Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.02.1990 – C-9/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 22. Februar 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Das Königreich Spanien hat beim Gerichtshof Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung (EWG) Nr. 3473/88 des Rates vom 7. November 1988 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 2241/87 zur Festlegung bestimmter Maßnahmen zur Kontrolle der Fischereitätigkeit erhoben.

2 Diese Verordnung soll bestimmten Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten bei der Überwachung der Fischfangquoten abhelfen. Vor der Untersuchung ihrer wichtigsten Vorschriften und der geltend gemachten Klagegründe soll an die wesentlichen Züge der gemeinsamen Fischereipolitik erinnert werden.

3 Die Verordnung (EWG) Nr. 170/83 schuf die Gemeinschaftsregelung für die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischereiressourcen. Artikel 3 dieser Verordnung sieht die jährliche Festlegung einer zulässigen Gesamtfangmenge (TAC) und des Anteils der Gemeinschaft je Bestand oder Bestandsgruppe vor, wenn sich zeigt, daß für eine Art oder für verwandte Arten die Fangmenge begrenzt werden muß. Gemäß Artikel 4 Absatz 1 wird der... Fanganteil der Gemeinschaft... zwischen den Mitgliedstaaten so aufgeteilt, daß für jeden Mitgliedstaat eine relative Stabilität der Fischereitätigkeit bei jedem der in Betracht gezogenen Bestände gewährleistet wird. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 legen die Mitgliedstaaten ... in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsbestimmungen die Einzelheiten für die Nutzung der ihnen zugeteilten Quoten fest. Jedem Mitgliedstaat ist es freigestellt, die Aufteilung seiner Quote mit den ihm am besten geeignet erscheinenden Mitteln zu sichern, solange die gewählten Kriterien mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind. Zu diesen Mitteln zählt das System der Lizenzerteilung für bestimmte Fischereifahrzeuge, wie es z. B. sowohl im Vereinigten Königreich als auch in Spanien zu finden ist, doch auf diesen Punkt werde ich später zurückkommen. Der Registrierungsmitgliedstaat hat sich die Fänge dieser Fahrzeuge ohne Rücksicht auf den Ort ihrer Anlandung auf seine Fangquote anrechnen zu lassen. Quotenüberschreitungen werden daher von späteren Quotenzuteilungen dieses Staates abgezogen. Für diesen ist es daher wichtig, die Entwicklung der Fänge der Schiffe unter seiner Flagge rasch und genau in Erfahrung zu bringen, um rechtzeitig eine Einstellung ihrer Fangtätigkeit verfügen zu können und einer Quotenüberschreitung zuvorzukommen.

4 Die Erfüllung dieser Verpflichtung wird indessen dadurch erschwert, daß die betreffenden Fischereifahrzeuge die — auf Artikel 6 Absatz 1 und Artikel 7 der Verordnung Nr. 2241/87 beruhende — Möglichkeit haben, ihre Fänge in jedem beliebigen Hafen der Gemeinschaft anzulanden. Gewiß, Sie haben in Ihrem jüngsten Urteil in der Rechtssache Jaderow anerkannt, daß eine einzelstaatliche Regelung der Bewirtschaftung von Quoten durch Erteilung von Lizenzen den mit einer Lizenz bedachten Fischereifahrzeugen zur Pflicht machen kann, ihrer Tätigkeit von Heimathäfen aus nachzugehen, und daß zum Nachweis der Erfüllung dieser Verpflichtungen die Anlandung eines bestimmten Teils der Fänge in diesen Häfen vorgeschrieben werden darf. Sie haben allerdings die Voraussetzung aufgestellt, daß

das Erfordernis einer regelmäßigen Anwesenheit des Schiffes in diesen Häfen weder unmittelbar noch mittelbar dazu zwingt, die Fänge des Schiffes in inländischen Häfen anzulanden, und nicht die Ausübung einer normalen Fischereitätigkeit behindert.

Mithin mag zwar die Möglichkeit, Fänge im Hafen eines anderen Mitgliedstaats als dem der Registrierung anzulanden, manchmal beschränkt sein, sie besteht indessen gleichwohl.

5 Entsprechend dem Ersuchen mehrerer Mitgliedstaaten, die sich gewissen Schwierigkeiten bei der Überwachung der Nutzung ihrer Quoten gegenübersahen, wollten die Gemeinschaftsorgane durch Erlaß der angefochtenen Verordnung Abhilfe schaffen, die fünf neue Artikel in die Verordnung Nr. 2241/87 einfügte, um die Anwendung der Regeln für die Erhaltung der Fischereiressourcen durch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zur Verhütung der Überfischung [zu verstärken], um also die Anlandungsmitgliedstaaten anzuregen, aktiver an den Überwachungsmaßnahmen teilzunehmen.

