Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.12.1989 – C-174/88

Schlußanträge des Generalanwalts

WALTER Van Gerven

vom 13. Dezember 1989

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen des High Court, London, gibt dem Gerichtshof Gelegenheit, sich abermals mit den Modalitäten der zusätzlichen Abgabe für Milchlieferungen zu befassen, die vom Rat im Jahr 1984 eingeführt wurde, um das Gleichgewicht im Milchsektor wiederherzustellen. Diese Abgabe wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 durch Einfügung eines Artikels 5 c in die Grundverordnung (EWG) Nr. 804/68 eingeführt. Die Grundregeln für die Anwendung der Abgabe sind in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 niedergelegt.

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Abgabenregelung im Hinblick auf die Erzeuger, die Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den Verbraucher verkaufen; diese Regelung ist vom Gerichtshof bisher noch nicht untersucht worden. Der High Court möchte speziell wissen, ob

für die Berechnung der Referenzmenge, die einem Erzeuger von Milch und Milcherzeugnissen ... zuzuteilen ist, auf alle Direktverkäufe des Erzeugers im maßgeblichen Kalenderjahr oder aber nur auf die von ihm während dieses Zeitraums getätigten Direktverkäufe von Milch aus eigener Erzeugung abzustellen [ist].

Rechtslage

2 Die Regelung über die genannte zusätzliche Abgabe unterscheidet zwischen zwei Kategorien von Erzeugern von Milch oder Milcherzeugnissen. Die — weitaus größte — erste Kategorie betrifft Erzeuger, die ein Unternehmen oder eine Unternehmensvereinigung beliefern, das bzw. die Milch oder Milcherzeugnisse kaufen, um sie zu be- oder verarbeiten (im folgenden: Lieferungen an Molkereien). Bei dieser Erzeugerkategorie haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Abgabe nach einer der beiden folgenden Formeln anzuwenden (siehe Artikel 5 c Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68). Nach Formel A wird jedem Milcherzeuger eine Referenzmenge zugeteilt, die nach den von ihm in einem Referenzzeitraum an eine Molkerei gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmengen bestimmt wird. Überschreiten die Lieferungen diese Referenzmenge, so schuldet der Erzeuger insoweit eine zusätzliche Abgabe. Nach Formel B, für die sich das Vereinigte Königreich entschieden hat, wird jeder Molkerei eine Referenzmenge zugeteilt, die nach den Milchoder Milchäquivalenzmengen festgelegt wird, die der Molkerei in einem Referenzzeitraum von den ihr angeschlossenen Erzeugern geliefert werden. Überschreiten die Lieferungen diese Referenzmenge, so schuldet die Molkerei insoweit eine zusätzliche Abgabe, wobei diese Abgabe allein auf die Erzeuger abzuwälzen ist, die ihre Lieferungen erhöht haben, und zwar im Verhältnis zu ihrem Betrag an der Überschreitung der Referenzmenge der Molkerei.

3 Die zweite Kategorie — zu der die Firma Hall & Sons (Dairy Farmers) Limited (im folgenden: Firma Hall) gehört — betrifft Erzeuger, die Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den Verbraucher verkaufen. Auch die Erzeuger dieser Kategorie können zur Zahlung einer zusätzlichen Abgabe verpflichtet sein, dann nämlich, wenn die verkauften Mengen die zugeteilte Referenzmenge überschreiten (siehe Artikel 5 c Absatz 2 der Verordnung Nr. 804/68). Artikel 6 der Verordnung Nr. 857/84 enthält eine Reihe von Bestimmungen zur Anwendung der Regelung auf diese Erzeugerkategorie. Absatz 1 bestimmt, welche Referenzmenge jedem Erzeuger zugeteilt wird, der unmittelbar an den Verbraucher verkauft:

Jedem in Artikel 5 c Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 genannten Erzeuger von Milch und Milcherzeugnissen wird eine Referenzmenge zugeteilt, die seinen Direktverkäufen während des Kalenderjahres 1981 zuzüglich 1 % entspricht.

