Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.01.1990 – C-362/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 10. Januar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Dem Vorabentscheidungsverfahren, zu dem ich mich heute äußere, liegt eine etwas atypische Problematik zugrunde, die möglicherweise in den Regelungsbereich der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag fällt.

2 Im September 1986 verteilte die belgische Aktiengesellschaft GB-INNO-BM (in fegenden: INNO), die in Belgien, unter anderem bei Arlon nahe der belgisch-luxemburgischen Grenze, Supermärkte betreibt, im Großherzogtum Luxemburg Werbeschriften zur Förderung des Verkaufs ihrer Erzeugnisse. Diese Anzeigen enthielten Hinweise auf die zeitliche Begrenzung von Preisnachlässen sowie die Ankündigung herabgesetzter Preise unter Hinweis auf die früheren Preise. Die Werbung entsprach den belgischen Rechtsvorschriften über den unlauteren Wettbewerb, nicht jedoch den damals gültigen luxemburgischen, nach denen Verkaufsangebote oder Einzelhandelsverkäufe, die mit einem zeitlich begrenzten Nachlaß verbunden sind und außerhalb von Sonderverkäufen oder Schlußverkäufen stattfinden, verboten sind, wenn die Dauer des Angebots angegeben oder auf die früheren Preise hingewiesen wird.

3 Gegen diese Werbepraxis wandte sich die Confédération du commerce luxembourgeois (im folgenden: CCL) und beantragte bei den zuständigen Luxemburger Gerichten, der Firma INNO im Wege der einstweiligen Verfügung die beschriebene Werbepraxis zu untersagen. Gegen eine entsprechende Verfügung der Kammer für Handelssachen des Tribunal d'arrondissement Luxembourg legte die Firma INNO nach erfolgloser Berufung Kassationsbeschwerde bei der Cour supérieure de justice Luxembourg als Kassationsgericht ein.

4 Dieses Gericht hat dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Sind die Artikel 30, 31 Absatz 1 und 36 EWG-Vertrag dahin auszulegen, daß sie Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegenstehen, wonach Verkaufsangebote oder Einzelhandelsverkäufe, die vorübergehend mit einem Preisnachlaß verbunden sind und außerhalb von Sonderverkäufen oder Schlußverkäufen stattfinden, nur unter der Bedingung erlaubt sind, daß in den Angeboten nicht deren Dauer angegeben wird und kein Hinweis auf die früheren Preise erfolgt?

5 Auf den übrigen Sachverhalt sowie den Vortrag der beteiligten Parteien werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme eingehen. Im übrigen verweise ich auf den Inhalt des Sitzungsberichts.

B — Stellungnahme

6 Die CCL, die Bundesrepublik Deutschland sowie das Großherzogtum Luxemburg sind der Auffassung, die hier strittige Regelung sei nicht an den Artikeln 30 ff. des Vertrages zu messen, da sie sich nicht auf den grenzüberschreitenden Warenverkehr beziehe, sondern lediglich die Werbung betreffe. Der Verkauf der Waren durch die Firma INNO finde ausschließlich im belgischen Hoheitsgebiet statt, so daß eine Behinderung des innergemeinschaftlichen Handels von vornherein undenkbar sei.

7 Die Firma INNO, die Kommission sowie die Französische Republik, sehen in den streitigen luxemburgischen Rechtsvorschriften hingegen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Artikel 30 EWG-Vertrag, da eine Regelung, die bestimmte Formen der Werbung beschränke oder verbiete, geeignet sein könne, das Einfuhrvolumen zu beschränken, weil sie die Absatzmöglichkeiten für die eingeführten Erzeugnisse beeinträchtige.

1. Zur Anwendbarkeit der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag

8 Zunächst ist einzuräumen, daß die hier strittige innerstaatliche Regelung die Einfuhr von Waren aus anderen Staaten der Gemeinschaft nicht unmittelbar regelt, sondern lediglich die Werbung für diese Waren. Dies schließt jedoch die Prüfung einer derartigen Regelung an den Bestimmungen der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag nicht aus, da das von Artikel 30 EWG-Vertrag ausgesprochene und zugegebenermaßen weitreichende Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes jede Handlung der Mitgliedstaaten erfaßt, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.

9 Zwar schließt ein Werbeverbot, wie es hier in Rede steht, die Einfuhr aus andern Mitgliedstaaten stammender oder sich dort im freien Verkehr befindlicher Erzeugnisse in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht aus; es kann aber deren Vermarktung erschweren und daher den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zumindest mittelbar behindern. Eine Regelung nämlich, die bestimmte Formen der Werbung und bestimmte Methoden der Absatzförderung beschränkt oder verbietet, kann, obwohl sie die Einfuhren nicht unmittelbar regelt, dennoch geeignet sein, das Einfuhrvolumen zu beschränken, weil sie die Absatzmöglichkeiten für die eingeführten Erzeugnisse beeinträchtigt.

