 26. Oktober betrachtet, in der von einer Salbe, nicht erstattungsfähig (Organotherapie) die Rede ist — trotz der Verwechslung durch den Vertrauensarzt der Abrechnungsstelle, der sich auf eine Salbe bezieht, obwohl es sich um ein zu injizierendes Mittel handelt —, mit hinreichender Deutlichkeit, daß der Grund für die Ablehnung darin liegt, daß es sich bei dem fraglichen Mittel nicht um ein Arzneimittel im Sinne der einschlägigen Bestimmungen der Regelung über das gemeinsame Krankheitsfürsorgesystem handele.

Zum anderen steht fest, daß der Kläger diese Begründung durchaus kannte, da er sowohl in seiner Beschwerde vom 4. November 1987 als auch in der darauffolgenden Klageschrift vom 17. Juni 1988 die seines Erachtens unzutreffende Auslegung von Anhang I Abschnitt V der Regelung durch die Kommission beanstandet.

Nach meinem Dafürhalten konnte der Kläger also, obwohl die Ablehnung der Erstattung so knapp begründet war, jedenfalls von dem Gedankengang der Verwaltung Kenntnis erlangen, auch wenn man von der klärenden, aber verspäteten Antwort der Verwaltung absieht, die dem Kläger erst am 24. Juni 1988 mitgeteilt worden ist.

Mit anderen Worten, die Argumentation der Verwaltung mag dem Kläger zwar nicht gefallen haben, sie war für ihn jedoch hinreichend klar.

Dieser Klagegrund ist demgemäß zurückzuweisen.

5 Schwieriger ist meines Erachtens die Beurteilung des zweiten Klagegrundes, mit dem eine falsche Anwendung von Anhang I Abschnitt V der Gemeinschaftsregelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge geltend gemacht wird, der Vorschrift, auf die die Verwaltung ihre Ablehnung stüzt.

Nach Absatz 1 dieser Rechtsvorschrift werden die Kosten für ärztlich verordnete Arzneimittel mit einem Satz von 85 % erstattet.

Gemäß Absatz 2 gelten jedoch Mineralwasser, tonische Weine und Liköre, Säuglingsnahrung, Haarpflegemittel, Schönheitsmittel, diätetische Nahrungsmittel, Körperpflegemittel, Irrigatoren, Thermometer, Kräutertees, Heilkräuter sowie ähnliche Erzeugnisse und Geräte nicht als Arzneimittel.

Die Kommission führt nun aus, das fragliche Mittel sei kein aufgrund der genannten Rechtsvorschrift erstattungsfähiges Arzneimittel, weil ihm heilende oder vorbeugende Eigenschaften oder zumindest ein ausreichender Grad einer therapeutischen Wirkung fehle, der nach den zeitgenössischen wissenschaftlichen Normen erwiesen sei.

Es wird also zu prüfen sein, ob organotherapeutische Zubereitungen zunächst unter den allgemeinen Begriff des Arzneimittels im Sinne von Absatz 1 der fraglichen Rechtsvorschrift fallen, und sodann — falls die erste Frage zu bejahen ist —, ob sie den in Absatz 2 genannten Erzeugnissen gleichgestellt und demzufolge von der Erstattung ausgeschlossen werden können.

6 Was den ersten Punkt betrifft, so können meines Erachtens bestimmte Definitionen, die in der Richtlinie 65/65/EWG des Rates vom 26. Januar 1965 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Arzneispezialitäten enthalten sind, von Nutzen sein, um den Begriff des Arzneimittels besser zu bestimmen.

Es sei gleich gesagt, daß im vorliegenden Rechtsstreit die in Artikel 1 enthaltene Definition der Arzneispezialität, wonach für die Durchführung dieser Richtlinie Arzneispezialitäten alle Arzneimittel sind, die im voraus hergestellt und unter einer besonderen Bezeichnung und in einer besonderen Aufmachung in den Verkehr gebracht werden, zweifellos keine Hilfe sein kann.

Offensichtlich handelt es sich nämlich um eine äußerst restriktive Definition, die speziell dazu dienen soll, den Geltungsbereich der Richtlinie im Hinblick auf die Entwicklung der pharmazeutischen Industrie und die Förderung des Handels mit pharmazeutischen Erzeugnissen auf industrielle Erzeugnisse zu beschränken.

