Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.01.1990 – C-347/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 11. Januar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

I. Mit der vorliegenden Klage nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag beantragen Triveneta Zuccheri und andere italienische Zuckerhändler (im folgenden: Klägerinnen) die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission 87/533/EWG über eine Beihilfe der italienischen Regierung zugunsten der italienischen Zuckerhändler (im folgenden: die angefochtene Entscheidung).

Die angefochtene Entscheidung stellte fest, daß eine italienische Beihilfe, die in dem Beschluß des Ministerausschusses für Wirtschaftsplanung (Comitato interministeriale programmazione economica, CIPE) vom II. Oktober 1984, der Verfügung Nr. 39/1984 vom 24. Oktober 1984 und der Verfügung Nr. 41/1984 vom 16. November 1984 des Ministerausschusses für Preise (Comitato interministeriale prezzi, CIP) vorgesehen war, mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 92 EWG-Vertrag unvereinbar sei und eine der in Artikel 92 vorgesehenen Ausnahmen nicht geltend gemacht werden könne. Die Entscheidung der Kommission betrifft konkret die Gewährung einer Beihilfe zugunsten der italienischen Zuckerhändler in Höhe von 37,12 LIT/kg für den am 29. Oktober 1984 im Lager befindlichen und von der Fabrikationssteuer befreiten Weißzucker, für den der Zuschlag (sovrapprezzo, ein von den italienischen Erzeugern und Importeuren an die Zuckerausgleichskasse [Cassa conguaglio zucchero] zu entrichtender Preiszuschlag) gezahlt worden ist.

2. Bei der Würdigung der Zulässigkeit und Begründetheit der Klage sind die folgenden Umstände zu berücksichtigen. Die genannte italienische Verfügung Nr. 39/1984 vom 24. Oktober 1984 sah in erster Linie eine am 30. Oktober 1984 in Kraft tretende Senkung der Höchstpreise für Zucker vor. Die Senkung der Höchstpreise betraf Verkäufe durch Einzelhändler, Großhändler und/oder Importeure sowie durch Erzeuger. Ergänzend wurde als Übergangsmaßnahme in der gleichen Verfügung die Gewährung einer Beihilfe zugunsten der Erzeuger und Händler für den am 29. Oktober 1984 im Lager befindlichen Weißzucker festgelegt. In der angefochtenen Entscheidung spricht die Kommission lediglich von der Beihilfe zugunsten der italienischen Zuckerhändler, ohne klarzustellen, wer mit dieser Bezeichnung gemeint ist (nur die Zwischenhändler oder auch die Erzeuger?). In ihrem beim Gerichtshof am 25. März 1988 eingereichten Schriftsatz, mit dem sie die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage geltend machte, erklärte die Kommission jedoch, daß sich die angefochtene Entscheidung auf die in Abschnitt 7 Buchstabe b der italienisehen Verfügung Nr. 39/1984 vorgesehenen Beihilfe, d. h. auf die Beihilfe zugunsten der Zwischenhändler, bezogen habe.

Von den Klägerinnen geltend gemachte Klagegründe

3. Zur Stützung ihrer Auffassung, daß die italienische Beihilfemaßnahme für den im Lager befindlichen Zucker nicht zu den staatlichen Beihilfen gehöre, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, bringen die Klägerinnen folgende zwei Argumente vor, die hier kurz zusammengefaßt werden.

Erstens sei die italienische Beihilfe für Lagerzucker nur ein Ersatz für den Schaden, den die Zuckerhändler infolge der Anwendung einer mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbaren nationalen Regelung erlitten hätten. Als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Regelung betrachten die Klägerinnen hierbei die auf den drei vorgenannten Wirtschaftsstufen (Erzeugung, Großhandel und/oder Einfuhr, Einzelhandel) anwendbaren Höchstpreisvorschriften. Nach ihrer Darstellung erleiden sie folgenden Nachteil: Vor Senkung der Höchstpreise habe ein Unterschied von 43,27 LIT/kg zwischen Höchstverkaufspreis und Einkaufspreis der Händler bestanden; diese 43,27 LIT/kg hätten der Gewinnspanne der Händler entsprochen, da die Höchstpreise zugleich die effektiven Marktpreise gewesen seien. Die Senkung der Höchstpreise um 40,09 LIT/kg habe bei dem am 24. Oktober im Lager befindlichen Zucker den größten Teil der Gewinnspanne beseitigt (40,09 von 43,27). Dieser Rückgang der Gewinnspanne werde daher durch die beanstandete Lagerbeihilfe, die sich auf 37,12 LIT/kg belaufe, fast vollständig ausgeglichen.

