Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.01.1990 – C-357/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 23. Januar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit zwei getrennten Vorlagebeschlüssen, die am 12. Dezember 1988 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden sind, ersucht das Verwaltungsgericht Frankfun am Main den Gerichtshof um die Auslegung zweier Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2192/82 der Kommission vom 6. August 1982 mit Durchführungsbestimmungen für die besonderen Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3322/82 der Kommission vom 10. Dezember 1982.

Die beiden Fragen weisen, wie wir sehen werden, erhebliche Berührungspunkte auf; zudem gehören die auszulegenden Vorschriften zu ein und derselben Regelung. Aus Gründen der Ökonomie werde ich daher für beide Rechtssachen einheitliche Schlußanträge vortragen.

2 Der rechtliche Rahmen. Die Verordnung (EWG) Nr. 1431/82 des Rates vom 18. Mai 1982 über besondere Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen sieht die Gewährung einer Beihilfe für die in der Gemeinschaft geernteten und zur Futtermittelherstellung verwendeten Erzeugnisse vor (Artikel 3 Absatz 1).

3 Auf der Grundlage von Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 4 dieser Verordnung erließ der Rat am 19. Juli 1982 die Verordnung (EWG) Nr. 2036/82 zur Festsetzung der Grundregeln für die besonderen Maßnahmen für Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen.

Nach Artikel 5 Absatz 1 der letztgenannten Verordnung wird die Beihilfe jedem Verwender gewährt, sofern er bei der von dem Mitgliedstaat bezeichneten Stelle einen Antrag und eine Bescheinigung darüber einreicht, daß der Erzeuger für die gelieferte Menge den Mindestpreis erhalten hat, und sofern die in der Bescheinigung genannte Menge tatsächlich verarbeitet worden ist, nachdem sie im selben Betrieb unter Kontrolle gestellt wurde.

Die Unterkontrollstellung wird in Artikel 3 Absatz 4 definiert als von der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats auf Antrag des Verwenders bei diesem durchgeführte Maßnahme; durch sie werden Menge und Qualität der für die menschliche oder tierische Ernährung bestimmten Erzeugnisse festgestellt.

Nach Artikel 11 Absatz 2 schließlich wird bei der Anlieferung der Erzeugnisse in den Verarbeitungsunternehmen das Gewicht der Erzeugnisse festgestellt und werden Proben entnommen.

4 Auf der Grundlage von Artikel 3 Absatz 7 der Verordnung Nr. 1431/82 erließ die Kommission die Verordnung Nr. 2192/82, deren Auslegung hier streitig ist.

Nach Artikel 18 der letztgenannten Verordnung in der Fassung, die zur Zeit des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens galt, mußte der Beteiligte spätestens beim Eintreffen der Erzeugnisse in dem Unternehmen der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats hiervon schriftlich Mitteilung machen. Diese Mitteilung galt als Antrag auf Verbringung unter Kontrolle.

Der Beteiligte konnte jedoch das Unterkontrollestellen des im Betrieb eingetroffenen Erzeugnisses zurückstellen. In diesem Fall verfügte er über eine Frist von 30 Arbeitstagen, um der zuständigen Stelle die Menge anzugeben, die er tatsächlich unter Kontrolle zu stellen, somit also im Unternehmen zu verwenden beabsichtigte.

Nach Artikel 29 Absatz 2 in der Fassung von Artikel 1 Nr. 13 der Verordnung Nr. 3322/82 wurde die Beihilfe dem Verwender auf Antrag unter der Bedingung ausgezahlt, daß er bei der vom Mitgliedstaat bezeichneten Stelle die Bescheinigung über die Zahlung des Mindestpreises an den Erzeuger hinterlegt hatte und daß die mit der Kontrolle beauftragte Stelle überprüft hatte, daß die in der Bescheinigung genannte Menge tatsächlich binnen 150 Tagen nach der Einreichung des Antrags auf Verbringung unter Kontrolle verwendet worden war.

