Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.02.1990 – C-348/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 20. Februar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Das Amtsgericht Bremerhaven fordert Sie mit den vorgelegten Fragen auf, zu einer Reihe von Gemeinschaftsbestimmungen über das bei der Kontrolle der Maschenöffnung von Fangnetzen zu beachtende Verfahren Stellung zu nehmen.

Hintergrund

2 Der dem Ausgangsrechtsstreit zugrundeliegende Sachverhalt läßt sich wie folgt zusammenfassen. Am 4. Juni 1987 wurde der Kutter des niederländischen Kapitäns Jelle Hakvoort (Betroffener) in der Nordsee von drei deutschen Beamten kontrolliert. Die Kontrolle bezog sich auf die Maschenöffnung der Netze an Bord des Kutters. Nach der Messung der Unterseite des Backbordnetzes vermeinten die Kontrolleure, daß die Maschen des Netzes enger seien als die vom Gemeinschaftsrecht für das fragliche Gebiet der Nordsee vorgeschriebene Mindestöffnung von 80 mm. Im Rahmen des im Anschluß an diese Kontrolle eingeleiteten Verfahrens setzte das Staatliche Fischereiamt in Bremerhaven (Fischereiamt) mit Bescheid vom 26. Juni 1987 gegen den Betroffenen ein Bußgeld in Höhe von 22000 DM fest. Daneben wurde der Erlös aus der Notveräußerung des am 4. Juni 1987 beschlagnahmten Fischfangs in Höhe von 11600 DM eingezogen sowie das Backbordnetz des Betroffenen beschlagnahmt.

Der Streitpunkt im Ausgangsverfahren, der dem vorlegenden Gericht Anlaß für eine Reihe von Vorlagefragen war, ist es, ob die Kontrolleure bei der Messung rechtmäßig verfahren sind.

3 Bevor ich näher auf den Streit zwischen den Beteiligten eingehe, sei die einschlägige Regelung dargestellt. In der Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 des Rates werden zur Sicherung des Schutzes der biologischen Meeresschätze einerseits und einer ausgewogenen Nutzung der Fischbestände andererseits eine Reihe technischer Maßnahmen festgelegt. Titel 1 dieser Verordnung bezieht sich auf Netze und Vorschriften für ihre Verwendung. In diesem Titel werden Mindestmaschenöffnungen festgelegt und verboten, daß Netze mit kleineren als den Mindestmaschenöffnungen an Bord gehalten werden (Artikel 2 der Verordnung). Nach Artikel 3 der Verordnung werden die technischen Vorschriften zur Bestimmung der Maschenöffnung im Verwaltungsausschußverfahren erlassen.

Die Meßvorschriften finden sich in der Verordnung (EWG) Nr. 2108/84 der Kommission mit Einzelheiten betreffend die Bestimmung der Maschenöffnung von Fangnetzen. In dieser Verordnung finden sich Vorschriften über die zu verwendenden Meßgeräte (Artikel 1), die Verwendung dieser Geräte (Artikel 2), die Auswahl der zu messenden Maschen (Artikel 3), die Bestimmung der Maschenöffnung des Netzes (Artikel 4 f.) und über den Ablauf des Kontrollverfahrens (Artikel 6). Im Mittelpunkt des Streits zwischen den Beteiligten steht die Anwendung des in Artikels 6 vorgeschriebenen Verfahrens. Die einschlägigen Absätze lauten wie folgt:

1. Der Kontrolleur mißt eine Reihe von 20 Maschen, die ... ausgewählt werden, indem er das Meßgerät von Hand ohne Verwendung eines Gewichts oder eines Kraftmessers einführt.

...

Wenn die Berechnung darauf hindeutet, daß die Maschenöffnung nicht mit der geltenden Regelung übereinstimmt, so werden zwei weitere ... Reihen von je 20 Maschen gemessen.

Die Maschenöffnung wird dann ... unter Berücksichtigung der 60 bereits gemessenen Maschen neu berechnet. Unbeschadet des nachstehenden Absatzes 2 gilt dies als Maschenöffnung des Netzes.

2. Bestreitet der Kapitän des Schiffes die nach Absatz 1 bestimmte Maschenöffnung, so wird diese Messung für die Bestimmung der Maschenöffnung nicht berücksichtigt, und es wird eine neue Messung vorgenommen. Das Netz wird unter Verwendung eines am Meßgerät befestigten Gewichtes oder Kraftmessers erneut gemessen.