Daß diese Definition nicht geeignet ist, auf ein System zur Sicherung der Krankheitsfürsorge übertragen zu werden, wird im übrigen durch die Praxis der Mitgliedstaaten wie auch der Gemeinschaftsorgane bestätigt, die Erstattung von Arzneien, die nach Angabe des Arztes hergestellt wurden, nicht grundsätzlich abzulehnen, obwohl sie nicht unter die erwähnte Definition fallen.

Abschlußreicher und nützlicher für die Bestimmung des Arzneimittelbegriffs im Sinne des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems sind die Definitionen der Begriffe Arzneimittel und Stoffe.

Arzneimittel im Sinne der Richtlinie 65/65/EWG sind alle Stoffe oder Stoffzusammensetzungen, die als Mittel zur Heilung oder zur Verhütung menschlicher (oder tierischer) Krankheiten bezeichnet werden (vgl. Artikel 1 Nr. 2 Absatz 1).

Die Richtlinie bestimmt anschließend, daß Stoffe alle Stoffe jeglicher Herkunft sind, und zwar ... tierischer Herkunft, wie z. B. ... Teile von Organen (vgl. Artikel 1 Nr. 3).

Abgesehen von einer nicht immer kohärenten Terminologie ist der Begriff des Arzneimittels, wie er in der Richtlinie verwendet wird, meines Erachtens als gleichbedeutend mit Arzneimittel im Sinne des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems anzusehen. Es handelt sich nämlich um eine Definition, die trotz ihrer weiten Fassung ausreichend klare und genaue Anhaltspunkte liefert.

Angesichts dieser Prämisse und unter Berücksichtigung der Tatsache, daß organotherapeutische Zubereitungen — sieht man von dem Vorliegen wissenschaftlich zuverlässiger Beweise für ihre Wirksamkeit ab — jedenfalls als Mittel zur Heilung von Krankheiten bezeichnet werden, muß man daraus schließen, daß diese Zubereitungen sehr wohl unter den Begriff des Arzneimittels fallen, ebenso wie im übrigen homöopathische Mittel, die in der Tat regelmäßig erstattet werden — vorausgesetzt natürlich, daß sie ärztlich verordnet und in einer Apotheke gekauft worden sind.

Wenn man dagegen eine andere Definition heranziehen würde, die die Arzneimitteleigenschaft der Zubereitung von ihrer unstreitigen Wirksamkeit abhängig machte, liefe man ernstlich Gefahr, die Versicherten einer ständigen Unsicherheit über die Erstattung auszusetzen, selbst im Falle einer ärztlichen Verordnung und hinsichtlich eines in einer Apotheke erworbenen Mittels.

7 Dies vorausgeschickt, bleibt gleichwohl zu prüfen, ob eine organotherapeutische Zubereitung nach Absatz 2 der vorerwähnten Vorschrift von der Erstattung ausgeschlossen werden kann, wonach bestimmte Erzeugnisse nicht als Arzneimittel gelten.

Daß die fragliche Liste nicht abschließender Natur ist, ist meines Erachtens unbestreitbar, da sich die Vorschrift auf eine Anzahl von ausdrücklich genannten Erzeugnissen sowie ähnliche Erzeugnisse und Geräte bezieht.

Ich halte es jedoch nicht für angemessen, anzunehmen, die organotherapeutischen Zubereitungen müßten als den übrigen genannten Erzeugnissen wie Mineralwasser, Schönheitsmittel, diätetische Nahrungsmittel usw. ähnlich angesehen werden. Tatsächlich ist diese Art von Erzeugnis, das der Schönheitspflege oder dem Wohlbefinden dient und nicht zur Behandlung einer bestimmten Krankheit verwendet wird, von den Verfassern der Regelung als nicht unbedingt notwendig, sondern gleichsam als Luxusartikel angesehen worden, der als solcher im Rahmen des gemeinsamen Krankheitsfürsorgesystems nicht erstattungsfähig sein soll.

Bei all diesen Erzeugnissen ist der Grund für den Ausschluß der Erstattung kurz gesagt nicht das Fehlen einer nachgewiesenen Wirksamkeit, sondern die besondere Art des Erzeugnisses selbst.