10 Der Umstand, daß sich innerstaatliche Vorschriften über die Werbung nicht unmittelbar, sondern lediglich mittelbar, auf den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr auswirken können, steht somit der Anwendbarkeit der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag nicht entgegen.

11 Auch der Umstand, daß die Verkaufsgeschäfte, für die die Firma INNO in Luxemburg geworben hat, in Belgien stattfinden, schließt die Anwendbarkeit der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag nicht aus. Die genannten Bestimmungen des EWG-Vertrags machen keinen Unterschied zwischen dem grenzüberschreitenden Handel, der von Geschäftsleuten praktiziert wird und Geschäften, bei denen sich der private Kunde zum Kauf über die Grenze begibt, um dann die gekaufte Ware als Privatperson in das Gebiet seines Mitgliedstaates einzuführen. Einen Hinweis auf diese unterschiedlichen Aspekte von Geschäftstätigkeiten haue der Gerichtshof, soweit ersichtlich, erstmals in seinem Urteil vom 31. Januar 1984 in den verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 gegeben, indem er zum Begriff der Dienstleistungsfreiheit ausgeführt hat, zur Erbringung der Dienstleistung könne sich entweder der Leistende in den Mitgliedstaat, in dem der Leistungsempfänger ansässig ist, oder dieser in den Mitgliedstaat begeben, in dem der Leistende ansässig ist. In seinem Urteil vom 7. März 1989 in der Rechtssache 250/87 muß der Gerichtshof in bezug auf den Begriff der Einfuhr von Waren von ähnlichen Gesichtspunkten ausgegangen sein, als er einen von einer Privatperson getätigten Einfuhrvorgang an der Regelung der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag maß und im Ergebnis für unvereinbar mit den genannten Bestimmungen verwarf.

12 Ähnlich liegt unser Fall. Hier begeben sich Käufer aus einem Mitgliedstaat in einen anderen um dort günstiger einzukaufen. Dies können sie aber nur tun, wenn sie über die im Nachbarland geltenden Verkaufsbedingungen unterrichtet sind.

13 Wie kann die Bevölkerung eines Mitgliedstaats über die Verkaufsbedingungen in einem anderen Mitgliedstaat informiert werden, wenn die entsprechende Werbung unter Hinweis auf die im ersten Mitgliedstaat geltende Regelung unterbunden werden kann? Eine derartige Interpretation würde gerade der Grenzbevölkerung die Vorteile des Gemeinsamen Marktes vorenthalten und sie in einer Randlage festhalten, die durch trennende Grenzen gekennzeichnet ist. Sie ist damit unvereinbar mit der Errichtung eines Gemeinsamen Marktes, die als Vertragsziel in Artikel 2 EWG-Vertrag an erster Stelle aufgeführt wird.

14 Die Beseitigung dieser Grenzen ist ein Ziel des gemeinsamen Handelns der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Länder. Außerdem würde eine derartige Auslegung die Bedeutung des Zieles des Titels I des zweiten Teils des Vertrages, des freien Warenverkehrs, einschränken, denn in einer Marktwirtschaft ist die Aufklärung der Marktteilnehmer über die Marktbedingungen eine wesentliche Voraussetzung für ihr Funktionieren. Es sind keine Argumente dafür vorgetragen worden, daß die Schöpfer des Vertrages eine derartige Einschränkung wünschten. Vielmehr spricht die Generalklausel des Verbots aller Maßnahmen gleicher Wirkung (wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen) für die hier vertretene Auffassung.

15 Ein Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden Warenverkehr ist somit festzustellen. Dies unterscheidet die hier strittige innerstaatliche Regelung von anderen staatlichen Regelungen, die lediglich in den Bereich der internen Wirtschafts- und Sozialpolitik fallen und sich nicht auf den Außenhandel des betroffenen Staates auswirken, wie zum Beispiel Regelungen über das Nachtbackverbot oder das Verkaufsverbot an Sonntagen.

16 Als Zwischenergebnis steht somit fest, daß Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates über die Werbung für Waren an den Grundsätzen der Artikel 30 ff. EWG-Vertrag auch dann gemessen werden können, wenn das Kaufgeschäft in einem andern Mitgliedstaat getätigt werden soll, und die gekaufte Ware erst durch eine Privatperson in das Hoheitsgebiet des ersten Mitgliedstaates eingeführt wird.

