Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.01.1990 – C-339/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 16. Januar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

Der Rahmen des Rechtsstreits

1 Im vorliegenden Rechtsstreit ersucht die Kommission den Gerichtshof, festzustellen, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (nachstehend: Richtlinie) nachzukommen.

2 Nach Artikel 18 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, um der Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach deren Bekanntgabe nachzukommen. Diese Bekanntgabe ist am 6. April 1979 erfolgt. Die Frist für die Umsetzung ist also am 6. April 1981 abgelaufen.

3 Der Gerichtshof hat bereits in fünf von der Kommission wegen Zuwiderhandlungen gegen die Richtlinie 79/409 eingeleiteten Verfahren entschieden. Eines dieser Urteile, nämlich das vom 13. Oktober 1987 in der Rechtssache 236/85, betraf sogar ein gegen die Niederlande eingeleitetes Vertragsverletzungsverfahren. In diesem Urteil hat der Gerichtshof festgestellt, daß eine Reihe von Bestimmungen der Vogelwet (Vogelgesetz) sowie zu deren Durchführung getroffenen Maßnahmen nicht in Einklang mit der Richtlinie standen.

Der vorliegende Fall betrifft eine Reihe von Bestimmungen der Jachtwet (Jagdgesetz) sowie eine aufgrund von Artikel 20 der Jachtwet ergangene Verordnung des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei vom 8. August 1977 (Beschikking opening en sluiting van de jacht — Verordnung über die Eröffnung und Beendigung der Jagd). Weiterhin ist vorliegend auch eine Regelung des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei über die Erteilung von Genehmigungen zur Bejagung von Vögeln (Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels) vom 24. Februar 1987 von Bedeu- tung, obwohl sie nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme der Kommission vom 11. Februar 1987 ergangen ist.

4 Die niederländische Regierung hat ihrer Gegenerwiderung zwei Regelungsentwürfe beigefügt, von denen der erste zur Änderung der Regelung des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei vom 24. Februar 1987 und der zweite zur Änderung der Verordnung des gleichen Ministers vom 8. August 1977 bestimmt ist. Beide Entwürfe lassen die Absicht der niederländischen Regierung erkennen, einen großen Teil der von der Kommission erhobenen Rügen Rechnung zu tragen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß diese Entwurfstexte am Tag der mündlichen Verhandlung noch nicht in Kraft getreten waren. Die niederländische Regierung hat ferner erklärt, sie sei zu den in Aussicht gestellten Änderungen bereit, obwohl sie diese nicht für notwendig halte. Sie erhält somit ihren Standpunkt aufrecht, wonach die Rügen der Kommission nicht begründet seien. Unter diesen Umständen läßt sich meines Erachtens aus der Existenz der vorgenannten Entwürfe kein Argument zur Stützung oder zur Widerlegung der Rügen der Kommission ableiten.

5 Bei den Bestimmungen der Richtlinie, die nach der Auffassung der Kommission nicht in die niederländische Rechtsordnung umgesetzt worden sind, handelt es sich zumeist um Verbote. Daneben geht es auch um Artikel 9 der Richtlinie, der unter strengen Voraussetzungen Abweichungen von diesen Verboten zuläßt.

Ich bemerke ferner, daß die Kommission in Wirklichkeit nicht behauptet, die derzeitigen niederländischen Rechtsvorschriften seien unter Verletzung der Richtlinie angewandt worden. Die von ihr erhobenen Rügen betreffen hauptsächlich eine Reihe von Bestimmungen der Jachtwet oder der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften, die die Kommission insofern als mit der Richtlinie nicht in Einklang stehend erachtet, als sie die Möglichkeil einer den Bestimmungen der Richtlinie zuwiderlaufenden Anwendung bestehen ließen.

6 Wenn ich das Vorbringen der Kommission und der niederländischen Regierung näher untersuche, so stelle ich fest, daß die Meinungsverschiedenheiten um drei Fragen kreisen. Die erste Meinungsverschiedenheit betrifft die Frage, ob ein in der Richtlinie ausgesprochenes Verbot in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzt werden muß, wenn nach den Behauptungen des betroffenen Mitgliedstaats die verbotenen Tätigkeiten in seinem Hoheitsgebiet nicht stattfinden. Bei der zweiten Meinungsverschiedenheit geht es um die Frage, ob ein in der Richtlinie ausgesprochenes Verbot in die Jachtwet selbst übernommen werden muß oder ob eine Übernahme in einen aufgrund des Gesetzes erlassenen ministeriellen Akt genügt. Die dritte Meinungsverschiedenheit schließlich betrifft die Abweichungen von einem in der Richtlinie niedergelegten Verbot: Wenn die Richtlinie die Zulassung von Ausnahmen an strenge Voraussetzungen knüpft, genügt es dann, daß die Behörden diese Voraussetzungen de facto respektieren, oder muß gefordert werden, daß diese Voraussetzungen in eine allgemeinverbindliche und veröffentlichte Regelung umgesetzt werden?

Ich werde diese drei Fragen im Lichte der Rechtsprechung des Gerichtshofes prüfen. Das Ergebnis dieser Prüfung wird es mir alsdann gestatten, zu jeder der von der Kommission erhobenen Rügen Stellung zu nehmen.

7 Was die im vorliegenden Fall maßgebenden Bestimmungen der Richtlinie, die niederländischen Rechtsvorschriften, die Vorgeschichte des Rechtsstreits, den Verfahrensablauf und das Parteivorbringen betrifft, so verweise ich auf den Sitzungsbericht. Ich werde hierauf im folgenden nur insoweit eingehen, als dies für die Gedankenführung unerläßlich ist.