Zweitens legen die Klägerinnen dar, daß die italienische Beihilfe mit dem EWG-Vertrag in Einklang stehe, weil sie notwendig gewesen sei, um eine nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung der Händler und Importeure, die am 29. Oktober 1984 Lagerbestände an Zucker hatten, gegenüber denjenigen, die zu diesem Zeitpunkt keine Lagerbestände hatten, zu vermeiden.

Zulässigkeit der Klage

4. Die beklagte Kommission stellt nicht in Abrede, daß die angefochtene Entscheidung die Klägerinnen unmittelbar und individuell betrifft. Die von den Klägerinnen angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofes geht in der Tat in diese Richtung. Infolgedessen kann die Klage insoweit nicht als unzulässig angesehen werden.

Im Rahmen des schriftlichen Verfahrens hat wohl die Kommission anfänglich eine auf den Beginn der Frist nach Artikel 173 Absatz 3 gestützte Rüge der Unzulässigkeit erhoben. Mangels einer Veröffentlichung der angefochtenen Entscheidung im Amtsblatt der Gemeinschaften habe der Lauf der Frist mit dem Zeitpunkt begonnen, zu dem der Erlaß der Entscheidung der Kommission in einer in der Gazzetta Ufficiale veröffentlichten Entscheidung einer nationalen Einrichtung erwähnt worden sei. In einer später beim Gerichtshof eingereichten Berichtigung hat indessen die Kommission darauf hingewiesen, daß die angefochtene Entscheidung doch im Amtsblatt vom 4. November 1987 veröffentlicht worden sei. Gemäß Artikel 173 Absatz 3 beginnt die Klagefrist mit dem Zeitpunkt dieser Veröffentlichung. Infolgedessen hat die Kommission in ihrer Klagebeantwortung diese Rüge der Unzulässigkeit fallengelassen.

5. Eine zweite von der Kommission erhobene Rüge der Unzulässigkeit verdient demgegenüber eine vertiefte Untersuchung. Die Kommission schließt aus dem großem Raum, der der Frage der angeblichen Unvereinbarkeit der italienischen Preisregelung im Zuckersektor mit dem EWG-Vertrag in der Klageschrift eingeräumt wird, daß die Klägerinnen in Wahrheit eine Äußerung des Geichtshofes zu dieser Frage herbeiführen wollen. Die Anfechtung der Entscheidung der Kommission solle eigentlich nur ein Mittel sein, mit dessen Hilfe auf einem Umweg eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission angestrengt werden solle, weil diese es verabsäumt habe, gegen Italien wegen der in diesem Mitgliedstaat geltenden Preisregelung für den Zuckersektor eine Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag anhängig zu machen.

Der EWG-Vertrag erkenne nun aber — so die Kommission — den einzelnen nicht das Recht zu, wegen der Nichterfüllung einer angeblich der Kommission obliegenden Verpflichtung zur Erhebung einer Vertragsverletzungsklage gegen einen Mitgliedstaat eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission zu erheben. Wenn der Gerichtshof den einzelnen das Recht zugestünde, auf einem Umweg doch eine solche Klage anhängig zu machen, dann würde er dem betroffenen Mitgliedstaat die verfahrensrechtlichen Garantien der Artikel 169 und 170 EWG-Vertrag entziehen, deren Bedeutung der Gerichtshof in dem Urteil vom 1. März 1966 in der Rechtssache Lütticke anerkannt habe. Ein zweiter Grund zur Stützung dieser Auffassung lasse sich in dem Urteil des Gerichtshofes vom 14. Februar 1989 in der Rechtssache 247/87 (Star Fruit Company) finden, auf das sich die Kommission in der Sitzung berufen hat. Der Gerichtshof stellte in diesem Urteil fest, daß eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission wegen der Unterlassung einer Klageerhebung nach Artikel 169 in das Ermessen eingriffe, das ihr der EWG-Vertrag eingeräumt habe.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich nach Auffassung der Kommission, daß die Klägerinnen zu einer Verfahrensumgehung Zuflucht nehmen, was zur Unzulässigkeit der Klage führen müsse.