2. Zu den Werbeverboten im einzelnen

17 Wie bereits dargelegt wurde, kann eine Regelung, die bestimmte Formen der Werbung und bestimmte Methoden der Absatzförderung beschränkt oder verbietet, durchaus geeignet sein, das Einfuhrvolumen zu beschränken, weil sie die Absatzmöglichkeiten für die eingeführten Erzeugnisse beeinträchtigt. Es ist nicht auszuschließen, daß der für den betroffenen Unternehmer bestehende Zwang, sich entweder für die einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlicher Systeme der Werbung und Absatzförderung zu bedienen oder ein System, das er für besonders wirkungsvoll hält, aufzugeben, selbst dann ein Einfuhrhindernis darstellen kann, wenn eine solche Regelung unterschiedslos für inländische und eingeführte Erzeugnisse gilt. Das gilt insbesondere wenn es sich, wie in unserem Fall, um Werbung für zwei Länder mit derselben Sprache und Währung handelt.

18 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes sind in Ermangelung einer gemeinschaftlichen Regelung bei der Vermarktung der betroffenen Erzeugnisse Hemmnisse für den freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen ergeben, insoweit hinzunehmen, als diese Regelungen, sofern sie unterschiedslos auf einheimische und eingeführte Erzeugnisse anwendbar sind, sich durch einen der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Gründe des öffentlichen Interesses oder durch zwingende Erfordernisse des Verbraucherschutzes oder der Lauterkeit des Handelsverkehrs rechtfertigen lassen. Allerdings muß eine solche Regelung in einem vernünftigen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen. Hat ein Mitgliedstaat die Wahl zwischen verschiedenen Maßnahmen, die zur Erreichung ein und desselben Ziels geeignet sind, so obliegt es ihm, dasjenige Mittel zu wählen, das die Freiheit des Handelsverkehrs am wenigsten behindert.

19 Im Lichte dieser Überlegungen ist festzustellen, daß an gemeinsamen oder harmonisierten Vorschriften über die Werbung lediglich die Richtlinie des Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über irreführende Werbung gilt. Diese betrifft jedoch, wie bereits ihr Titel ausweist, lediglich die irreführende Werbung und läßt darüber hinaus gemäß ihrem Artikel 7 einen weiterreichenden Schutz der Verbraucher, der Gewerbetreibenden sowie der Allgemeinheit durch Bestimmungen der Mitgliedstaaten zu.

20 Da somit eine abschließende Gemeinschaftsregelung der Werbetätigkeit nicht vorliegt, ist zu prüfen, ob sich die hier strittige innerstaatliche Regelung durch die oben genannten zwingenden Erfordernisse rechtfertigen lasse. Dabei sind die beiden Werbeverbote getrennt zu erörtern.

a) Zum Verbot, die Dauer eines Sonderangebots anzugeben

21 Zur Rechtfertigung dieser Regelung hat die luxemburgische Regierung auf die Notwendigkeit hingewiesen, im Interesse aller Marktteilnehmer Preistransparenz herzustellen und Verkäufe zu herabgesetzten Preisen von den zweimal jährlich stattfindenden und zulässigen Schlußverkäufen zu unterscheiden. Der Luxemburger Gesetzgeber habe damit den Markt ordnen und Handelspraktiken einschränken wollen, die geeignet seien, den Verbraucher zu benachteiligen und den normalen Wettbewerb zu stören. Eine Häufung derartiger Handelspraktiken mit der Folge, in normalen Zeiten die Gewinnspanne entsprechend den Verlusten, die anläßlich der Sonderverkäufe eintreten zu erhöhen, liege nicht im Interesse des Verbrauchers.

22 In der mündlichen Verhandlung hat die luxemburgische Regierung die Akzente etwas anders gesetzt und vorgetragen, der Hauptzweck der strittigen Regelung liege im Schutz des Verbrauchers, nicht jedoch dem des einheimischen Handels.

23 Die CCL weist darüber hinaus darauf hin, daß durch zeitlich befristete Sonderverkäufe, deren Dauer angegeben werde, der normale Wettbewerb zwischen den Unternehmen zum Nachteil des Verbrauchers gestört werde.

24 Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland teilt diese Ansicht. Dem einzelnen Wettbewerber solle es nicht erlaubt sein, durch aus dem regelmäßigen Geschäftsverkehr herausfallende Verkaufsveranstaltungen, dem Publikum die Vorstellung besonderer Kaufvorteile zu vermitteln, um dadurch einen Vorsprung vor seinem Mitbewerber zu erhalten. Dazu komme noch der Gesichtspunkt des Schutzes der Verbraucher vor übermäßiger unsachlicher Beeinflußung ihrer wirtschaftlichen Entschließungsfreiheit. Dabei spiele vor allem der Schutz vor den durch die zeitliche Begrenzung des Angebots hervorgerufenen psychologischen Kaufzwängen eine Rolle.