Die Rechtsprechung des Gerichtshofes

8 Gemäß Artikel 189 Absatz 3 EWG-Vertrag ist die Richtlinie für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. In seinem Urteil aus dem Jahre 1976 in der Rechtssache Royer hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß die den Mitgliedstaaten in Artikel 189 belassene Freiheit bezüglich der Form und der Mittel bei der Durchführung der Richtlinien ihre Verpflichtung unberührt läßt, diejenigen Formen und Mittel zu wählen, die für die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit (effet utile) der Richtlinien am besten geeignet sind. In der Folgezeit hat die Rechtsprechung des Gerichtshofes die Kriterien entwickelt, die es ermöglichen, genauer zu bestimmen, was unter diejenigen Formen und Mittel..., die ... geeignet sind im Sinne dieses Urteils zu verstehen ist. So hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt, daß

eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als eine rechtswirksame Erfüllung der Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag angesehen werden [kann].

9 Ebenfalls geht eine ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes dahin, daß Artikel 189 nicht notwendigerweise eine Übernahme der Bestimmungen der Richtlinie in eine ausdrückliche, spezifische Bestimmung erfordert. So hat der Gerichtshof mehrfach ausgesprochen, daß

die Umsetzung von Gemeinschaftsbestimmungen in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme der Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert und daß ihr durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden kann, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Gemeinschaftsbestimmungen hinreichend klar und bestimmt gewährleistet.

In allen Urteilen, in denen es um die Umsetzung der Richtlinie über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten ging, hat der Gerichtshof diesen Überlegungen folgendes hinzugefügt:

Der Genauigkeit der Umsetzung kommt allerdings besondere Bedeutung zu in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.

10 In Fortentwicklung dieser Überlegungen hat der Gerichtshof die Wahl der Form und der Mittel für die Umsetzung der fraglichen Richtlinie durch die Mitgliedstaaten an strenge Voraussetzungen geknüpft. So hat er in dem vorgenannten Urteil vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache Kommission/Belgien (Randnr. 16) ausgeführt, ein bestimmter Artikel des belgischen Jagdgesetzes führe zu einer unklaren Rechtslage, da er nicht ausschließe, daß andere als die in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Arten in Belgien bejagt werden dürften. In seinem am gleichen Tag erlassenen Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien (Randnr. 39) hat er hinzugefügt, die Tatsache, daß das italienische Gesetz weder selbst die Kriterien und Voraussetzungen aufstelle, denen Artikel 9 der Richtlinie die Zulassung von Abweichungen von den in ihm ausgesprochenen Verboten unterwirft, noch die Regionen verpflichte, diesen Kriterien und Voraussetzungen Rechnung zu tragen, bringe ein Element der Rechtsunsicherheit bezüglich der Verpflichtungen mit sich, die die Regionen bei ihren Regelungen zu beachten hätten.

Der Mitgliedstaat kann sich nicht damit verteidigen, daß keine von der Richtlinie verbotenen Tätigkeiten stattfänden

11 Die niederländische Regierung tritt verschiedenen Rügen, mit denen die Kommission geltend macht, eine Reihe von in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten sei nicht in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzt worden, mit der Behauptung entgegen, die verbotenen Praktiken fänden in ihrem Hoheitsgebiet nicht statt.

Meines Erachtens könnte ein derartiges Vorbringen nur dann berücksichtigt werden, wenn die niederländische Regierung in der Lage wäre, nachzuweisen, daß die von der Richtlinie verbotenen Tätigkeiten im niederländischen Hoheitsgebiet in keinem Fall stattfinden könnten, ein Nachweis, der nicht durch die Verweisung auf die gegenwärtigen tatsächlichen Verhältnisse erbracht werden kann, da diese stets Veränderungen unterliegen können. Wie aus der bereits erwähnten Rechtsprechung des Gerichtshofes hervorgeht, bedarf es eines genauen rechtlichen Rahmens, der unter allen Umständen die volle Anwendung der Richtlinie rechtlich zu gewährleisten vermag, um derartigen Änderungen vorzubeugen.

Gesetz oder ministerielle Regelung?

12 Eine Reihe der von der Kommission erhobenen Rügen betrifft Bestimmungen der Jachtwet, die die Bejagung oder bestimmte Formen der Bejagung der geschützten Vogelarten grundsätzlich gestatten. Die Ausübung dieses grundsätzlichen Jagdrechts wird jedoch durch andere Bestimmungen der Jachtwet oder der hierzu ergangenen Durchführungsbestimmungen eingeschränkt oder kann hierdurch eingeschränkt werden. In ihren Schriftsätzen hat die Kommission den Standpunkt vertreten, die betroffenen Bestimmungen der Jachtwet seien insofern in sich selbst mit der Richtlinie unvereinbar, als sie die Möglichkeit von der Richtlinie zuwiderlaufenden Regelungen oder Anwendungen bestehen ließen. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Kommission allerdings eine etwas nuanciertere Stellung bezogen (siehe unten, Nr. 20).