Zur Bestimmung der Maschenöffnung... unter Verwendung eines Gewichts oder Kraftmessers wird nur eine Reihe von 20 Maschen gemessen.

...

4 Tatsächlich (darüber besteht zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Einvernehmen) wurde bei der Kontrolle des Netzes des Betroffenen wie folgt verfahren: Die Kontrolleure maßen von Hand eine erste Reihe von 20 Maschen; das Ergebnis dieser Messung wies darauf hin, daß die Maschen des Netzes zu eng waren. Die Kontrolleure führten daraufhin die Handmessung nicht weiter durch, sondern nahmen nun ein Gewicht von 5 kg und maßen nochmals 20 Maschen. Der Betroffene hat das Ergebnis der Handmessung nicht bestritten, was nach Artikel 6 Absatz 2 Voraussetzung dafür ist, daß das Ergebnis der ersten Messung (von dreimal 20 Maschen) nicht berücksichtigt und zu einer neuen Messung mit Gewicht oder Kraftmesser übergegangen wird. Auch nach der Gewichtsmessung waren die Maschen des Netzes zu eng. Daraufhin wurde der Betroffene gezwungen, in den Hafen von Cuxhaven einzulaufen, wo einige Stunden später nochmals eine Gewichtsmessung des Backbordnetzes vorgenommen wurde. Diese Messung ergab eine gemittelte Maschenöffnung von 76 mm, die also immer noch zu eng war.

5 Der Betroffene hat bei dem vorlegenden Gericht Einspruch gegen den Bußgeldbescheid des Fischereiamts eingelegt. Er ist der Auffassung, die ihm vorgeworfene Ordnungswidrigkeit könne nicht auf die Messungen der Kontrolleure gestützt werden, da diese sich nicht strikt an das Meßverfahren des Artikels 6 der Verordnung Nr. 2108/84 gehalten hätten. Das vorlegende Gericht neigt dieser Auffassung des Betroffenen zu, ersucht aber den Gerichtshof vorab um Entscheidung über drei Fragen. Diese Fragen lassen sich wie folgt zusammenfassen:

1) Kann die Maschenöffnung eines Netzes nur unter strikter Beachtung der Verordnung (EWG) Nr. 2108/84 bestimmt werden?

2) Ist die in Artikel 6 vorgeschriebene Reihenfolge der Meßverfahren (erst drei Reihen von 20 Maschen von Hand, danach im Falle des Bestreitens des Meßergebnisses seitens des Kapitäns Messung unter Verwendung eines Gewichts oder eines Kraftmessers) für die Kontrolleure bindend?

3) Dienen die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 2108/84 auch dem Schutz des Kapitäns des kontrollierten Schiffs?

Mit diesen Fragen (für deren vollständigen Text ich auf den Sitzungsbericht verweise) wünscht das vorlegende Gericht zu erfahren, welche Folgen es für den kontrollierten Kapitän nach Gemeinschaftsrecht hat, wenn die Kontrolleure das in der Verordnung Nr. 2108/84 vorgeschriebene Meßverfahren nicht einhalten. In den Erklärungen des Betroffenen wird auf die Bedeutung dieser Fragen hingewiesen: Die Kontrollstellen der Länder der Bundesrepublik seien über die bindende Wirkung dieser Bestimmungen uneins. Obendrein hätten die deutschen erstinstanzlichen Gerichte bisher keinen Unterschied zwischen Ergebnissen von Handund Gewichtsmessungen gemacht, da sie beide Meßergebnisse als Tatsachenfragen betrachtet hätten, deren Beweiswert der Richter frei würdigen könne.

Bevor ich mich zu den Vorlagefragen äußere, werde ich erst auf eine Auffassung eingehen, die in der von der Staatsanwaltschaft Bremen (Staatsanwaltschaft) überreichten Stellungnahme vertreten wird.

Zur Rechtssetzungsbefugnis

6 Nach Auffassung der Staatsanwaltschaft ist der Gemeinschaft in Fischereisachen die Rechtsetzungsbefugnis allein bezüglich der Festlegung des Tatbestandes eines Verstoßes übertragen worden. Hingegen könne das bei der Feststellung von Verstößen gegen die Regeln über die Erhaltung der Fischbestände (einschließlich der Regeln über die Mindestmaschenöffnung) zu beachtende Verfahren nicht gemeinschaftsrechtlich festgelegt werden.

