Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.02.1990 – C-229/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 6. Februar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Am 7. Juni 1988 erließ die Kommission die Verordnung (EWG) Nr. 1587/88 über die Aussetzung der Vorausfestsetzung der Beihilfe für Raps- und Rübsensamen sowie Sonnenblumenkerne (ABl. L 141 vom 8.6.1988, S. 55) bei den Bescheinigungen ... die vom 7. bis 11. Juni 1988 beantragt werden. Die Klägerinnen beantragen die Nichtigerklärung dieser Verordnung, soweit sie auf die am 7. Juni 1988 eingereichten Anträge auf Vorausfestsetzung anwendbar ist.

2 Zur Stützung dieses Antrags verweisen sie auf Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 1594/83 des Rates vom 14. Juni 1983 über die Beihilfe für Ölsaaten in seiner später geänderten Fassung, der die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung darstellt.

3 Dieser Artikel lautet wie folgt:

1. Im Falle anomaler Verhältnisse, die auf dem Ölsaatenmarkt der Gemeinschaft zu einer Störung führen oder führen könnten, kann beschlossen werden, die Vorausfestsetzung der Beihilfe für den Zeitraum auszusetzen, der zur Wiederherstellung des Marktgleichgewichts erforderlich ist.

2. Die in Absatz 1 vorgesehene Aussetzung kann auch für die die Vorausfestsetzung betreffenden Teile der Bescheinigung gemäß Artikel 4 gelten, die beantragt und noch nicht ausgestellt worden sind, falls

a) der veröffentlichte Beihilfesatz einen sachlichen Fehler enthält,

b) bestimmte Faktoren zu einer Währungsverzerrung zwischen den Mitgliedstaaten führen können

und diese Fälle eine Diskriminierung zwischen den Interessenten zur Folge haben können.

3. Die Aussetzung der Vorausfestsetzung wird nach dem Verfahren des Artikels 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG beschlossen.

In dringenden Fällen kann jedoch die Kommission diese Aussetzung beschließen; in diesem Fall darf die Aussetzung höchstens fünf Tage dauern.

4 Die Kommission hat eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben und geltend gemacht, daß einzelne gemäß Artikel 173 Absatz 2 nur klagen könnten, wenn die angefochtene Maßnahme, obwohl sie als Verordnung ergangen sei, in Wirklichkeit eine Entscheidung darstelle, die sie unmittelbar und individuell betreffe. Sie stützt sich auf Ihre wohlbekannte Rechtsprechung und insbesondere auf Ihre Urteile vom 25. März 1982 in der Rechtssache 45/81 (Moksel/Kommission, Slg. 1982, 1129), vom 27. Oktober 1983 in der Rechtssache 276/82 (De Beste Boter/Produktschap voor Zuivel, Slg. 1983, 3331) und vom 21. November 1989 in der Rechtssache 244/88 (Les Usines coopératives de déshydratation du Vexin u. a./Kommission, Slg. 1989, 3811, nachstehend: UCDV). In diesen Urteilen haben Sie festgestellt, daß Verordnungen der Kommission über die Aussetzung der Vorausfestsetzung bestimmter Erstattungen oder Beihilfen Maßnahmen mit allgemeiner Geltung im Sinne von Artikel 189 Absatz 2 EWG-Vertrag darstellen, die Personen, die vor Erlaß dieser Verordnungen einen Antrag auf Vorausfestsetzung gestellt haben, nicht individuell betreffen können.

5 Auf den ersten Blick könnte man demnach meinen, es genüge der Hinweis auf diese Urteile, um festzustellen, daß die vorliegenden Klagen ebenfalls unzulässig sind.

6 Die Vorschriften, die in den genannten Rechtssachen streitig waren, unterscheiden sich jedoch wesentlich von der Vorschrift, die als Rechtsgrundlage für die im vorliegenden Fall angefochtene Entscheidung gedient hat.

7 In der Rechtssache 45/81, Moksel, war dies Artikel 5 der Verordnung (EWG) Nr. 885/68 des Rates vom 28. Juni 1968 über die Grundregeln für die Gewährung von Erstattungen bei der Ausfuhr von Rindfleisch und über die Kriterien für die Festsetzung des Betrages dieser Erstattungen in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1504/76 des Rates vom 21. Juni 1976 (ABl. L 168 vom 28.6.1976, S. 7). Absatz 4 dieser Vorschrift sieht folgendes vor:

4. Werden bei der Prüfung der Marktlage Schwierigkeiten festgestellt, die infolge der Anwendung der Bestimmungen über die Vorausfestsetzung der Erstattung eingetreten sind, oder drohen derartige Schwierigkeiten einzutreten, so kann nach dem Verfahren des Artikels 27 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 beschlossen werden, die Anwendung dieser Bestimmung für den unbedingt erforderlichen Zeitraum auszusetzen.