6 Lediglich die ersten vier in die Verordnung Nr. 2241/87 eingefügten Artikel werden vom klagenden Staat angefochten. Ich werde daher die gegenüber jeder dieser Vorschriften erhobenen Rügen nacheinander untersuchen.

7 Der mit der angefochtenen Verordnung eingefügte Artikel 9 a verpflichtet den Anlandungsmitgliedstaat auf Antrag des Registrierungsmitgliedstaats, Angaben über die in seinen Häfen erfolgenden Anlandungen durch Fischereifahrzeuge unter der Flagge des letztgenannten Staates zu übermitteln. Das Königreich Spanien erhebt insoweit zwei Rügen: Erstens schaffe diese Verpflichtung eine erhebliche Kostenbelastung des Anlandungsmitgliedstaats und zweitens müsse jeder Mitgliedstaat allein für die Überwachung seiner eigenen Quoten verantwortlich sein.

8 In der Sitzung hat der Vertreter der spanischen Regierung zugleich geltend gemacht, diese Vorschrift verletze den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Diese Rüge ist in Wahrheit nur die rechtliche Ausformung der ersten Rüge, deren vorwiegend politischen Charakter die Streithelfer in ihren schriftlichen Äußerungen zu Recht hervorgehoben haben. Die Rüge, daß einem Mitgliedstaat durch eine gemeinschaftsrechtliche Pflicht eine Belastung auferlegt werde, ist nämlich in einer Rechtssache vor dem Gerichtshof nur unter dem Blickwinkel einer Verletzung der Grundsätze der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit erheblich. So haben Sie in dem Urteil in der Rechtssache Howe und Bainbridge festgestellt, daß

die durch die Anwendung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts hervorgerufenen Schwierigkeiten zwar für die Auslegung der Vorschrift von Bedeutung sein können, jedoch nicht geeignet sind, ihre Gültigkeit in Frage zu stellen.

In zahlreichen Urteilen haben Sie jedoch die Forderung aufgestellt, daß

die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist.

Es ist daher die Rechtmäßigkeit des mit der angefochtenen Verordnung eingefügten Artikels 9 a unter dem Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu untersuchen.

9 Insoweit kann man sich zunächst die Frage stellen, ob dieser Artikel wirklich eine neue Verpflichtung oder genauer, ob er zu Lasten des Anlandungsmitgliedstaats spürbare Mehraufwendungen schafft. Schon Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 verpflichtet die Mitgliedstaaten, für die Registrierung aller Anlandungen eines Bestandes oder einer Bestandsgruppe, die einer TAC oder Quote unterliegen, durch Fischereifahrzeuge unter der Flagge eines Mitgliedstaats zu sorgen. Im übrigen verpflichtet Absatz 2 dieses Artikels jeden Mitgliedstaat, vor dem 15. jedes Monats der Kommission die im Vormonat angelandeten Mengen der Bestände oder Bestandsgruppen, die einer TAC oder Quote unterliegen, mitzuteilen. Die Kommission kann ausführlichere oder häufigere Informationen anfordern, wenn die Fänge, die einer TAC oder Quote unterliegen, die Höhe der TAC oder Quote erreichen können. Gemäß Absatz 3 übermittelt die Kommission... den Mitgliedstaaten die ... eingegangenen Mitteilungen innerhalb einer Frist von höchstens zehn Tagen vom Zeitpunkt des Eingangs der Mitteilungen an gerechnet.

10 Artikel 9 a hat damit nur die Möglichkeit einer direkten Übermittlung der Angaben vom Anlandungsmitgliedstaat an den Registrierungsmitgliedstaat geschaffen, während vorher diese Angaben ihren Weg über die Kommission nehmen mußten. Diese neue Verpflichtung gilt übrigens nur von Fall zu Fall, wenn der Registrierungsmitgliedstaat einen entsprechenden Antrag stellt. Es ist richtig — darauf hat die spanische Regierung in der Sitzung aufmerksam gemacht —, daß diese Angaben innerhalb von vier Werktagen zu übermitteln sind, was eine andere Pflicht darstellt als die, globale Mitteilungen an die Kommission zu versenden. Wie wir bereits sahen, gestattet es aber Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2241/87 der Kommission, ausführlichere oder häufigere Informationen anzufordern. Absatz 1 dieses Artikels verpflichtet ferner die Mitgliedstaaten, dafür zu sorgen, daß die Anlandungen von Fischfängen in einem Register verzeichnet werden. Mithin sind die zuständigen Behörden des Anlandungsmitgliedstaats bereits im Besitz der angeforderten Angaben. Die von Spanien gerügten Mehraufwendungen sollten daher, wenn denn der Gerichtshof von der Erheblichkeit dieser Rüge ausgehen sollte, auf jeden Fall zu vernachlässigen sein.