Der zweite Absatz der fraglichen Vorschrift ist also nicht von der Art, daß er im Wege einfacher Auslegung um die organotherapeutischen Zubereitungen ergänzt werden könnte; diese haben nämlich — obschon von umstrittener Wirksamkeit — keine Eigenschaft, aufgrund deren sie den dort aufgeführten Erzeugnissen gleichgestellt werden könnten.

Meines Erachtens sind also die organotherapeutischen Zubereitungen nach der geltenden Fassung von Anhang I Abschnitt V der Regelung zur Sicherstellung der Krankheitsfürsorge, wenn sie von einem Arzt verschrieben und in einer Apotheke gekauft wurden, zu erstatten, da sie als Arzneimittel anzusehen sind und nicht in die Gruppe der ähnlichen Erzeugnisse gemäß Absatz 2 dieser Vorschrift fallen.

8 Lassen Sie mich am Rande bemerken, daß ich auch den Hinweis der Verwaltung auf Anhang I Abschnitt XV Absatz 2 für irrelevant halte, wonach die Kosten für Behandlungen, die nach Ansicht der Abrechnungsstelle nach Stellungnahme des Vertrauensarztes nichtfunktionell bzw. nicht notwendig sind oder über den normalen Rahmen hinausgehen, nicht erstattungsfähig sind.

Auf diese Vorschrift hat sich die Verwaltung nämlich zu spät berufen; sie liegt der angefochtenen Entscheidung nicht zugrunde und bezieht sich auf einen anderen Sachverhalt, als er Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

9 Bevor ich diesen Punkt abschließe, möchte ich jedoch — um Mißverständnissen vorzubeugen — meinen Gedanken ein wenig näher erklären und zugleich auf einige andere Bemerkungen der Verwaltung antworten.

Die Kommission macht geltend, daß die fragliche Zubereitung wegen des Fehlens wissenschaftlich gültiger Nachweise für ihre Wirksamkeit nicht erstattungsfähig sei und diese Art von Erzeugnis in den Mitgliedstaaten nicht erstattet werde.

Es handelt sich um Erwägungen, die zweifellos als solche gültig sind, bei der Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits jedoch meiner Meinung nach unberücksichtigt bleiben müssen.

Wie bereits gesagt, kann die Kommission angesichts der geltenden Fassung der Vorschrift die Erstattung organotherapeutischer Zubereitungen nicht grundsätzlich ablehnen.

Jedoch hindert die Verfasser der Regelung nichts daran, die fragliche Bestimmung im Hinblick auf Erwägungen wie die eben angeführten abzuändern und organotherapeutische Zubereitungen in den Kreis der Erzeugnisse aufzunehmen, die nicht als Arzneimittel gelten.

Sie könnten somit zum einen dem angeführten Gebot, nur Mittel zu erstatten, deren Wirksamkeit wissenschaftlich anerkannt ist, und zum anderen dem nicht weniger grundlegenden Gebot Genüge tun, den Schutz des berechtigten Vertrauens der Versicherten zu gewährleisten, die nicht notwendig pharmakologische Sachverständige sind und bei einem ärztlichen Rezept für ein in einer Apotheke gekauftes Mittel berechtigterweise die Erstattung des aufgewandten Betrags erwarten.

10 Mit dem Schadensersatzantrag des Klägers, der geltend macht, die Verwaltung habe ihm einen immateriellen und einen Vermögensschaden in Höhe von 8000 BFR verursacht, indem sie ihn gezwungen habe, wegen eines geringfügigen Betrags und einer unverkennbar willkürlichen Entscheidung Klage zu erheben, werde ich mich kurz aufhalten.

Diesem Antrag fehlt nämlich meines Erachtens jede Begründung.

Wie bereits gesagt, ist die Entscheidung der Verwaltung zu beanstanden, weil sie auf einer unrichtigen Auslegung einer Rechtsvorschrift beruht. Jedoch handelt es sich meines Erachtens keineswegs um eine schikanöse Entscheidung; auch ist unverständlich, worin im übrigen der Schaden des Klägers bestehen soll.

11 Ich schlage deshalb dem Gerichtshof vor, die angefochtene Entscheidung aufzuheben, die Kommission zu verurteilen, 85 % des Betrags von 400 FF, zahlbar in BFR, zuzüglich der gesetzlichen Zinsen hieraus ab 11. November 1987, dem Tag nach der Bestätigung des Eingangs der Beschwerde, zu zahlen (wie der Kläger beantragt), der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen und die Klage im übrigen abzuweisen.