13 Um feststellen zu können, ob eine Richtlinie umgesetzt worden ist, muß die gesamte Rechtsordnung des betroffenen Mitgliedstaats in Betracht gezogen werden. Eine gesetzliche Bestimmung muß daher in Verbindung mit den aufgrund dieser Bestimmung tatsächlich getroffenen Durchführungsvorschriften beurteilt werden. Erklärt eine gesetzliche Bestimmung die Jagd auf bestimmte Wildarten vorbehaltlich einer anderslautenden Bestimmung des insoweit zuständigen Ministers für grundsätzlich offen und verbietet eine derartige Bestimmung tatsächlich die Jagd auf wildlebende Vogelarten, so kann meines Erachtens nicht von einer Verletzung der Richtlinie gesprochen werden, vorausgesetzt, diese anderslautende Bestimmung ist Bestandteil einer allgemeinverbindlichen und veröffentlichten Regelung, die den einzelnen Rechte verleiht und/oder Pflichten auferlegt. Ich entnehme diese Voraussetzung der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofes, aus der hervorgeht, daß eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die der Publizität entbehrt, keine ordnungsgemäße Umsetzung einer Richtlinie darstellt. In der Tat entspricht eine derartige Umsetzung nicht den Erfordernissen der Rechtssicherheit, da sie die Stabilität und Publizität des Gemeinschaftsrechts sowie die Möglichkeit, dessen Anwendung zu kontrollieren, nicht gewährleistet.

14 Die Verordnung vom 8. August 1977 und die Regelung vom 24. Februar 1987, beide vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei erlassen, genügen meines Erachtens diesen Voraussetzungen.

Dem terminologischen Unterschied zwischen den Bezeichnungen dieser beiden Rechtsakte kommt keine Bedeutung zu. Wie es heißt, wurden allgemeinverbindliche ministerielle Vorschriften in den Niederlanden früher mit dem Begriff beschikking bezeichnet. Heute bleibt dieser Begriff grundsätzlich den nicht normativen Akten vorbehalten, während Akte von allgemeiner Geltung durchweg mit den Begriffen verordening oder regeling bezeichnet werden.

Sowohl die Verordnung vom 8. August 1977 als auch die Regelung vom 24. Februar 1987 stützen sich auf die normativen Befugnisse, die die Jachtwet (Artikel 20) dem zuständigen Minister verleiht. Das scheint mir ein wesentliches Merkmal zu sein, das die beiden Rechtsakte deutlich von bloßen Verwaltungsvorschriften (Pseudogesetzge-bung) unterscheidet. Außerdem enthalten diese beiden Rechtsakte allgemeinverbindliche Bestimmungen, die gegen die einzelnen ins Feld geführt werden, auf die sich die einzelnen aber auch berufen können. Überdies können individuelle Genehmigungen, die der Minister unter Verletzung jener Akte erteilen würde, vor den Verwaltungsgerichten im Klagewege angefochten werden. Schließlich wurden beide Rechtsakte, wie dies in den Niederlanden bei Maßnahmen dieser Art üblich ist, im Staatscourant (amtliches niederländisches Verkündungsblatt) veröffentlicht.

15 Zwar geht aus den Akten hervor, daß der Präsident der Rechtsprechungsabteilung des Raad van State in einem Beschluß vom 16. April 1987 über einen Antrag auf Aussetzung individueller Genehmigungen, die aufgrund der Regelung vom 24. Februar 1987 erteilt worden waren, Zweifel daran geäußert hat, ob diese Regelung eine Rechtsgrundlage in Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet findet. Er hat jedoch hinzugefügt, diese Zweifel seien nicht derart schwerwiegend, daß allein deswegen die Aussetzung der angefochtenen Genehmigungen angeordnet werden müßte.

Meiner Meinung nach muß der Gerichtshof von der Verbindlichkeit der Regelung vom 24. Februar 1987 ausgehen, solange der Raad van State nicht endgültig darüber entschieden hat, ob für die Regelung eine ausreichende Rechtsgrundlage besteht; in der mündlichen Verhandlung wurde bestätigt, daß eine richterliche Entscheidung hierüber noch nicht ergangen ist. Unter den gegenwärtigen Umständen ist daher meines Erachtens kein Grund dafür ersichtlich, die Auffassung zu ändern, die ich im vorhergehenden Punkt geäußert habe.

Die Politik der Ausnahmegenehmigungen muß in allgemeinverbindlichen, veröffentlichten Bestimmungen festgelegt werden

16 Einige Rügen der Kommission betreffen bestimmte Vorschriften der Jachtwet, die den Behörden die Befugnis verleihen, Abweichungen von den in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten zu genehmigen, ohne sicherzustellen, daß den Anforderungen von Artikel 9 der Richtlinie Genüge getan wird. Die niederländische Regierung hält diesen Vorwürfen entgegen, de facto werde keine Genehmigung erteilt, wenn die in Artikel 9 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen nicht erfüllt seien.

17 Es besteht die Gefahr, daß die von der Richtlinie zum Schutz der wildlebenden Vogelarten vorgesehenen Maßnahmen durch allzu großzügig bemessene Ausnahmeregelungen der Mitgliedstaaten unterlaufen werden. In seinen bisher zur Richtlinie über die wildlebenden Vögel ergangenen Urteilen hat der Gerichtshof diese Gefahr klar erkannt. Das Urteil vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache Kommission/Italien (Randnrn. 38 und 39) legt die Kriterien näher dar, nach denen sich die Praxis der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach Artikel 9 der Richtlinie zu richten hat: Die Anwendung der abweichenden Bestimmungen muß streng überwacht werden und selektiv erfolgen, damit die Bejagung geschützter Vogelarten auf ein striktes Minimum begrenzt wird. In seinem Urteil vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache Kommission/Belgien (Randnr. 34) hat der Gerichtshof überdies die Auffassung vertreten, daß innerstaatliche Regelungen, die nicht darlegen, aus welchen der in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie aufgeführten Gründen eine Abweichung zugestanden werden kann, und weder die örtlichen noch die zeitlichen Umstände oder die Kontrollen angeben, denen die Abweichungen unterliegen, aufgrund ihrer Allgemeinheit die durch Artikel 9 der Richtlinie gesetzten Grenzen überschreiten.