Schließlich sah Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2192/82 in der Fassung, die zur Zeit des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens galt, vor, daß der in Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2036/82 genannte Beihilfeantrag spätestens am ersten Arbeitstag nach dem Tag der Einreichung des Antrags auf Verbringung unter Kontrolle eingereicht werden mußte.

5 Mit seinen beiden Vorabentscheidungsersuchen bittet das vorlegende Gericht den Gerichtshof im wesentlichen, das Wesen der Verpflichtungen aus Artikel 18 Absatz 1 und Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2192/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 3322/82 zu erläutern.

In der Rechtssache 357/88 fragt das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, ob die Einhaltung der Frist für die Mitteilung über das Eintreffen des Erzeugnisses im Unternehmen gemäß Artikel 18 Absatz 1 Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung der Beihilfe ist, während es in der Rechtssache 358/88 wissen möchte, ob die Frist zur Stellung des Antrags auf Beihilfe nach Artikel 22 Absatz 1 eine Ausschlußfrist ist.

6 Ich werde zunächst die letzte Frage beantworten: Der Charakter der Frist nach Artikel 22 Absatz 1 als einer Ausschlußfrist ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit aus dem allgemeinen Zusammenhang der fraglichen Regelung.

Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, daß der Verwender erst bei der Stellung des Beihilfeantrags angibt, ob es sich bei der beantragten Beihilfe um diejenige gemäß Artikel 3 Absatz 1 (Verwendung zur Futtermittelherstellung) oder diejenige gemäß Artikel 3 Absatz 2 (Verwendung zu Ernährungszwecken) der Verordnung Nr. 1431/82 handelt (siehe Artikel 22 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2192/82).

Ferner richtet sich die Höhe der zu gewährenden Beihilfe nach dem Tag, an dem der Betreffende den Antrag einreicht (siehe Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2036/82).

Würde man der fraglichen Frist bloßen Ordnungscharakter beimessen, so würde man dem Verordnungsgeber unterstellen, er habe den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit einräumen wollen, eine abwartende Haltung einzunehmen, um sich gegebenenfalls eine Preisentwicklung zunutze zu machen und damit einen weiteren Gewinn zu erzielen, was ersichtlich dem Zweck der in Rede stehenden Regelung zuwiderlaufen würde, die Entwicklung der Erzeugung von Erbsen, Puffbohnen und Ackerbohnen zu fördern und nicht etwa bestimmte Wirtschaftsteilnehmer zu begünstigen.

Die besondere Bedeutung, die der Verordnungsgeber der Einhaltung dieser Frist beimessen wollte, ergibt sich im übrigen auch aus der Feststellung, daß Artikel 23 der Verordnung Nr. 2192/82 sogar die Stunde festlegt, bis zu der der Antrag eingegangen sein muß.

7 Ebenso macht die Nichteinhaltung der Verpflichtung zur sofortigen Mitteilung des Eintreffens der Erzeugnisse im Unternehmen nach Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2192/82 die Einhaltung von Artikel 11 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2036/82 des Rates ungewiß, wonach bei der Anlieferung der Erzeugnisse im Unternehmen deren Gewicht festzustellen ist und Proben zu entnehmen sind, die eine Kontrolle der Qualität und des Feuchtigkeitsgehalts der Ware ermöglichen.

Ferner beginnt mit eben dieser ersten Mitteilung der Lauf der Frist für die Unterkontrollstellung der Ware und somit der weiteren Frist für die Einreichung des Beihilfeantrags.

Auch die Einhaltung der Frist von 150 Tagen für die tatsächliche Verwendung der Ware, deren Lauf mit der Einreichung des Antrags auf Unterkontrollstellung beginnt, ist schwer zu kontrollieren, wenn der erste Bezugszeitpunkt nicht ganz sicher feststeht, und dies ist eben der Zeitpunkt der Mitteilung, daß die Erzeugnisse im Unternehmen eingetroffen sind.