Bei der Beurteilung der Rechtsetzungsbefugnis der Gemeinschaft ist die Intensität der Verantwortlichkeit der Gemeinschaft für das Vorgehen auf einem bestimmten Gebiet zu berücksichtigen. Bekanntermaßen ist die Gemeinschaft seit 1977 für die Erhaltung der Fischbestände ausschließlich zuständig; der Gerichtshof hat in diesem Zusammenhang entschieden, daß die Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet auch bei Untätigkeit des Rates keine einseitigen Rechtsetzungsbefugnisse hätten oder erlangten.

Hieraus folgt, daß es keine prinzipiellen Bedenken dagegen gibt, auf Gemeinschaftsebene ein einheitliches Verfahren für die Feststellung von Verstößen im Zusammenhang mit der Maschenöffnung von Fischnetzen vorzusehen, wie der Rat im übrigen in Artikel 3 der Verordnung Nr. 3094/86 festgestellt hat, in der der Kommission aufgegeben wird, die technischen Vorschriften über das Messen der Maschenöffnung von Fischnetzen zu erlassen. Einerseits ist die Zuständigkeit der Gemeinschaft für die Erhaltung der Fischbestände und damit auch ihre Zuständigkeit zur Harmonisierung der einschlägigen Bestimmungen, wie gesagt, allumfassend. Andererseits gehört es zum Kern einer solchen Erhaltungspolitik, Verbotsregeln, und damit auch den Tatbestand von Verstößen dagegen, festzulegen. Im Interesse der Einheitlichkeit der Anwendung ihrer Politik steht der Gemeinschaft dann auch die Befugnis zu, zu bestimmen, wie eine Übertretung konkret festzustellen ist, besonders wenn verschiedene Vorgehensweisen bei der Feststellung eines Verstoßes zu unterschiedlichen Ergebnissen führen können.

7 Das läßt sich insbesondere mit Bezug auf die Verordnung Nr. 2108/34 wie folgt präzisieren. Die Feststellung eines Verstoßes gegen die Bestimmungen über die Maschenöffnung ist eine komplexe Angelegenheit, bei der der Typ des verwendeten Meßgerätes, dessen konkrete Anwendung und die Auswahl der gemessenen Maschen von wesentlicher Bedeutung sind (vergleiche auch unten, Nr. 8). Das deutet darauf hin, daß hier tatsächlich ein enger Zusammenhang zwischen den Bestimmungen über den Tatbestand des Verstoßes und denjenigen über seine Feststellung besteht. Die Gemeinschaft ist meines Erachtens denn auch ganz klar dafür zuständig, Meßbestimmungen der in der Verordnung Nr. 2108/84 vorgesehenen Art zu erlassen, die von den nationalen Kontrolleuren beachtet werden müssen. Der Betroffene weist in seinen Erklärungen zu Recht darauf hin, die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2108/84 sollten verhindern, daß die Anwendung unterschiedlicher nationaler Meßvorschriften zu einer Ungleichheit der Fälle führe, in der die Betroffenen bestraft werden könnten. Das ist von besonderer Bedeutung bei einer immanent grenzüberschreitenden Tätigkeit wie der Seefischerei.

Die Verordnung Nr. 2108/84 der Kommission überschreitet deshalb die Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht.