18 Dieser Rechtsprechung ist meiner Meinung nach eindeutig zu entnehmen, daß sich die niederländische Regierung nicht auf eine Praxis der Genehmigung von Abweichungen berufen kann, die de facto die in Artikel 9 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen erfüllt. Das vorerwähnte Erfordernis der Rechtssicherheit und die ihm innewohnenden Kriterien der Festigkeit, der Publizität und der Kontrollmöglichkeit bringen die Notwendigkeit mit sich, daß diese Voraussetzungen mit hinreichender Genauigkeit in allgemeinverbindliche, veröffentlichte Bestimmungen übernommen werden, so daß in Widerspruch hierzu genehmigte Abweichungen als solche identifiziert und erforderlichenfalls für nichtig erklärt werden können. Meines Erachtens brauchen diese Voraussetzungen jedoch nicht in der Jachtwet selbst niedergelegt zu werden. Ein allgemeinverbindlicher, veröffentlichter Rechtsakt wie die erwähnte Regelung vom 24. Februar 1987 genügt, sofern sie die Erteilung von Genehmigungen von Voraussetzungen abhängig macht, die die in Artikel 9 der Richtlinie bezeichneten Voraussetzungen vollständig und genau wiedergeben.

19 Im Lichte der vorhergehenden Ausführungen werde ich nunmehr prüfen, ob die Rügen der Kommission begründet sind. Im Interesse der Kürze werde ich, anstatt von allgemeinverbindlichen und veröffentlichten Bestimmungen von normativen Bestimmungen sprechen.

Erste Rüge: Liste der Vögel, die bejagt werden dürfen

20 Nach Ansicht der Kommission stehen drei Bestimmungen der Jachtwet (die Artikel 2, 20 Absatz 1 und 20 Absatz 2) sowie die Verordnung des Ministers für Landwirtschaft und Fischerei vom 8. August 1977 in Widerspruch zu denjenigen Bestimmungen der Richtlinie, die die Frage regeln, welche Vögel bejagt werden dürfen. Wie bereits dargelegt, hat der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung diese Rüge abgewandelt. Er hat insbesondere eingeräumt, daß die Kommission ihren Vorwurf, daß die Artikel 2 und 20 der Jachtwet den Bestimmungen der Richtlinie zuwiderliefen, schwerlich würde aufrechterhalten können, wenn die weiter oben erwähnten Regelungsentwürfe in Kraft träten. Diese Klarstellung entspricht dem von mir oben (Nr. 13) vertretenen Standpunkt, wonach es nicht notwendig ist, die Jachtwet selbst zu ändern, sofern nur die Bestimmungen der Richtlinie in andere, aufgrund der Jachtwet erlassene normative Bestimmungen umgesetzt werden. Im folgenden werde ich diese Auffassung für jede der drei betroffenen Bestimmungen der Jachtwet im einzelnen darlegen.

Artikel 2 der Jachtwet

21 Dieser Artikel zählt die Vogelarten auf, die für die Zwecke der Anwendung der Jachtwet als Wild anzusehen sind. Diese Aufzählung umfaßt insbesondere folgende wildlebende Vogelarten, die nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt sind und infolgedessen gemäß Artikel 5 Buchstabe a der Richtlinie nicht bejagt werden dürfen, es sei denn, unter den in Artikel 9 der Richtlinie bezeichneten Voraussetzungen: Doppelschnepfen, Raben-, Nebel- und Saatkrähen, Dohlen, Eichelhäher und Elstern. Auch Birkhühner sind dort aufgeführt. Diese wildlebende Vogelart ist in Anhang II Teil 2 der Richtlinie verzeichnet, jedoch mit dem Vermerk, daß die Niederlande zu denjenigen Staaten gehören, in denen gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie hinsichtlich dieser Art grundsätzlich keine Jagdgenehmigung erteilt werden darf. Schließlich nennt Artikel 2 der Jachtwet sämtliche Gänse- und Entenarten, obwohl nur bestimmte in Anhang II der Richtlinie aufgeführte Arten bejagt werden dürfen.

22 In ihren Schriftsätzen folgert die Kommission aus der Tatsache, daß bestimmte, in Anhang II der Richtlinie nicht aufgeführte Vogelarten nach Artikel 2 der Jachtwet als Wild anzusehen sind, daß diese Arten grundsätzlich bejagt werden dürfen. Ihrer Auffassung nach gleicht dieser Sachverhalt demjenigen, den der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Juli 1987 in der Rechtssache Kommission/Belgienbeanstandet hat.