In Fällen äußerster Dringlichkeit kann die Kommission nach einer Prüfung der Lage aufgrund aller ihr vorliegenden Angaben beschließen, die Vorausfestsetzung für die Dauer von höchstens drei Arbeitstagen auszusetzen.

Die in der Zeit der Aussetzung zusammen mit den Anträgen auf Vorausfestsetzung eingereichten Anträge auf Bescheinigungen können nicht berücksichtigt werden.

8 In der Rechtssache De Beste Boter hatte die streitige Vorschrift den gleichen Wortlaut wie die soeben angeführte Vorschrift (siehe Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung [EWG] Nr. 2429/72 des Rates vom 21. November 1972 über die Aussetzung der Anwendung der Vorschriften über die Vorausfestsetzung von Abschöpfungen und Erstattungen in einzelnen Sektoren der gemeinsamen Marktorganisation [ABl. L 264 vom 23.11.1972, S. 1]).

9 In Ihrem jüngsten Urteil, dem in der Rechtssache 244/88, UCDV (a. a. O.), lautete die wesentliche Passage der Vorschrift, auf die sich die Kommission gestützt hatte, um die Vorausfestsetzung auszusetzen, wie folgt:

1. Im Falle anomaler Verhältnisse auf dem Trockenfuttermarkt der Gemeinschaft, insbesondere wenn der Umfang der in den Anträgen auf vorherige Festsetzung der Beihilfe genannten Mengen in keinem Verhältnis zum normalen Absatz dieses Trockenfutters zu stehen scheint, kann für den Fall, daß die genannte Bescheinigung noch nicht ausgestellt worden ist, beschlossen werden, daß die vorherige Festsetzung so lange ausgesetzt wird, wie dies zur Wiederherstellung des Marktgleichgewichts erforderlich ist.

10 Es ist interessant festzustellen, daß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83 vor seiner Änderung im Jahr 1986 im wesentlichen genauso lautete wie die in der Rechtssache UCDV streitige Vorschrift. Wie sich aus der letzten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 935/86 ergibt, ist Artikel 8 geändert worden, weil

die Erfahrung ergeben [hat], daß die Bedingungen für die Aussetzung der Vorausfestsetzung der Beihilfe für den Fall, daß auf dem Olsaatenmarkt der Gemeinschaft anomale Verhältnisse herrschen, klarer gefaßt werden müssen.

11 Es kann nicht bestritten werden, daß der neue Wortlaut von Artikel 8 für die Erstreckung der Aussetzung auf bereits beantragte Bescheinigungen andere Anforderungen als diejenigen stellt, die eine Aussetzung der Vorausfestsetzung nur für die Zukunft ermöglichen. Die Klägerinnen heben somit zu Recht hervor, daß eine Verordnung, die zugleich beide Fälle erfaßt, in Wirklichkeit eine Maßnahme darstellt, die aus zwei verschiedenen Teilen besteht: einem Teil, der die anhängigen Anträge, und einem anderen, der die zukünftigen Anträge betrifft.

12 Dies müßte normalerweise in den Begründungserwägungen zum Ausdruck kommen. Aber wenn auch die Begründungserwägungen insoweit nicht klar sind, so ergibt sich doch aus dem Wortlaut von Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83, der die Rechtsgrundlage der angefochtenen Verordnung darstellt, klar, daß hier nicht — wie in den Urteilen Moksel und UCDV — festgestellt werden kann, daß die Aussetzung der Vorausfestsetzung ohne Unterschiede die anhängigen Anträge und die Anträge betrifft, die noch hätten eingereicht werden können, wenn die Aussetzungsmaßnahme nicht dazwischengekommen wäre.

13 Es ist noch offen, ob die angefochtene Verordnung — soweit sie die am 7. Juni 1988 gestellten Anträge betrifft — in Wirklichkeit eine Entscheidung darstellt, die die Klägerinnen unmittelbar und individuell betrifft.