6. Die Klägerinnen treten der von der Beklagten erhobenen Rüge der Unzulässigkeit entgegen und verweisen auf die untrennbare Verbindung zwischen der angefochtenen Entscheidung der Kommission und der italienischen Zuckerpreisregelung. Diese Verbindung sei objektiv in dem Sinne, daß die in der Entscheidung verworfene Beihilfe ihre Daseinsberechtigung aus der von der Kommission nicht angegriffenen Preisregelung sowie aus der Verfügung der Senkung der Höchstpreise herleite, die im Rahmen dieser Preisregelung getroffen worden sei (vgl. die vorstehend zu 3 dargestellte Frage des Schadensersatzes); im übrigen sei diese Verbindung von der Kommission in den Begründungserwägungen der angefochtenen Entscheidung ausdrücklich anerkannt worden. Aufgrund dieser engen Verbindung sei es unmöglich, die ergangene Entscheidung anzugreifen, ohne zugleich die Preisregelung in Italien anzusprechen. Für sich genommen müsse im übrigen das Ansprechen der Preisregelung nicht zwingend zu einer Entscheidung über ihre Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit mit der gemeinsamen Marktorganisation führen.

7. Ich stimme mit der Kommission in der Annahme überein, daß das vorliegende Verfahren wegen Nichtigerklärung einer Entscheidung der Kommission bezüglich der Gewährung einer Beihilfe an die Klägerinnen kein Mittel sein darf, eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission anzustrengen, weil diese beschlossen hat, gegen einen Mitgliedstaat kein Verfahren wegen Vertragsverletzung anhängig zu machen. Diese Klagemöglichkeit nimmt im Rechtsschutzsystem des Vertrages eine besondere Stellung ein, weil sie der Kommission, wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil in der Rechtssache Star Fruit Company festgestellt hat, ein erhebliches Ermessen einräumt. Im übrigen würde man dem Mitgliedstaat, wenn man den einzelnen mittelbar diese Klagemöglichkeit eröffnen würde, die Möglichkeit nehmen, seine Regelung vor dem Gerichtshof zu erläutern und zu verteidigen.

Die vorstehenden Erwägungen bedeuten nun allerdings nicht, daß die Klage als solche für unzulässig erklärt werden müßte. Es gibt im Gegenteil keinen Grund, die Gültigkeit der angefochtenen Entscheidung der Kommission nicht auf ihre Begründetheit zu überprüfen. Die Argumente bezüglich der italienischen Preisregelung dürfen nach den vorausgegangenen Überlegungen lediglich insoweit berücksichtigt werden, als sie nicht auf ein Urteil über die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit dieser Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht hinauslaufen.

Die Begründetheit der Nichtigkeitsklage

8. Ich möchte zunächst darauf hinweisen, daß die Klägerinnen anscheinend die Entscheidung der Kommission insoweit nicht angreifen, als diese feststellt, daß die beanstandete Lagerbeihilfe eine aus staatlichen Mitteln finanzierte Beihilfe ist. Die Argumentation beschränkt sich ausschließlich auf die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt.

Schadensersatz

9. Mit der ersten Rüge treten die Klägerinnen der Darstellung der Kommission zu diesem Punkt entgegen und machen geltend, wie ich bereits vorstehend gezeigt habe, daß die beanstandete Beihilfe nicht rechtswidrig sei, weil sie nichts anderes darstelle als den (fast vollständigen) Ersatz des Schadens, den die Zuckerhändler mit Lagerbeständen am 29. Oktober 1984 infolge der Senkung der Höchstpreise vom 30. Oktober 1984 an erlitten hätten.

Die Kommission hält dem entgegen, daß die Verringerung einer Gewinnspanne bei Lagerbeständen — als entgangener Gewinn — nicht wie ein wirklicher Verlust behandelt werden und daher nicht als Schaden gelten könne.

10. In diesem Zusammenhang scheint mir die Unterscheidung zwischen entgangenem Gewinn und anderem finanziellen Verlust keine Bedeutung zu haben. Das soll indessen noch nicht heißen, daß das auf Schadensersatz ausgerichtete Vorbringen der Klägerinnen begründet wäre. In der Sitzung haben sich die Klägerinnen auf die Urteile des Gerichtshofes in den Rechtssachen Denkavit und Ariete berufen, in denen der Gerichtshof für Recht erkannt hat, daß die Verpflichtung der Verwaltung eines Mitgliedstaates, Abgabepflichten nach innerstaatlichem Recht auf Antrag Gebühren oder Abgaben zurückzuerstatten, die wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht nicht geschuldet waren, keine Beihilfe im Sinne von Artikel 92 EWG-Vertrag darstellt.