Stellungnahme zu den Vorlagefragen

8 Die Beantwortung der ersten und der dritten Frage ist nicht weiter schwierig. Eine schlichte Lektüre der einschlägigen Verordnungsbestimmungen zeigt klar, daß die in der Verordnung Nr. 2108/84 erlassenen Kontrollregeln den Artikel 3 der Verordnung Nr. 3094/86 durchführen, der den Erlaß technischer Bestimmungen über das Messen der Maschenöffnung von Netzen vorschreibt. Wortlaut und Ziel der Verordnung Nr. 2108/84 (in den Begründungserwägungen werden die Regeln für die Bestimmung der Maschenöffnung nachdrücklich mit der Erhaltung der Fischbestände in Zusammenhang gebracht) erlauben keinen Zweifel daran, daß die Maschenöffnung eines Netzes nur unter Beachtung der in dieser Verordnung vorgeschriebenen Regeln bestimmt werden kann. In den Erklärungen der Kommission wird zu Recht auf die vielen komplexen Probleme hingewiesen, die sich beim Messen eines Netzes einstellen können: Nur Maschen, die sich in sicherem Abstand vom Rand oder einer Naht befinden, dürfen gemessen werden (Artikel 3 Absatz 2); beschädigte Maschen oder solche, an denen Zubehörteile angebracht sind, dürfen nicht gemessen werden (a. a. O.); Netze dürfen nur in nassem Zustand gemessen werden; sie dürfen nicht gefroren sein (Artikel 3 Absatz 4). Auch die in Artikel 6 der Verordnung enthaltenen Regeln müssen in diesem Licht gesehen werden. Die Messung einer Reihe von Maschen hat die Berechnung einer gemittelten Öffnung zum Ziel, damit derart von Unterschieden zwischen den Maschen einigermaßen abstrahiert werden kann. Ein Netz hat immerhin fast stets mehr als 1000 Maschen, von denen nur ein kleiner Prozentsatz tatsächlich gemessen wird. Im Interesse des Kapitäns des kontrollierten Schiffes ist deshalb vorgesehen, daß zwei weitere Reihen von je 20 Maschen gemessen werden, wenn das Mittel der ersten Reihe von 20 Maschen unter der vorgeschriebenen Mindestmaschenöffnung liegt. Nach alledem muß die Maschenöffnung eines Netzes unter (strikter) Beachtung der genannten Regeln bestimmt werden.

Da die Feststellung einer zu engen Maschenöffnung regelmäßig zur Einleitung eines Verfahrens gegen den Kapitän führt, ergibt sich von selbst, daß die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2108/84 über die Feststellung der Verstöße auch dessen Schutz zum Ziel haben. Insbesondere im Zusammenhang mit der von den Kontrolleuren mißachteten Regeln (vor allem des Vorrangs der Handmessung) ergibt sich aus dem Text der Verordnung Nr. 2108/84 (oben, Nr. 3), daß die Messung mit Gewicht oder Kraftmesser nur stattfindet, wenn der Kapitän das Ergebnis der Handmessung bestreitet. Dieser Bestimmung liegt klar die Bemühung zugrunde, bei Protest des Kapitäns zu seiner Entlastung die Verläßlichkeit eines durch Handmessung festgestellten Verstoßes nachzuprüfen.

9 Bleibt die zweite Frage: Kann ein Kontrolleur von der in Artikel 6 der Verordnung Nr. 2108/84 vorgeschriebenen Reihenfolge derart abweichen, daß er die Handmessung außer acht läßt und nur eine Messung mit Gewicht oder Kraftmesser durchführt oder die Handmessung bereits nach einer ersten Reihe von 20 Maschen unterbricht? Zur Beantwortung dieser Frage könnte ich auch auf die Darlegungen in der vorigen Nummer verweisen: Da die Feststellung einer zu engen Maschenöffnung regelmäßig zur Einleitung eines Verfahrens gegen den Kapitän führt und da die Bestimmungen der Verordnung Nr. 2108/84 auch das Ziel haben, den Kapitän zu schützen, ist der Kontrolleur verpflichtet, die in Artikel 6 der Verordnung vorgeschriebene Reihenfolge der Messungen genau einzuhalten. Ich möchte diese Stellungnahme jedoch anhand des dem Artikel 6 der Verordnung Nr. 2108/84 zugrundeliegenden Ziels noch verdeutlichen, wie es in den Erklärungen der Kommission skizziert und in der mündlichen Verhandlung ausgeführt worden ist.