11 Vor allem aber scheint mir diese Maßnahme, soweit sie den Registrierungsmitgliedstaat in die Lage versetzen soll, die Entwicklung der von Schiffen unter seiner Flagge getätigten Fänge rascher in Erfahrung zu bringen, und die Kapitäne davon abhalten soll, den zuständigen Behörden dieses Staates falsche Angaben zu übermitteln, nicht außer Verhältnis zu den Zielsetzungen der Verstärkung der Kontrollen und der Erhaltung der Fischereiressourcen zu stehen. Man sieht nicht recht, welche Regelung die Verwirklichung dieser im übrigen vollkommen berechtigten Ziele besser sicherstellen könnte. Daß in der Praxis die Last der Sammlung der Angaben mehr auf Spanien als auf anderen Mitgliedstaaten ruht, ist nur darauf zurückzuführen, daß zahlreiche Fischereibetriebe aus unterschiedlichen Gründen die Häfen dieses Staates als Anlandungsorte wählen. Diese Situation kann sich indessen durchaus ändern. Auf jeden Fall wird man die Rechtmäßigkeit einer Gemeinschaftsverordnung nicht von Verwaltungslasten abhängig machen dürfen. Der ersten Rüge sollte daher aus meiner Sicht kein Erfolg beschieden sein.

12 Die zweite Rüge setzt voraus, daß es im Bereich der gemeinsamen Fischereipolitik eine Regel gibt, die es jedem Mitgliedstaat gestattet, nur seine eigenen Fischereifahrzeuge zu kontrollieren. Dieses Argument dient dem klagenden Staat zugleich zur Untermauerung seiner Kritik, die er gegen die übrigen Vorschriften der angefochtenen Verordnung richtet und die insgesamt auf dem Grundsatz beruht, daß einzig der Registrierungsmitgliedstaat — unter Ausschluß jeglicher Mitarbeit des Anlandungsmitgliedstaats — zu einer solchen Kontrolle verpflichtet sei. Rügen dieser Art stellen die Zielsetzung der angefochtenen Verordnung selbst in Frage und scheinen mir eine Gesamtbetrachtung des Aufbaus und des Zusammenhangs der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung der Fischereiressourcen notwendig zu machen. Ich werde sie daher später zusammen untersuchen.

13 Die zweite angefochtene Vorschrift, Artikel 11 a, sieht eine Pflicht des Anlandungsmitgliedstaats vor, die Fischereifahrzeuge eines Mitgliedstaats, der die Nutzung der Fangquoten von einer Lizenzregelung abhängig macht, auf den Besitz der Lizenz hin zu kontrollieren. Das Königreich Spanien erhebt zwei Rügen gegen diese Bestimmung: Erstens werde damit die Lizenzregelung vergemeinschaftet, und zweitens werde die Last der Überwachung der von einem Mitgliedstaat eingeführten Verwaltungsregelung auf einen anderen Mitgliedstaat verlagert. Auch hier hat der Vertreter des klagenden Staates diese zweite Rüge in der Sitzung wiederum mit der Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in Zusammenhang gebracht.

14 Bezüglich der ersten Rüge macht die Kommission geltend, daß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2241/87 jeden Mitgliedstaat verpflichte, die Ausübung des Fischfangs und der damit zusammenhängenden Tätigkeiten im Hinblick auf die Einhaltung aller geltenden Vorschriften bezüglich Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen zu überwachen. Diese Vorschrift und insbesondere die Wendung aller geltenden Vorschriften legt sie dahin aus, daß damit nicht nur die Gemeinschaftsvorschriften zur Sicherung der gemeinsamen Fischereipolitik, sondern auch die nationalen, aufgrund einer Zuständigkeitsübertragung erlassenen Bestimmungen gemeint seien, die — wie etwa die Vorschriften über eine Lizenzerteilung vor Zuweisung von Fangquoten — der Verwirklichung der Ziele dieser Politik dienen sollten.