Die beiden Urteile betrafen die Rückforderung von unter Verstoß gegen Artikel 13 EWG-Vertrag und daher ohne rechtlichen Grund erhobenen Abgaben. Die vorliegende Rechtssache betrifft eine Beihilfe, die von einem Mitgliedstaat als Ersatz für entgangenen Gewinn gezahlt wurde, der Folge einer Maßnahme war, die auf eine angeblich gegen Gemeinschaftsrecht verstoßende Preisregelung zurückgeht. Auch wenn man von den übrigen Unterschieden absieht, wäre ein Vergleich zwischen den beiden genannten Rechtssachen und der vorliegenden doch nur insoweit zulässig, als die italienische Preisregelung als unvereinbar mit dem EWG-Vertrag angesehen werden müßte. Aus den vorstehend erörterten Gründen (vgl. Nr. 7) ist diese Frage aber vorliegend nicht im Streit.

Betrachtet man das Argument der als Schadensersatz verstandenen Beihilfe für sich, so muß man übrigens feststellen, daß eine solche Zielsetzug zu keiner der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 genannten Ausnahmen gehört.

Verhinderung von Diskriminierungen, Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels

11. Die zweite Rüge der Klägerinnen gegenüber der angefochtenen Entscheidung der Kommission geht dahin, die streitige Beihilfe sei unerläßlich gewesen, um eine vom Gemeinschaftsrecht, insbesondere von Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung der Händler, die am 29. Oktober 1984 Lagerbestände gehabt, gegenüber solchen, die keine gehabt hätten, zu verhindern (ohne Rücksicht auf die Herkunft dieser Lagerbestände innerhalb der Gemeinschaft; tatsächlich hätten etwa 20 % dieser Lagerbestände aus anderen Mitgliedstaaten hergerührt). Die Diskriminierung hätte darin bestanden, daß die erstgenannten Händler anders als die zuletzt genannten den völligen Verlust ihrer Gewinnspanne aus den Vorräten zu gewärtigen hätten.

12. Die Kommission verlegt — meines Erachtens mit Recht — die Erörterung auf die vorliegend erhebliche Frage, nämlich die Vereinbarkeit der angefochtenen Entscheidung mit dem Gemeinschaftsrecht und insbesondere mit Artikel 92 EWG-Vertrag. Hierbei legt sie in der Linie ihrer angefochtenen Entscheidung großen Wert auf den Umstand, daß lediglich die Händler, die Lagerbestände in Italien gehabt hätten, die Beihilfe von 37,12 LIT/kg erhalten hätten, was die Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten, die keine Lagerbestände gehabt hätten, benachteiligt habe. Es hat den Anschein, als seien damit im wesentlichen die Tatbestandsmerkmale des Artikels 92 Absatz 1 angesprochen, d. h. die Verfälschung des Wettbewerbs und die Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten — zwei Merkmale, die, wie der Gerichtshof unterstrichen hat, eng miteinander verbunden sind.

13. Bezüglich des ersten Tatbestandsmerkmals des Artikels 92 Absatz 1 stellt die angefochtene Entscheidung fest, daß die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht, weil sie die italienischen Händler, die am 29. Oktober 1984 Zucker im Lager hatten, gegenüber ihren Mitbewerbern aus der übrigen Gemeinschaft (bevorteilt), die ebenfalls auf dem Zuckermarkt tätig sind und nach diesem Zeitpunkt verkaufen wollen. Bezüglich des zweiten Tatbestandsmerkmals befindet sie: Diese Maßnahme berührt auch den Zuckerhandel zwischen Italien und den anderen Mitgliedstaaten, die nach Italien ausführen möchten. Ab dem 30. Oktober 1984 werden nun die Ausfuhren der Händler jener Staaten zurückgehen, da die italienischen Händler zu diesem Zeitpunkt vorzugsweise ihren am 29. Oktober 1984 im Lager befindlichen Zucker, für den sie die Beihilfe in Höhe von 37,12 LIT/kg in Anspruch nehmen können, und erst dann den eingeführten Zucker absetzen werden, für den keine staatliche Beihilfe der anderen Mitgliedstaaten gewährt wird. Nachdem sie solchermaßen zu dem Ergebnis gelangt ist, daß die italienische Beihilfe den Tatbestand des Artikels 92 Absatz 1 erfüllt, untersucht die Kommission die Anwendbarkeit der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 vorgesehenen Ausnahmen und verneint sie.

14. Der Gerichtshof kann einen etwaigen Mangel der Begründung auch von Amts wegen berücksichtigen, wenn er die vom Gerichtshof ausgeübte richterliche Nachprüfung der seiner Kontrolle unterworfenen Rechtsakte behindert. Was das erste Tatbestandsmerkmal — die Verfälschung des Wettbewerbs — in der angefochtenen Entscheidung anlangt, so hat die Kommission darauf hingewiesen, daß die in Italien verkaufenden Händler mit Lagerbeständen, die Beihilfen erhalten haben, gegenüber ihren Mitbewerbern aus anderen Mitgliedstaaten bevorzugt wurden, die nach dem 29. Oktober 1984 ihre vor diesem Zeitpunkt erworbenen Zuckerbestände, für die ebenfalls die neuen gesenkten Höchstpreise galten, absetzen wollten. Dies scheint mir eine Begründung zu sein, die in hinreichend konkreter Weise nachweist, daß der Wettbewerb im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige verfälscht wurde oder verfälscht zu werden drohte, und gegen die die Klägerinnen kein überzeugendes Gegenargument vorgebracht haben.