14 Als Präzedenzfälle gibt es drei Rechtssachen, die ziemlich große Ähnlichkeiten mit der uns beschäftigenden Rechtssache aufweisen. Es handelt sich um die Rechtssachen International Fruit Company (Urteil vom 13. Mai 1971 in den verbundenen Rechtssachen 41/70 bis 44/70, Slg. 1971, 411), Töpfer (Urteil vom 1. Juli 1965 in den verbundenen Rechtssachen 106/63 und 107/63, Slg. 1965, 547) und Bock (Urteil vom 23. November 1971 in der Rechtssache 62/70, Slg. 1971, 897), in denen der Gerichtshof die Zulässigkeit der Klagen bejaht hat.

15 Das Urteil International Fruit Company unterscheidet sich jedoch von dem vorliegenden Fall grundlegend. Im Rahmen der in dieser Rechtssache streitigen Regelung mußten die Mitgliedstaaten nämlich der Kommission am Ende jeder Woche die Mengen mitteilen, für die Einfuhrlizenzen beantragt worden waren, und die Kommission mußte die Lage prüfen und über die Erteilung der Lizenzen insbesondere anhand dieser Mitteilungen entscheiden. Der Gerichtshof hat in Randnummer 20 dieses Urteils festgestellt, daß die Kommission über das weitere Schicksal der einzelnen bereits gestellten Anträge entschied. Dies war hier keineswegs der Fall.

16 Eine oberflächliche Lektüre der Urteile Töpfer und Bock könnte den Eindruck erwecken, daß sie einen der hier streitigen Situation vergleichbaren Fall betreffen. Es besteht jedoch nur eine scheinbare Ähnlichkeit. In diesen Rechtssachen hatten die Mitgliedstaaten nämlich zunächst eine Schutzmaßnahme erlassen oder die Erteilung einer Einfuhrlizenz abgelehnt, und die Kommission hatte diese Maßnahmen dann, nur einige Tage später, rückwirkend für rechtswirksam erklärt.

17 In dem Urteil Töpfer hat der Gerichtshof festgestellt, daß

diese Importeure... schon vor dem 4. Oktober, dem Tag des Erlasses der angefochtenen Entscheidung, der Zahl und der Person nach feststellbar [waren].

In dem Urteil Bock hat der Gerichtshof folgendes festgestellt:

Sie [die nationalen Stellen] hatten die Ermächtigung gerade im Hinblick auf die ihnen zum damaligen Zeitpunkt bereits vorliegenden Anträge beantragt. (Randnr. 7)

In beiden Fällen hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, daß die Kommission daher wissen mußte, daß die streitige Vorschrift ausschließlich die Interessen und die Stellung dieser Importeure berührte.

18 Die in der vorliegenden Rechtssache streitige Verordnung wurde im Laufe des 7. Juni 1988 erlassen und am 8. Juni 1988 im Amtsblatt veröffentlicht. Die Wirtschaftsteilnehmer erlangten von ihr erst an dem zuletzt genannten Zeitpunkt Kenntnis, und es ist wahrscheinlich, daß in dem Augenblick, in dem die streitige Verordnung vom Vizepräsidenten der Kommission unterzeichnet wurde, weiterhin Anträge bei den zuständigen Stellen der Mitgliedstaaten eingingen und die Kommission weder die genaue Zahl, noch die Identität der von ihrer Entscheidung betroffenen Wirtschaftsteilnehmer kannte. Aber selbst wenn dies der Fall gewesen sein sollte, läßt sich daraus nicht schließen, daß die streitige Verordnung — zumindest teilweise — ein Bündel von Entscheidungen darstellt, die die Klägerinnen individuell betreffen. Wie Generalanwalt Tesauro bin ich der Ansicht, daß ein solcher geschlossener Kreis

zwar eine notwendige Voraussetzung dafür ist, daß der Maßnahme der Verordnungscharakter abgesprochen wird, aber nicht für sich allein ausreicht.

19 Es ist nämlich daran zu erinnern, daß der Gerichtshof schon in dem Urteil vom 11. Juli 1968 in der Rechtssache 6/68 (Zuckerfabrik Watenstedt GmbH/Rat, Slg. 1968, 611, 621) und danach unzählige Male folgendes festgestellt hat:

Eine Maßnahme [verliert] ihren Charakter als Verordnung nicht dadurch, daß sich diejenigen Personen, auf die sie in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich mit mehr oder weniger großer Genauigkeit bestimmen lassen, sofern nur feststeht, daß die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist, den sie bestimmt.