Absatz 2 verpflichtet die Mitgliedstaaten, bei der Zuteilung der individuellen Referenzmengen eine bestimmte Gesamtmenge nicht zu überschreiten. Absatz 3 erklärt eine Reihe von Bestimmungen der Verordnung Nr. 857/84, die die erste Erzeugerkategorie betreffen, nach näher zu bestimmenden Vorschriften auch auf die in Artikel 6 genannten Erzeuger für anwendbar. Dabei geht es um die Artikel 3 und 4 (wonach die Mitgliedstaaten die individuellen Referenzmengen anpassen können, um die besondere Situation bestimmter Erzeuger zu berücksichtigen) sowie um Artikel 7 (der die Übertragung von Referenzmengen durch Verkauf, Verpachtung oder Übertragung eines Betriebs in Erbfolge regelt). Schließlich enthält Artikel 12 der Verordnung Nr. 857/84 eine Reihe von Definitionen. Nach der Definition des Buchstaben h bedeutet der Begriff unmittelbar an den Verbraucher verkaufte Milch oder unmittelbar an den Verbraucher verkauftes Milchäquivalent:

Milch oder in Milchäquivalent umgerechnete Milcherzeugnisse, die ohne Einschaltung eines Milch be- oder verarbeitenden Unternehmens verkauft werden.

4 Artikel 6 der Verordnung Nr. 857/84 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 590/85 des Rates vom 26. Februar 1985 geändert. Diese Verordnung wurde erlassen, nachdem die zuständigen Behörden des Vereinigten Königreichs die von der Firma Hall angefochtene Referenzmenge zugeteilt hatten. Dementsprechend bezieht sich die Auslegungsfrage des High Court offenbar auf die ursprüngliche Fassung des Artikels 6 der Verordnung Nr. 857/84 und nicht auf die durch die Verordnung Nr. 590/85 geänderte Fassung. Im übrigen haben die durch diese Verordnung vorgenommenen Änderungen meiner Ansicht nach keinen Einfluß auf das vorliegende Auslegungsproblem.

5 Die oben wiedergegebene Definition des Begriffs unmittelbar an den Verbraucher verkaufte Milch oder unmittelbar an den Verbraucher verkauftes Milchäquivalent enthält keine ausdrückliche Angabe über den Ursprung der verkauften Milch. Insbesondere wird in dieser Definition nicht ausdrücklich bestimmt, daß die verkaufte Milch im Betrieb des Milcherzeugers, das heißt von seinen Kühen erzeugt worden sein muß. Auch in den anderen Bestimmungen der Regelung über die zusätzliche Abgabe, insbesondere in Artikel 6 der Verordnung Nr. 857/84, der die Höhe der zuzuteilenden individuellen Referenzmenge regelt, fehlt eine ausdrückliche Bestimmung, daß diese Referenzmenge auf der Grundlage der eigenen Milcherzeugung zugeteilt wird. Das Auslegungsersuchen des High Court ist gerade auf die Klärung der Frage gerichtet, ob bei der Zuteilung einer Referenzmenge an einen Erzeuger, der Milch unmittelbar an den Verbraucher verkauft, nur die eigene Milcherzeugung des Betriebs des Erzeugers zu berücksichtigen ist (wie das Dairy Produce Quota Tribunal for England and Wales im Ausgangsverfahren behauptete, dessen Auffassung vom Vereinigten Königreich und von der Kommission geteilt wird, wie aus den von ihnen im Vorabentscheidungsverfahren eingereichten Erklärungen hervorgeht), oder ob alle Direktverkäufe des Erzeugers einschließlich der Verkäufe von Milchmengen, die er bei Dritten gekauft hat, in Betracht kommen (wie die Firma Hall meint).

6 Wegen einer näheren Darlegung des rechtlichen Rahmens, des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, des Verfahrensablaufs und der beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen verweise ich auf den Sitzungsbericht. Dieser Akteninhalt wird im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Argumentation dies erfordert.

Beurteilung

7 Das Vorbringen der Firma Hall geht im wesentlichen dahin, daß angesichts der Tatsache, daß nirgends ausdrücklich bestimmt sei, daß die unmittelbar an den Verkäufer verkaufte Milch im Betrieb des Erzeugers erzeugt worden sein müsse, Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 in dem Sinne auszulegen sei, daß jedem Erzeuger eine Referenzmenge zugeteilt werde, die seinen Direktverkäufen an den Verbraucher insgesamt, das heißt einschließlich der Verkäufe der von ihm bei Dritten gekauften Milchmengen, entspreche.