15. Ich wende mich nunmehr dem Teil der Begründung der angefochtenen Entscheidung zu, der sich mit dem Merkmal Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten befaßt. Diese Begründung ist sehr summarisch: sie besteht ausschließlich aus dem vorstehend in Nr. 13 wiedergegebenen Absatz, in dem geltend gemacht wird, ab dem 30. Oktober 1984 würden die Ausfuhren der Händler der anderen Mitgliedstaaten zurückgehen, da die Händler, die Lagerbestände in Italien hätten, zu diesem Zeitpunkt vorzugsweise ihren im Lager befindlichen Zucker und erst dann den eingeführten Zucker absetzen würden, für den keine Beihilfe der anderen Mitgliedstaaten gewährt werde.

Nach meinem Dafürhalten rechtfertigt eine solche Begründung nicht die Annahme, die Kommission habe in ausreichender Weise dargetan, , daß eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten durch die streitige Beihilfe zu befürchten sei. Ein schlüssiger Nachweis eines effektiven Rückgangs oder einer Verlagerung der Handelsströme im Vergleich zu der Lage, die ohne die Beihilfe bestanden hätte, ist sicherlich nicht erforderlich — falls ein solcher Nachweis überhaupt möglich sein sollte. Gleichwohl muß die Kommission in ihrer Entscheidung genügend Angaben tatsächlicher oder rechtlicher Natur machen und die von ihr aufgestellten Hypothesen und Schlußfolgerungen, soweit diese sich nicht von selbst verstehen, erläutern, damit der Gerichtshof überprüfen kann, ob die Voraussetzung einer Beeinträchtigung des Handels erfüllt ist.

Diesem Erfordernis wird die erwähnte Passage der Entscheidung meines Erachtens nicht gerecht; sie läßt im Gegenteil eine große Zahl von Fragen unbeantwortet. So wird insbesondere behauptet, die Händler würden zunächst ihre Lagerbestände verkaufen und erst dann ihre Lager wieder auffüllen — unter anderem durch Einfuhren. Ist dies aber nicht eine völlig normale Handlungsweise, die ebensogut hätte befolgt werden können, wenn es die streitige Beihilfe nicht gegeben hätte? Es versteht sich nämlich von selbst, daß die betreffenden Händler und Erzeuger auf jeden Fall (und selbst mit Verlust) ihre Lagerbestände und hierbei zunächst die ältesten Bestände verkaufen würden. Es dürfte ferner feststehen, daß zu den Lagerbeständen auch (anscheinend bis zu 20 %) eingeführte Ware gehört — auf jeden Fall schließt die italienische Beihilfe sie nicht aus —, so daß die angefochtene Entscheidung nicht klar erkennen läßt oder zumindest nicht erläutert, inwieweit der innergemeinschaftliche Handel durch die Beihilfe beeinträchtigt werden sollte. Es wird schließlich auch nicht klargestellt, inwieweit die streitige Beihilfe geeignet sein sollte, den innergemeinschaftlichen Handel unabhängig von der Auswirkung der (ihr vorausgegangenen) Senkung der Höchstpreise zu beeinträchtigen, die ja ebenfalls für den aus anderen Mitgliedstaaten eingeführten Zucker gilt.

Es scheint mir, daß die Kommission, da sie in ihrer Entscheidung diese Fragen nicht einmal ansatzweise beantwortet hat, ihrer Pflicht zur Begründung hinsichtlich eines wesentlichen, die angefochtene Entscheidung stützenden Tatbestandsmerkmals des Artikels 92 Absatz 1 nicht nachgekommen ist.

16. Unter diesen Umständen erübrigt es sich, auf die weitere (und meines Erachtens zutreffende) Begründung der Entscheidung bezüglich der Nichtanwendbarkeit der in Artikel 92 Absätze 2 und 3 vorgesehenen Ausnahmen einzugehen.

Antrag

17. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Ge richtshof vor, die Entscheidung 87/533/EWG der Kommission wegen unzurei chender Begründung für nichtig zu erklären und der Beklagten die Kosten de Verfahrens aufzuerlegen.