Handmessungen haftet immer ein gewisses Unsicherheitselement dadurch an, daß das Meßgerät mit Handdruck in die Masche so weit eingeführt wird, bis der Widerstand der Masche an den beiden Schrägseiten ein weiteres Einführen verhindert (vgl. Artikel 2 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 4 der Verordnung Nr. 2108/84). Diese Einführung mit Handdruck muß an einer Reihe von 20 Maschen, darunter meistens unterschiedliche, durchgeführt werden. Die Unsicherheit über die genaue Stärke des ausgeübten Handdrucks kann ausgeschaltet werden, wenn das Meßgerät mit einem Gewicht oder einem Kraftmesser in das Netz eingeführt wird. In den Erklärungen der Kommission wird darauf hingewiesen, daß diese Methode nicht als erste vorgesehen ist, weil sie viel komplizierter und deshalb sehr zeitaufwendig ist. Darum wurde angeordnet, daß diese Methode nur anzuwenden sei, wenn der Kapitän des Schiffes die Ergebnisse der Handmessung (von drei Reihen von 20 Maschen) bestreitet. Obendrein ist die Messung mit einem Gewicht oder Kraftmesser auf einem schwankenden Schiff auf hoher See nur schwierig durchzuführen und unter diesen Umständen nicht notwendig genauer als die Messung mit Handdruck. Hieraus folgt, daß das Argument der Staatsanwaltschaft, eine Messung mit Gewicht oder Kraftmesser sei stets zum Vorteil des Kapitäns, biete ihm also größere Rechtssicherheit, dieser könne daher eine Unterbrechung oder eine Unterlassung der Handmessung nicht rügen, nicht zutrifft. Es träfe nur dann zu, wenn die Messung mit Gewicht oder Kraftmesser nach dem Verbringen des Schiffes in den Hafen erfolgte, wie es im vorliegenden Fall geschah (vgl. oben, Nr. 4), aber in der Verordnung Nr. 2108/84 nicht vorgeschrieben ist, vermutlich weil es noch zeitaufwendiger wäre.

Aus dieser Beschreibung ergibt sich, daß die (auf See ausgeführte und dann nicht notwendig genauere) Messung mit Gewicht oder Kraftmesser als Kontrolle der bei der Messung mit Handdruck erzielten Ergebnisse angesehen werden muß. Nur wenn der Kapitän das Ergebnis der Handmessung bestreitet, wird ja eine Messung mit Gewicht oder Kraftmesser vorgenommen und tritt deren Ergebnis dann an die Stelle des ersten Ergebnisses. Das bedeutet, daß immer dann, wenn die Handmessung einer ersten Reihe von 20 Maschen einen möglichen Verstoß anzeigt, die Handmessung fortgesetzt werden muß. Andernfalls könnte es vorkommen, daß der Kapitän aufgrund unvollständiger Daten und somit ohne vollständige Sachkenntnis auf eine Messung verzichtet, die, wäre sie fortgesetzt worden, zu einem ihm günstigeren Ergebnis geführt hätte.

10 Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß der Kontrolleur verpflichtet ist, bei der Kontrolle der Maschenöffnung das in Artikel 6 der Verordnung Nr. 2108/84 vorgeschriebene Verfahren genau zu beachten. Mit anderen Worten: Zunächst muß eine Reihe von 20 Maschen mit Hand gemessen werden. Deutet diese erste Messung auf eine zu enge Maschenöffnung hin, dann werden zwei weitere Reihen von Maschen mit Hand gemessen. Nur wenn der Kapitän das Ergebnis der derart vorgenommenen Messung bestreitet, wird es außer acht gelassen und in einer dritten Phase die Maschenöffnung des Netzes durch die Messung einer Reihe von 20 Maschen mit Gewicht oder Kraftmesser bestimmt.

Wenn, wie im vorliegenden Fall, das Ergebnis der Messung mit Gewicht oder Kraftmesser später durch eine neue Messung im Hafen bestätigt wird, so ändert das daran nichts. Diese Messung stellt nämlich keinen Teil des vorgeschriebenen Verfahrens dar, so daß sie keine zu Lasten des Kapitäns beweiskräftige Daten zeitigen kann. Solche Daten können nämlich nur dann feststehen, wenn das vorgeschriebene Feststellungsverfahren korrekt durchgeführt wird.

Antrag

11 Ich schlage vor, die vom Amtsgericht Bremerhaven vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 ist dahin auszulegen, daß eine Maschenöffnung im Sinne dieser Vorschrift nur eine solche ist, die unter strikter Beachtung der Verordnung (EWG) Nr. 2108/84 festgestellt worden ist.

2) Die Verordnung (EWG) Nr. 2108/84, insbesondere ihr Artikel 6, dient auch dem Schutz des kontrollierten Kapitäns.

3) Bei einer Kontrolle der Maschenöffnung eines Netzes gemäß Artikel 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3094/86 ist der Kontrolleur verpflichtet, die in Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2108/84 vorgeschriebene Reihenfolge der Messungen strikt einzuhalten. Das bedeutet, daß die Maschenöffnung eines Netzes zunächst durch eine Handmessung von 20 oder 60 Maschen bestimmt werden muß und daß die Messung mit einem Gewicht oder einem Kraftmesser nur stattfinden darf (und muß), wenn die Handmessung vollständig durchgeführt ist und der Kapitän das Ergebnis der Handmessung bestreitet.