20 Wie Herr Tesauro ebenfalls ausgeführt hat, ist es unerläßlich,

daß der Umstand, der es erlaubt, die [Adressaten] der Maßnahme zu bestimmen, in irgendeiner Weise das Tätigwerden des Organs veranlaßt hat und somit zur Berechtigung dieser Maßnahme gehört.

21 Gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1594/83 kann die Aussetzung der Vorausfestsetzung nur dann auf bereits gestellte Anträge erstreckt werden, wenn bestimmte objektive, von der Identität und der Zahl der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer völlig unabhängige Umstände vorliegen. Eine solche Erstreckung ist nämlich nur möglich, falls

a) der veröffentlichte Beihilfesatz einen sachlichen Fehler enthält,

b) bestimmte Faktoren zu einer Währungsverzerrung zwischen den Mitgliedstaaten führen können und diese Fälle eine Diskriminierung zwischen den Interessenten zur Folge haben können.

22 Auch dieses letzte Kriterium kann nicht als Hinweis auf die Identität der Wirtschaftsteilnehmer verstanden werden, die einen Antrag eingereicht haben. Meiner Meinung nach soll es lediglich die Möglichkeit ausschließen, daß diese Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern einen ungerechtfertigten Vorteil erhält, wenn die Aussetzung der Vorausfestsetzung sie nicht beträfe.

23 Es trifft zu, daß die Kommission in der streitigen Verordnung nicht auf die Kriterien a und b hingewiesen und lediglich folgendes ausgeführt hat:

Nach Artikel 8 der... Verordnung [Nr. 1594/83] kann, wenn einige Faktoren eine Diskriminierung zwischen den Interessenten zur Folge haben können, die Anwendung der Bestimmungen über die Vorausfestsetzung für den Fall ausgesetzt werden, daß die beantragte Bescheinigung noch nicht ausgestellt worden ist.

Die Beibehaltung der derzeitigen Regelung könnte wegen der auf den Märkten herrschenden Ungewißheit zu Spekulationen führen.

24 Wenn Sie beschließen, die Begründetheit der vorliegenden Klagen zu prüfen, jedenfalls aber dann, wenn Sie die Vorabentscheidungsfragen beantworten, die Ihnen von mehreren nationalen Gerichten im Hinblick auf die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1587/88 gestellt worden sind, müssen Sie die Frage entscheiden, ob die Voraussetzungen des Artikels 8 der Verordnung Nr. 1594/83 im vorliegenden Fall tatsächlich erfüllt waren.

25 Was die Zulässigkeit der vorliegenden Klagen angeht, kann jedoch festgestellt werden, daß die Aussetzung der Vorausfestsetzung hinsichtlich der am 7. Juni 1988 eingereichten Anträge nicht aufgrund der individuellen, an diesem Tag gestellten Anträge erfolgt ist, sondern aufgrund eines objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art, den die streitige Maßnahme unter Bezug auf ihre Zielsetzung bestimmt. Die streitige Verordnung sollte nämlich verhindern, daß die Antragsteller eine, gemessen an der Zielsetzung dieser Regelung, zu hohe Beihilfe erhalten und dadurch die Wirtschaftsteilnehmer, die Anträge auf Vorausfestsetzung nach dem Ende der Geltungsdauer der Verordnung über die Aussetzung der Vorausfestsetzung (11. Juni 1988) stellen würden, diskriminiert werden, da die Beihilfe inzwischen durch eine ebenfalls am 7. Juni erlassene und am 8. Juni 1988 in Kraft getretene Verordnung herabgesetzt worden war.

26 Man kann daher davon ausgehen, daß die angefochtene Verordnung auf einen objektiv festgelegten Tatbestand anwendbar ist und ihre Rechtswirkungen gegenüber abstrakt umschriebenen Personengruppen entfaltet. Sie hat daher allgemeine Geltung im Sinne von Artikel 189 Absatz 2 EWG-Vertrag und betrifft die Klägerinnen nicht individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag.

27 Abschließend schlage ich Ihnen vor, die Klagen als unzulässig abzuweisen und den Klägerinnen die Kosten einschließlich derjenigen des Verfahrens der einstweiligen Anordnung aufzuerlegen.