8 Mit anderen Worten: In einem System, wie es die in Rede stehende Regelung bildet und das durch ein Gefüge von Kontrollen die ordnungsgemäße Verwendung der vorgesehenen Beihilfe sicherstellen soll, kann nicht angenommen werden, daß die festgelegten Fristen bloßen Ordnungscharakter haben, denn ihre Nichteinhaltung nimmt dem gesamten Verfahren die nötige Strenge mit schwerwiegenden Folgen nicht nur unter dem Gesichtspunkt einer ordnungsgemäßen Verwaltung, sondern auch im Hinblick auf die Wirksamkeit der Kontrollen und die Festsetzung des Betrags der zu gewährenden Beihilfe.

9 Meines Erachtens läuft eine solche Auslegung der fraglichen Vorschriften nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zuwider, den der Gerichtshof mehrfach herangezogen hat; ebensowenig wird die Kommission auf diese Weise ermächtigt, zusätzliche Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe aufzustellen und so die ihr eingeräumten Befugnisse zu überschreiten.

10 Zum ersten Punkt ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes folgendes: Um festzustellen, ob eine gemeinschaftsrechtliche Vorschrift mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang steht, ist zu prüfen, ob die von ihr eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sind und ob sie nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen.

Aus dem Gesagten ergibt sich meiner Ansicht nach mit hinreichender Klarheit, daß es für die Betroffenen kein unverhältnismäßiges Opfer darstellt, wenn die Nichteinhaltung der Verpflichtungen nach den in Rede stehenden Bestimmungen mit dem Verlust des Beihilfeanspruchs geahndet werden, da, wie soeben dargelegt, die strikte Einhaltung dieser Verpflichtungen notwendig ist, um das ordnungsgemäße Funktionieren des von den Gemeinschaftsorganen vorgesehenen Beihilfesystems zu gewährleisten.

Zu bedenken ist auch — insbesondere im Hinblick auf die Bestimmung in Artikel 22 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2192/82 —, daß genaugenommen der Ausschluß aufgrund verspäteter Einreichung eines Antrags im allgemeinen die normale Folge des Ablaufs einer zwingenden Frist und keine Sanktion ist.

11 Zu dem anderen Argument der Klägerin des Ausgangsverfahrens — wenn die genannten Fristen als Ausschlußfristen angesehen würden, so würde die Kommission letztlich ermächtigt, durch den Erlaß einer Durchführungsverordnung zusätzliche Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen über die in der Verordnung Nr. 2036/82 des Rates genannten Voraussetzungen hinaus aufzustellen — genügt der Hinweis, daß die Kommission nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes bei der Ausübung ihrer eigenen Durchführungsbefugnisse im Rahmen einer Agrarmarktorganisation befugt ist, alle für die Durchführung der Grundverordnung erforderlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, soweit diese nicht gegen die Grundverordnung oder die Anwendungsregeln des Rates verstoßen.

Im vorliegenden Fall liegt es auf der Hand, daß die Festsetzung einer Frist für die Einreichung des Beihilfeantrags wie auch die Aufstellung der Verpflichtung, der zuständigen Stelle rechtzeitig das Eintreffen der Erzeugnisse im Unternehmen mitzuteilen, von dem Erfordernis diktiert sind, das ordnungsgemäße Funktionieren des Beihilfesystems sicherzustellen, und daher nicht den vom Rat erlassenen Grundvorschriften zuwiderlaufen.

12 Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die beiden Fragen des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main zu antworten, daß die Einhaltung der Frist für die Mitteilung über das Eintreffen des Erzeugnisses im Unternehmen gemäß Artikel 18 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2192/82 eine Anspruchsvoraussetzung für die Gewährung der Beihilfe ist und daß die Frist zur Stellung des Antrags auf Beihilfe nach Artikel 22 Absatz 1 dieser Verordnung eine Ausschlußfrist ist.