23 Ich stimme der niederländischen Regierung darin zu, daß diese Rüge nicht begründet ist. Die fragliche Bestimmung definiert den Begriff Wild für die Zwecke der Anwendung eines Gesetzes, das nicht nur die Bejagung des Wildes, sondern auch die Erhaltung der wildlebenden Arten und den Ersatz des durch Wild verursachten Schadens regelt. In Anbetracht der durch das Gesetz geregelten Sachgebiete läßt sich meines Erachtens der bloßen Tatsache, daß bestimmte Vogelarten als Wild angesehen werden, nicht entnehmen, daß sie grundsätzlich bejagt werden dürfen. Im übrigen weicht der Sachverhalt von demjenigen ab, der der vorerwähnten Rechtssache Kommission/Belgien zugrunde lag. In jener Sache ging es um eine Bestimmung, die sich auf die Aufzählung der jagdbaren Tiere beschränkte. Im vorliegenden Rechtsstreit handelt es sich dagegen um die Abgrenzung des Anwendungsbereichs eines Gesetzes, dessen Gegenstand über die Bejagung hinausgeht.

Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet und die Verordnung vom 8. August 1977

24 Gemäß Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet ist die Jagd auf das in Artikel 8 Absatz 1 bezeichnete Wild — das sind, abgesehen von Kaninchen, Füchsen und verwilderten Katzen, folgende Vogelarten: Ringeltauben, Rabenkrähen, Dohlen, Eichelhäher und Elstern — das ganze Jahr über eröffnet, soweit der zuständige Minister nichts anderes bestimmt. Aufgrund dieser Bestimmung hat der Minister für Landwirtschaft und Fischerei die Verordnung vom 8. August 1977 erlassen. Danach ist die Jagd auf Eichelhäher vom 15. Juli bis zum darauffolgenden 30. April eröffnet, woraus folgt, daß Eichelhäher vom 1. Mai bis zum 14. Juli nicht bejagt werden dürfen.

25 In ihren Schriftsätzen macht die Kommission geltend, Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet laufe in zwei Punkten der Richtlinie zuwider. Diese Bestimmung erklärt die Jagd auf Rabenkrähen, Dohlen, Eichelhäher und Elstern für offen, obgleich es sich um Vogelarten handelt, die in Anhang II der Richtlinie nicht aufgeführt sind und deshalb grundsätzlich nicht bejagt werden dürfen. Die Ringeltaube wird zwar in Anhang II erwähnt, darf jedoch gemäß Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie grundsätzlich nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden. Nach Auffassung der Kommission verstößt die Verordnung vom 8. August 1977 außerdem insoweit gegen die Richtlinie, als sie die Bejagung von Eichelhähern während einer bestimmten Zeit des Jahres freigibt.

26 Aus den bereits dargelegten Gründen bin ich der Meinung, daß die Frage, ob die Bestimmungen der Richtlinie in niederländisches Recht umgesetzt worden sind, unter Berücksichtigung sowohl des Gesetzes als auch der auf dessen Grundlage erlassenen normativen Bestimmungen beantwortet werden muß. Ich teile daher nicht die Meinung, Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet verstoße schon deswegen gegen die Richtlinie, weil er die Jagd auf eine Reihe geschützter Vogelarten grundsätzlich freigibt. Ich stelle jedoch fest, daß, wenn diese Bestimmung im Zusammenhang mit der Verordnung vom 8. August 1977 gelesen wird, eine Reihe von Bestimmungen der Richtlinie nicht in niederländisches Recht umgesetzt worden ist. So gestattet die gegenwärtige Regelung die Bejagung von Rabenkrähen, Dohlen und Elstern das ganze Jahr über und diejenige von Eichelhähern während eines Teiles des Jahres. Dieser Sachverhalt steht in Widerspruch zur Richtlinie, die die Bejagung von nicht in ihrem Anhang II aufgeführten Vögeln nur unter den in Artikel 9 der Richtlinie festgesetzten Voraussetzungen gestattet. Ich stelle außerdem fest, daß die gegenwärtige Regelung die Bejagung der Ringeltaube während des ganzen Jahres zuläßt, während es nach Artikel 7 Absatz 4 der Richtlinie verboten ist, diese Vogelart während bestimmter Jahreszeiten zu bejagen, es sei denn, unter den in Artikel 9 der Richtlinie genannten Voraussetzungen.

27 Die niederländische Regierung behauptet, die gegenwärtige Regelung rechtfertige sich unter dem Gesichtspunkt der Begrenzung erheblicher Schäden für die Landwirtschaft sowie des Schutzes der Planzen- und Tierwelt. Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie ermächtige die Mitgliedstaaten aus diesen Gründen, Abweichungen vom Jagdverbot zuzulassen. Der Minister für Landwirtschaft und Fischerei mache jedoch jedesmal dann von der ihm in Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet eingeräumten Befugnis, gegenteilige Maßnahmen zu treffen, Gebrauch, wenn besondere Umstände vorlägen, die den Schutz der Kulturen sowie der Pflanzen- und Tierwelt nicht unerläßlich erscheinen ließen.

28 In Übereinstimmung mit der Kommission bin ich der Auffassung, daß die niederländische Regierung mit diesem Vorbringen das Problem auf den Kopf stellt. Sie macht aus einem allgemeinen, im Interesse des Schutzes der wildlebenden Vögel vorbehaltlich von Abweichungen im Interesse der Landwirtschaft und des Schutzes von Pflanzen- und Tierwelt erlassenen Jagdverbot eine allgemeine Erlaubnis, im Interesse des Schutzes der Landwirtschaft sowie der Pflanzen- und Tierwelt vorbehaltlich von Ausnahmen im Interesse der wildlebenden Vögel die Jagd auszuüben. Wie ich im übrigen bereits weiter oben (Nr. 18) betont habe, müssen die in Artikel 9 der Richtlinie festgelegten strengen Voraussetzungen für die Ausübung der Befugnis der Mitgliedstaaten, Ausnahmen von den Verboten zuzulassen, in die innerstaatliche Rechtsordnung in Form von präzisen normativen Bestimmungen übernommen werden. Dies trifft weder für Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet noch für die Verordnung vom 8. August 1977 zu, die zwar durchaus veröffentlichte normative Bestimmungen darstellen, jedoch so allgemein gehalten sind, daß sie nicht als Rechtsgrundlage für abweichende Maßnahmen nach Artikel 9 der Richtlinie dienen können.

Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet und die Regelung vom 24. Februar 1987

29 Nach Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet bestimmt der zuständige Minister nach Anhörung des Jachtraad (Jagdrat), in welchem Umfang die Bejagung anderer als der in Artikel 8 Absatz 1 bezeichneten Wildarten eröffnet ist. Aufgrund dieser Bestimmung hat der Minister für Landwirtschaft und Fischerei die Regeling inzake vergunningverlening voor jacht op vogels (Regelung über die Erteilung der Erlaubnis zur Bejagung von Vögeln) vom 24. Februar 1987 erlassen. Nach Artikel 2 dieser Regelung kann der Minister die Bejagung einer oder mehrerer im Anhang aufgeführter Vogelarten gestatten. In diesem Anhang sind die Kurzschnabel-, die Nonnen- und die Ringelgans sowie die Saatkrähe aufgeführt. Die Artikel 3 bis 5 dieser Regelung legen die Voraussetzungen fest, unter denen die Erlaubnis erteilt werden kann. Diese Voraussetzungen lehnen sich an die in Artikel 9 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen an, was die Genehmigung von Abweichungen vom Jagdverbot des Artikels 5 der Richtlinie betrifft.

30 In ihren Schriftsätzen macht die Kommission geltend, Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet verstoße gegen die Richtlinie, da er die Eröffnung der Jagd für bestimmte Vogelarten gestatte, die nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt seien (z. B. Birkhühner, Doppelschnepfen und Nebelkrähen), ohne daß die in Artikel 9 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen erfüllt seien. Sie ist außerdem der Auffassung, die Regelung vom 24. Februar 1987 entkräfte diesen Vorwurf nur teilweise, nämlich allein hinsichtlich der im Anhang dieser Regelung aufgeführten Arten, nicht aber der oben beispielhaft angegebenen Arten.

31 Die niederländische Regierung weist ihrerseits darauf hin, daß gemäß Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet die Bejagung anderer als der in Artikel 8 Absatz 1 bezeichneten Vogelarten vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen gesperrt sei. Birkhühner, Doppelschnepfen und Nebelkrähen seien im Anhang der Regelung vom 24. Februar 1987 nicht aufgeführt. Die Bejagung dieser Vogelarten sei infolgedessen das ganze Jahr über gesperrt. Überdies würden Genehmigungen zur Bejagung dieser Vogelarten nicht erteilt.

32 Aus den oben (Nr. 13) dargelegten Gründen meine ich, daß Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet nicht schon deswegen gegen die Richtlinie verstößt, weil nach dieser Bestimmung die Jagd auf bestimmte geschützte Vogelarten kraft einer ministeriellen Regelung eröffnet werden kann. Meines Erachtens muß diese Bestimmung im Zusammenhang mit der auf ihrer Grundlage erlassenen Regelung beurteilt werden. In dieser Hinsicht stelle ich fest, daß der zuständige Minister keinen Gebrauch von der ihm durch Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet eingeräumten Möglichkeit gemacht hat, die Bejagung der nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführten Vogelarten allgemein freizugeben. Ich meine daher, daß die niederländischen Rechtsvorschriften in diesem Punkt nicht gegen die Richtlinie verstoßen.

Ich stelle aber ebenfalls fest, daß der zuständige Minister der Ansicht ist, Artikel 20 Absatz 2 der Jachtwet verleihe ihm die Befugnis, spezifische Abweichungen von den normativen Bestimmungen der Jachtwet oder der zu ihrer Durchführung ergangenen Vorschriften zu genehmigen. Die aufgrund dieser Bestimmung getroffene Regelung vom 24. Februar 1987 stellt nämlich eine Genehmigungsregelung dar. Sie gilt jedoch nur für die im Anhang dieser Regelung aufgeführten Vogelarten.

Da bis auf weiteres davon auszugehen ist, daß dem Minister die genannte Befugnis zusteht (siehe oben, Nr. 15) und daß Artikel 20 der Jachtwet ihm infolgedessen die Möglichkeit gibt, Abweichungen von den Verboten der Richtlinie zu genehmigen, muß zugleich sichergestellt werden, daß diese Befugnis nur nach Maßgabe von Artikel 9 der Richtlinie ausgeübt wird, und zwar nicht nur hinsichtlich der im Anhang der Regelung vom 24. Februar 1987 aufgeführten, sondern aller durch die Richtlinie geschützten Vogelarten. Die niederländische Regierung behauptet, dies sei sehr wohl der Fall. Sie macht namentlich geltend, de facto würden keine Genehmigungen zur Bejagung von Vogelarten erteilt, die nicht im Anhang der Regelung vom 24. Februar 1987 aufgeführt seien. Wie ich jedoch bereits dargelegt habe (oben, Nr. 18), ist der Hinweis auf ein tatsächliches Verhalten nicht ausreichend. Die in Artikel 9 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen oder aber die Entscheidung, Genehmigungen nicht zu erteilen, müssen in normativen Bestimmungen festgelegt sein.