25 Die Firma INNO, die französische Regierung sowie die Kommission halten das Verbot, die Dauer des Sonderverkaufs anzugeben, nicht für gerechtfertigt. Dem Schutze des Verbrauchers werde nicht gedient, wenn diesem zutreffende Informationen vorenthalten würden.

26 Bei der Prüfung der Frage, ob sich das Verbot der Angabe der Dauer des Sonderverkaufs rechtfertigen läßt, ist in erster Linie auf die Erklärung der luxemburgischen Regierung abzustellen, die am ehesten in der Lage sein muß, über die Zielsetzung ihrer innerstaatlichen Rechtsvorschriften Auskünfte zu geben. Diese Regierung hat das genannte Verbot im wesentlichen damit gerechtfertigt, die Sonderverkäufe müßten im Interesse des Verbrauchers im wesentlichen klar von den zugelassenen, zweimal jährlich stattfindenden Schlußverkäufen unterschieden werden.

27 Warum eine solche Entscheidung jedoch als zwingendes Erfordernis zum Schutze der Verbraucher und des lauteren Wettbewerbs angesehen werden muß, hat diese Regierung nicht dargelegt. Eine derartige Darlegung dürfte auch schwierig sein, da die normalen Schlußverkäufe zu zweimal jährlich jeweils festgelegten Zeitpunkten stattfinden, so daß es dem Verbraucher ohnehin klar sein muß, daß es sich bei Sonderverkäufen außerhalb dieser Zeiträume nicht um Schlußverkäufe handeln kann. Worin darüber hinaus das Interesse der Verbraucher liegen könnte, zwischen Sonderverkäufen und Schlußverkäufen zu unterscheiden, wurde ebenfalls nicht dargetan.

28 Auch wurde nicht begründet, weswegen der Grundsatz der Preistransparenz es erfordere, dem Verbraucher Informationen vorzuenthalten, die ihm, wie die Angabe der Dauer eines Sonderverkaufs, für seine Kaufentscheidung nützlich sein können.

29 Insgesamt gesehen wurde somit das Vorliegen von zwingenden Erfordernissen zur Gewährleistung des Verbraucherschutzes nicht dargetan.

30 Dasselbe gilt hinsichtlich des Schutzes der Lauterkeit des Wettbewerbs. Wenn Sonderverkaufsaktionen zulässig sind — und sie sind es auch nach Luxemburger Recht, lediglich die Bekanntgabe ihrer Dauer ¡st untersagt —, so ist nicht ersichtlich, inwieweit in die Interessen der Konkurrenten eingegriffen wird, wenn dem Verbraucher Informationen über die Dauer der Aktion gegeben werden. Der von einigen der beteiligten Parteien befürchtete Eingriff in die Wettbewerbsstruktur dürfte, falls er vorläge, ebenfalls von dem Umstand unberührt bleiben, daß die Dauer der Sonderaktion angekündigt wird.

b) Zum Verbot des Preisvergleichs

31 Die luxemburgische Regierung rechtfertigt das Verbot des Hinweises auf die früher praktizierten Preise mit praktischen Erwägungen, die einerseits verhindern sollten, daß Geschäftsleute aus einem Sonderverkauf einen verschleierten Schlußverkauf außerhalb der gesetzlich zugelassenen Zeiten machten. Zum andern wolle man sich die Notwendigkeit einer Überprüfung der früheren Preise ersparen.

32 In der mündlichen Verhandlung hat die luxemburgische Regierung zusätzlich auf die Gefahr der Irreführung der Käufer hingewiesen. Der Verbraucher könne schließlich nie überprüfen, ob der angegebene frühere Preis wirklich zutreffe. Das Verbot des Preisvergleichs diene somit dem Verbraucherschutz.

33 Die Auffassung der luxemburgischen Regierung wird von der Bundesregierung sowie der CCL unterstützt, während die französische Regierung, die Firma INNO sowie die Kommission ihr entgegentreten.

34 Wenn dem Verbraucher zu seinem eigenen Schutz Informationen vorenthalten werden sollen, so müßte dies überzeugend begründet werden. Schließlich ist zunächst anzunehmen, daß jede zutreffende Information dem Verbraucher nur nützen kann. Der Hinweis, durch das Verbot des Preisvergleichs solle eine Kontrolle der Richtigkeit der angegebenen Preise überflüssig gemacht werden, reicht für eine Rechtfertigung des Verbotes nicht aus. Schließlich sind die Interessen der Verwaltungsvereinfachung nicht als zwingende Erfordernisse anerkannt, die den Grundsatz des freien Warenverkehrs einschränken können.