Ich bin allerdings nicht der Auffassung, daß der Wortlaut des Artikels 6 Absatz 1 keine andere Auslegung zuläßt. In dieser Bestimmung wird ausdrücklich gesagt, daß es sich um die Direktverkäufe eines Erzeugers handeln muß. Wird die Definition des Begriffs Erzeuger in Artikel 12 Buchstabe c der Verordnung Nr. 857/84 im Zusammenhang mit der Definition des Begriffs Betrieb in Artikel 12 Buchstabe d gelesen, so ergibt sich daraus, daß ein Erzeuger ein landwirtschaftlicher Betriebsleiter ist, der eine Gesamtheit von (Milch-)Produktionseinheiten bewirtschaftet. Eine wörtliche Auslegung des Artikels 6 Absatz 1, die dahin geht, daß eine Referenzmenge auf der Grundlage der Produktion zugeteilt wird, die der Erzeuger als solcher unmittelbar verkauft hat, scheint mir daher ebenso nahe, wenn nicht näher zu liegen als eine Auslegung, wonach die Referenzmenge auf der Grundlage der Warenverkäufe festgestellt wird, bei denen der Erzeuger nicht in seiner Eigenschaft als solcher, sondern nur als Zwischenhändler tätig geworden ist.

8 Der Standpunkt der Firma Hall ist meines Erachtens nicht haltbar, sofern man nicht nur den Wortlaut, sondern auch die Zielsetzung und den Aufbau der Bestimmungen über die zusätzliche Abgabe berücksichtigt.

Artikel 5 c Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 definiert das Ziel der eingeführten zusätzlichen Abgabe wie folgt:

Diese Abgabe dient zur Regulierung des Wachstums der Milcherzeugung unter Berücksichtigung der Erfordernisse notwendiger struktureller Entwicklungen und Anpassungen und der unterschiedlichen Lage in den Mitgliedstaaten, Regionen oder Erzeugungsgebieten der Gemeinschaft.

Der Gerichtshof hat seinerseits das Ziel der eingeführten Regelung im Urteil vom 17. Mai 1988 in der Rechtssache Erpelding wie folgt umschrieben:

... das System der zusätzlichen Abgabe [zielt] darauf ab ..., auf dem durch strukturelle Überschüsse gekennzeichneten Milchmarkt mittels einer Beschränkung der Milcherzeugung das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage wiederherzustellen. Diese Maßnahme hält sich daher im Rahmen der Ziele, die Milcherzeugung zu rationalisieren und für die betroffene landwirtschaftliche Bevölkerung durch einen Beitrag zur Stabilisierung ihres Einkommens eine angemessene Lebenshaltung aufrechtzuerhalten (Randnr. 26).

9 Um die oben umschriebene Zielsetzung zu verwirklichen, hat sich der Rat für eine Regelung entschieden, aufgrund deren den einzelnen Erzeugern oder ihren Molkereien (gemeinhin Erzeugungsquoten genannte) Referenzmengen zugeteilt werden, deren Überschreitung zu einer zusätzlichen Abgabe führt. Die Art der gewählten Methode und der mit ihr angestrebte Zweck implizieren, daß die Referenzmengen auf der Grundlage der Daten des Primärmarkts der Milcherzeugung und nicht auf der Grundlage der Daten des Sekundärmarkts, auf dem die erzeugte Milch gehandelt wird, festgelegt werden. Unter diesem Gesichtspunkt hat der Rat — parallel zur Regelung für die Lieferungen an Molkereien — eine Regelung für den Direktverkauf an den Verbraucher geschaffen, die nur die primäre Milcherzeugung betrifft.

Der Eckpfeiler dieser Regelung besteht in der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bei der Zuteilung individueller Referenzmengen eine Gesamtmenge je Mitgliedstaat nicht zu überschreiten. Diese absolute Höchstgrenze wurde durch eine Erhöhung der Referenzmenge des Jahres 1981 um 1 % festgestellt. Obwohl diese Gesamtreferenzmenge nicht näher umschrieben wird, folgt aus Art und Zweck der zusätzlichen Abgabe sowie aus den im Anhang der Verordnung Nr. 857/84 festgelegten Zahlen, daß diese Höchstgrenze unter Berücksichtigung der gesamten Milchmenge festgesetzt wurde, die die betreffenden Erzeuger zusammen in ihren jeweiligen Betrieben erzeugt und 1981 unmittelbar an den Verbraucher verkauft hatten. Im Rahmen dieser nationalen Referenzmenge wird jedem Erzeuger eine individuelle Referenzmenge zugeteilt, wobei grundsätzlich ebenfalls die Zahlen des Jahres 1981, zuzüglich 1 %, herangezogen werden.