Zweite Rüge: Abweichungen für bestimmte Vogelarten

33 Nach Ansicht der Kommission enthalten drei Bestimmungen der Jachtwet (die Artikel 8,12 und 22) mit der Richtlinie unvereinbare Abweichungen für bestimmte Vogelarten.

Die Artikel 8 und 12 der Jachtwet

34 Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Jachtwet ist der Nutzungsberechtigte eines Grundstücks befugt, auf diesem Grundstück Kaninchen, Füchse, verwilderte Katzen, aber auch folgende Vogelarten zu bejagen: Ringeltauben, Rabenkrähen, Dohlen, Eichelhäher und Elstern. Nach Artikel 8 Absatz 3 der Jachtwet kann der Nutzungsberechtigte anderen Personen gestatten, auf dem Grund und Boden, für den er das Nutzungsrecht besitzt, die Jagd auszuüben. Nach Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe a der Jachtwet dürfen die vorgenannten Vogelarten ohne Jagderlaubnis bejagt werden, außer wenn hierzu Gewehre verwendet werden.

35 Nach Auffassung der Kommission sind diese Bestimmungen insofern mit der Richtlinie unvereinbar, als sie dem Nutzungsberechtigten des betroffenen Grundstücks das Recht einräumen, Vogelarten zu bejagen oder bejagen zu lassen, die nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt seien, ohne daß die Voraussetzungen von Artikel 9 der Richtlinie erfüllt wären.

36 Die Rechte, die die fraglichen Bestimmungen dem Nutzungsberechtigten des Grundstücks zuerkennen, können nur ausgeübt werden, wenn der zuständige Minister die Bejagung der in Artikel 8 aufgeführten Vogelarten nicht gesperrt hat, wozu er nach Artikel 20 Absatz 1 der Jachtwet befugt ist. Wie ich bereits festgestellt habe (oben, Nr. 26), hat der Minister die Bejagung von Rabenkrähen, Dohlen, Elstern und Eichelhähern nicht oder nicht durchweg gesperrt. Aus diesem Grund steht die gegenwärtige Regelung meiner Ansicht nach zu der Richtlinie in Widerspruch. Die Kommission scheint mir aber zu weit zu gehen, wenn sie behauptet, die Artikel 8 und 12 der Jachtwet verstießen für sich allein gegen die Richtlinie. Soweit andere aufgrund der Jachtwet erlassene normative Bestimmungen das Recht des Nutzungsberechtigten, die geschützten Vogelarten zu bejagen, einschränken, halte ich eine solche — sicherlich aus gesetzgeberischer Sicht komplizierte — Regelung nicht für mit der Richtlinie unvereinbar.

Artikel 22 der Jachtwet

37 Nach Artikel 22 Absatz 2 der Jachtwet kann das in Artikel 8 Absatz 1 bezeichnete Wild unter anderem mit Fangfallen bejagt werden. Nach Ansicht der Kommission steht diese Bestimmung in Widerspruch zu Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, den Gebrauch insbesondere der in Anhang IV Buchstabe a aufgeführten Jagdmittel zu untersagen. Dieser Anhang erwähnt eigens Fangfallen. Die niederländische Regierung behauptet ihrerseits, in ihrem Hoheitsgebiet würden wildlebende Vögel nicht mit Fangfallen bejagt.

38 Die niederländische Regierung hat nicht dargetan, daß in den Niederlanden nicht mit Fangfallen gejagt werden kann. Wie ich bereits oben (Nr. 11) ausgeführt habe, kann dieses Verteidigungsmittel unter solchen Umständen keinen Erfolg haben. Das Verbot der Verwendung von Fangfallen muß sich infolgedessen aus einer normativen Bestimmung ergeben.

Dritte Rüge: Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern bestimmter Vogelarten

39 Nach Artikel 10 Absatz 2 Buchstabe b der Jachtwet sind das Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern des in Artikel 8 Absatz 1 genannten Wildes insoweit zulässig, als die Jagd auf dieses Wild eröffnet ist. Nach Ansicht der Kommission ist diese Bestimmung unvereinbar mit Artikel 5 Buchstabe c der Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, das Sammeln in der Natur und den Besitz von Vogeleiern zu untersagen, die nicht in Anhang II der Richtlinie aufgeführt sind, vorbehaltlich gemäß Artikel 9 erteilter Ausnahmegenehmigungen. Die niederländische Regierung behauptet, die in Rede stehenden Tätigkeiten fänden praktisch nicht statt. Sie weist ferner darauf hin, daß Artikel 10 der Jachtwet derartige Tätigkeiten nur insoweit zulasse, als die Jagd eröffnet sei.

40 Dem Vorbringen, in den Niederlanden würden keine Eier geschützter Vogelarten gesammelt, kann nicht gefolgt werden, da die niederländische Regierung nicht dargetan hat, daß derartige Handlungen im niederländischen Hoheitsgebiet nicht möglich seien. Das von der Richtlinie insoweit auferlegte grundsätzliche Verbot muß sich aus einer normativen Bestimmung ergeben. Artikel 10 Absatz 2 der Jachtwet muß zu diesem Zweck nicht notwendigerweise geändert werden. Soweit diese Bestimmung durch eine normative Bestimmung der Jachtwet oder der hierzu ergangenen Durchführungsvorschriften ergänzt werden kann, die das Suchen, Sammeln und Bei-sich-Haben von Eiern verbietet, ist die Richtlinie meiner Meinung nach nicht verletzt. Die gegenwärtige Regelung sieht ein solches Verbot jedoch nicht vor. Die in Rede stehenden Handlungen sind ja insoweit zugelassen, als die Jagd eröffnet ist, und die Bejagung der in Artikel 8 der Jachtwet genannten Vogelarten ist — wie ich oben (Nr. 26) dargelegt habe — nach den gegenwärtig geltenden Vorschriften grundsätzlich offen.