35 Der Schutz des Verbrauchers vor irreführender Werbung hingegen ist nicht ohne weiteres als Rechtfertigungsgrund zurückzuweisen. Schließlich kann irreführende Werbung den Verbraucher zu nachteiligen Entscheidungen beim Erwerb von Waren und Gütern oder bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen veranlassen, wie dies in den Erwägungsgründen zur Ratsrichtlinie über irreführende Werbung angeführt wird.

36 Gleichwohl erscheint ein absolutes Preisvergleichsverbot auch unter Berücksichtigung des Verbraucherschutzes unverhältnismäßig zu sein. Wägt man nämlich die Interessen des Verbrauchers an einer umfassenden Information einerseits und an seinem Schutze vor Täuschung andererseits gegeneinander ab, so erscheint es ausreichend, den Preisvergleich dann zu untersagen, wenn er auf unrichtigen und somit irreführenden Tatsachen beruht. Das heißt, untersagt werden kann ein Preisverleich dann, wenn der Preis, der als früher praktiziert angegeben wird, tatsächlich nicht zutrifft.

37 Da schließlich alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gemäß Artikel 8 der mehrfach erwähnten Ratsrichtlinie über irreführende Werbung seit dem 1. Oktober 1986 verpflichtet sind, gegen irreführende Werbung vorzugehen, erscheint ein grundsätzliches Verbot des Preisvergleiches im Interesse des Verbraucherschutzes als unverhältnismäßig, da es ausreicht, unzutreffende Preisvergleiche zu unterbinden.

38 In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, daß nach der belgischen Regelung, nach der die Firma INNO ihre Werbung ausgerichtet hatte, ein Preisvergleich nur zulässig ist, wenn auf den gewöhnlich praktizierten Preis verwiesen wird. Als solcher gilt im Regelfall der, der während des Zeitraums eines Monats vor der Preissenkung verlangt wurde.

39 Die wirksame Kontrolle einer solchen Regelung wird nicht nur von den Behörden und von den Verbrauchern, sondern auch von der Konkurrenz gewährleistet. Darauf hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens mit Recht hingewiesen.

40 Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, daß der Schutz gegen unlauteren Wettbewerb Bestandteil des Schutzes des gewerblichen und kommerziellen Eigentums des Artikels 36 EWG-Vertrag sei. Dazu genügt es festzustellen, daß nach unserer Ansicht hier kein Fall von unlauterem Wettbewerb vorliegt und gegen rechtmäßigen Wettbewerb die Vorschrift des Artikels 36 nicht herangezogen werden kann.

41 Daraus folgt, daß die in Rede stehende luxemburgische Gesetzgebung auf die in Luxemburg verteilte Werbung der in Belgien ansässigen Klägerin nicht angewandt werden kann, während sie auf die Luxemburger Geschäftswelt nach wie vor anwendbar ist. Es ist Sache des Luxemburger Gesetzgebers, nicht jedoch des Gerichtshofes, daraus die Konsequenzen zu ziehen. Darauf hat die französische Regierung zu Recht hingewiesen.

c) Zur Stillhalteklausel des Artikels 31 EWG-Vertrag

42 Zur Frage, inwieweit die Stillhalteklausel des Artikels 31 Absatz 1 EWG-Vertrag eingreifen könnte, ist weder dem Vortrag der beteiligten Parteien noch dem Vorabentscheidungsersuchen selbst etwas zu entnehmen. Insbesondere verfügen wir nicht über Anhaltspunkte darüber, daß durch die großherzogliche Verordnung vom 23. Dezember 1974 mengenmäßige Beschränkungen eingeführt wurden, die vorher nicht bestanden haben. Aus diesem Grunde kann zur Frage der Anwendbarkeit des Artikels 31 EWG-Vertrag keine Aussage getroffen werden.

C — Schlußantrag

43 Im Ergebnis schlage ich dem Gerichtshof vor, die vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:

Die Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag sind dahin auszulegen, daß sie Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegenstehen, wonach Verkaufsangebote oder Einzelhandelsverkäufe aus anderen Mitgliedstaaten, die vorübergehend mit einem Preisnachlaß verbunden sind und außerhalb von Sonderverkäufen oder Schlußverkäufen stattfinden, nur unter der Bedingung erlaubt sind, daß in den Angeboten nicht deren Dauer angegeben wird und kein Hinweis auf die früheren Preise er-folgt.