Außerdem ist festzustellen, daß auch die anderen Vorschriften der Verordnung Nr. 857/84 so zu verstehen sind, daß sie auf die Milcherzeugung abstellen. Ich erinnere daran, daß die Mitgliedstaaten die individuellen Referenzmengen unter Berücksichtigung der besonderen Situation bestimmter Erzeuger anpassen können. Entsprechend können Erzeuger, die sich zur Durchführung eines Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung verpflichtet haben, eine spezifische oder eine zusätzliche Referenzmenge zugeteilt erhalten. Zugunsten von Erzeugern, deren Milcherzeugung in dem gewählten Referenzjahr von außergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde, kann ein anderes Referenzjahr berücksichtigt werden. Zur erfolgreichen Umstrukturierung der Milcherzeugung können die Mitgliedstaaten einige besondere Regelungen treffen; unter anderem können sie Erzeugern, die sich zur endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung verpflichten, eine Vergütung gewähren.

10 Aus dem Wortlaut, dem Zweck und der Systematik der untersuchten Regelung ist daher meines Erachtens zu schließen, daß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 857/84 dahin auszulegen ist, daß dem Erzeuger eine Referenzmenge auf der Grundlage der von ihm in dem betreffenden Referenzjahr unmittelbar an den Verbraucher verkauften Milch oder Milcherzeugnisse zugeteilt wird, wobei die verkaufte Milch und die Milch, von der die verkauften Milcherzeugnisse stammen, von den Kühen seines eigenen Betriebs erzeugt worden sein muß.

11 Die von der Firma Hall vorgeschlagene Auslegung ist meines Erachtens nicht mit Ziel und Systematik der eingeführten Regelung zu vereinbaren. Wie die Firma Hall in ihren Erklärungen vor dem Gerichtshof einräumt, hat die von ihr vertretene Auslegung zur Folge, daß ein und dieselbe erzeugte Milchmenge zweimal — oder, wie ich meine, sogar mehrmals — für die Zuteilung einer individuellen Referenzmenge berücksichtigt werden kann. Nach dieser Auslegung hätte ein Erzeuger nämlich die Möglichkeit, über An- und Verkaufsgeschäfte zusätzliche Referenzmengen zu schaffen, was an sich schon gegen den Zweck der Regelung verstößt, die Erzeugung zu beschränken.

Außerdem ist die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, bei der Zuteilung individueller Referenzmengen eine auf nationaler Ebene zugewiesene Referenzmenge nicht zu überschreiten. Wie zuvor bereits ausgeführt worden ist, wurde zur Feststellung dieser nationalen Referenzmenge von der Summe der individuellen Referenzmengen des Jahres 1981 ausgegangen, genauer: von der Gesamtheit der im Betrieb der Erzeuger erzeugten Milchmenge, die von ihnen im Jahr 1981 unmittelbar an den Verbraucher verkauft wurde. Die Doppelzählungen, die sich aus der von der Firma Hall vertretenen Auslegung ergeben würden, würden dazu führen, daß den Erzeugern, die nur ihre eigene Milcherzeugung verkaufen (das ist innerhalb der Kategorie der unmittelbar an den Verbraucher verkaufenden Erzeuger weitaus die Mehrzahl), kleinere individuelle Referenzmengen zugeteilt werden müßten, um auf diese Weise im Rahmen der nationalen Referenzmenge zu bleiben. Die Auslegung der Firma Hall würde daher den Zwischenhandel zu Lasten der typischen landwirtschaftlichen Tätigkeit der Viehhaltung begünstigen. Eine solche Auslegung scheint somit auch zu den sozialen Zielsetzungen der Gemeinsamen Agrarpolitik in Widerspruch zu stehen.

12 Abschließend möchte ich darauf hinweisen, daß auch die Regelung für die an Molkereien liefernden Erzeuger keine ausdrückliche Bestimmung darüber enthält, daß die individuelle Referenzmenge auf der Grundlage der eigenen Erzeugung festgestellt wird. Die von der Firma Hall vertretene Auslegung würde sich daher nicht nur auf den nach absoluten Zahlen weniger bedeutenden Sektor der Direktverkäufe an den Verbraucher auswirken, sondern könnte darüber hinaus die produktionsbeschränkende Regelung für den ganzen Bereich zu Fall bringen.

Ergebnis

13 Aus den vorstehenden Gründen schlage ich Ihnen vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 ist dahin auszulegen, daß einem Erzeuger von Milch und Milcherzeugnissen im Sinne des Artikels 5 c Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 eine Referenzmenge auf der Grundlage der von ihm im betreffenden Referenzjahr unmittelbar an den Verbraucher verkauften Milch oder Milcherzeugnisse zugeteilt wird, wobei die verkaufte Milch und die Milch, von der die verkauften Milcherzeugnisse stammen, von den Kühen seines eigenen Betriebs erzeugt worden sein muß.