Vierte Rüge: Abweichung zur Verhinderung von Schäden

41 Nach Artikel 53 Absatz 1 der Jachtwet kann der zuständige Minister in Abweichung von den Bestimmungen des Gesetzes oder der dazu ergangenen Durchführungsvorschriften die Erlaubnis zur Bejagung namentlich bezeichneter Vogelarten erteilen, um Schäden zu verhindern oder zu begrenzen. Nach Artikel 54 Absatz 1 der Jachtwet kann der zuständige Minister, um Schäden zu verhindern oder zu begrenzen, bestimmen, daß der Bestand an verwilderten Tieren in Abweichung von den Bestimmungen des Gesetzes oder der dazu ergangenen Durchführungsvorschriften in bestimmten Bezirken zu beschränken ist.

Die Kommission meint, der zuständige Minister könne hiernach Abweichungen von den Bestimmungen der Richtlinie gestatten, ohne den in Artikel 9 der Richtlinie festgelegten Voraussetzungen Rechnung zu tragen.

Die niederländische Regierung betont ihrerseits, Genehmigungen nach Artikel 53 der Jachtwet für die Bejagung von Vogelarten, die in Anhang II der Richtlinie nicht erwähnt seien, würden nicht mehr erteilt. Was Genehmigungen nach Artikel 54 anbelangt, so werden sie nach den Ausführungen der niederländischen Regierung in der Regel nur für verwilderte Tauben und verwilderte nicht heimische Tierarten erteilt; überdies sei die Erteilung solcher Genehmigungen an strenge Voraussetzungen gebunden, so daß das System die Anforderungen von Artikel 9 der Richtlinie erfülle.

42 Das Verteidigungsvorbringen der niederländischen Regierung läuft darauf hinaus, daß der Minister de facto keine Genehmigung aufgrund der fraglichen Bestimmungen für die Bejagung von durch die Richtlinie geschützten Vogelarten erteile. Wie bereits dargelegt (oben, Nr. 18), genügt dies nicht. Die in Artikel 9 der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen oder, umgekehrt, der Beschluß, derartige Genehmigungen nicht zu erteilen, müssen in normativen Bestimmungen festgelegt werden.

Fünfte Rüge: Die Jagd von Flugzeugen aus

43 Die Kommission stellt fest, daß die Jachtwet die Jagd vom Flugzeug aus nicht verbiete. Hierin liegt ihrer Auffassung nach eine unvollständige Umsetzung der Richtlinie. Gemäß deren Artikel 8 Absatz 2 haben die Mitgliedstaaten in der Tat jegliche Verfolgung aus den in Anhang IV Buchstabe b aufgeführten Beförderungsmitteln heraus zu verbieten. Flugzeuge sind dort ausdrücklich genannt. Die niederländische Regierung macht geltend, in den Niederlanden verwende man keine Flugzeuge für die Verfolgung des Wildes.

44 Wie bereits dargelegt (oben, Nr. 11), genügt ein derartiges Vorbringen nicht, wenn nicht dargetan ist, daß es nicht möglich ist, im niederländischen Hoheitsgebiet von Flugzeugen aus zu jagen. Das Verbot muß sich somit aus einer normativen Bestimmung ergeben.

Sechste Rüge: Abweichungen bei Jagdhundwettbewerben

45 Gemäß Artikel 27 der Jachtwet kann der Minister unter anderem für die Zwecke der Veranstaltung von Jagdhundwettbewerben oder der Abrichtung von Jagdhunden in Abweichung von den Bestimmungen des Gesetzes eine Genehmigung erteilen für die Ausübung darin beschriebener Tätigkeiten. Nach Ansicht der Kommission verstößt diese Bestimmung gegen die Richtlinie, da sie dem zuständigen Minister die Möglichkeit gebe, Jagdgenehmigungen zu erteilen, ohne daß die Voraussetzungen von Anikei 9 der Richtlinie erfüllt wären. Die niederländische Regierung macht geltend, es sei im Rahmen von Genehmigungen der Abrichtung von Jagdhunden nicht gestattet, Tiere zu fangen oder zu töten, die zu dem betreffenden Zeitpunkt nicht bejagt werden dürften. Im Rahmen einer Genehmigung zur Veranstaltung eines Jagdhundwettbewerbs dürfe überhaupt kein Wild gefangen oder getötet werden.

46 Das Verteidigungsvorbringen der niederländischen Regierung läuft darauf hinaus, daß bei der Veranstaltung von Jagdhundwettbewerben oder der Abrichtung von Jagdhunden keine Verstöße gegen die Bestimmungen der Richtlinie stattfänden, weil der zuständige Minister de facto die Genehmigungen mit Auflagen verbinde, die dies gewährleisteten. Wie bereits ausgeführt (oben, Nr. 18), genügt dies nicht. Die mit der Genehmigung zu verbindenden Auflagen müssen in normativen Bestimmungen festgelegt sein.

Ergebnis

47 Zusammenfassend schlage ich dem Gerichtshof vor,

1) festzustellen, daß das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um sicherzustellen, daß die Jachtwet oder die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über den Schutz der wildlebenden Vogelarten genügen;

2) dem Königreich der Niederlande die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.