15 Diese Darlegung scheint mir schlüssig zu sein. Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83 ermächtigt nämlich die Mitgliedstaaten, in Übereinstimmung mit den geltenden Gemeinschaftsbestimmungen die Einzelheiten für die Nutzung der ihnen zugeteilten Quoten festzulegen. In dem vorerwähnten Urteil in der Rechtssache Jaderow heißt es im übrigen:

Es ist darauf hinzuweisen, daß das System der nationalen Quoten eingeführt wurde, um einen möglichst schnellen Erlaß der in Artikel 102 der Beitrittsakte von 1972 vorgesehenen Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände zu ermöglichen. Dieses System stellt somit einen Schritt auf dem Weg zu einer gemeinsamen Fischereipolitik dar, die eine Umstrukturierung und Anpassung der Fischereiflotten an die verfügbaren Fischbestände herbeiführen soll.

Daraus hat der Gerichtshof abgeleitet:

Die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in Ausübung ihrer Befugnis nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 170/83 ergreifen dürfen, um bestimmte unter ihrer Flagge fahrende Schiffe von der Ausnutzung ihrer nationalen Quote auszuschließen, sind folglich nur gerechtfertigt, wenn sie zur Erreichung des vorstehend dargelegten Ziels der Quoten geeignet und erforderlich sind.

16 Es läßt sich daher nicht leugnen, daß eine Lizenzregelung zu den in Artikel 1 der Verordnung Nr. 2241/87 genannten geltenden Vorschriften bezüglich Erhaltungsund Kontrollmaßnahmen gehört. Gehört aber eine solche Regelung zu den im Bereich der gemeinsamen Fischereipolitik anwendbaren Maßnahmen, dann ist schlechterdings nicht zu sehen, weshalb der Gemeinschaftsgesetzgeber sie nicht hätte berücksichtigen dürfen, um unter bestimmten Voraussetzungen alle Mitgliedstaaten an der Überwachung des Besitzes der Lizenzen zu beteiligen.

17 Gewiß, nichts würde den Rat daran hindern, für andere Regelungen der Quotenbewirtschaftung als die der Lizenzerteilung eine ähnliche Vorschrift über Zusammenarbeit zu erlassen. Dies ist aber nicht der Fall. Von den verschiedenen denkbaren Regelungen der Quotenbewirtschaftung hat der Gemeinschaftsgesetzgeber lediglich die Lizenzregelung berücksichtigt, denn Artikel 11 a bestimmt, daß ein Mitgliedstaat, der diese Regelung für die Bewirtschaftung seiner Quoten getroffen hat, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten die Kennzeichnung der lizenzführenden Fahrzeuge, den Entzug oder die Aussetzung der Lizenz mitteilen kann, worauf der Anlandungsmitgliedstaat bei den betreffenden Schiffen den Besitz der Lizenz nachzuprüfen hat. Es hat den Anschein, als habe die Mehrzahl der Mitgliedstaaten eine solche Lizenzregelung eingeführt.

18 Die Frage ist jedoch nicht ohne Gewicht. Wir bewegen uns hier nämlich im Bereich der Zweckmäßigkeitserwägungen bei der Rechtsetzung. Der Rat hat, ohne die Lizenzregelung tatsächlich zu vergemein-schaften, irgendwie doch zu ihren Gunsten eine Pflicht zur Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten bei ihrer Durchführung begründet. Es scheint mir nun aber, daß vorbehaltlich einer Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nichts den Gemeinschaftsgesetzgeber daran hindert, nationale Rechts- oder Verwaltungsvorschriften, die ihm für die Verwirklichung der Ziele des Vertrages am besten geeignet erscheinen, zu berücksichtigen und ihnen eine gewisse Anerkennung zuteil werden zu lassen. Das Gemeinschaftsrecht muß Anregungen bei denjenigen Regelungen der innerstaatlichen Rechte finden können, die technisch gesehen als die wirksamsten erscheinen. Der Gerichtshof wird hier Entscheidungen nicht in Frage stellen können, die auf Zweckmäßigkeitserwägungen im Rechtsetzungsverfahren beruhen, weil er sich sonst an die Stelle des Rates setzen würde. Nur eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes könnte zu einer anderen Auffassung führen. Es genügt hier ohne weiteres der Hinweis, daß — wie die Kommission in der Sitzung erläutert hat — die Mitgliedstaaten unter Einschluß Spaniens sich mehrheitlich bei der Bewirtschaftung ihrer Quoten für die Lizenzregelung entschieden haben und daß der klagende Staat nicht dargelegt hat, inwieweit die gerügte Bestimmung den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzen sollte.

19 Die zweite Rüge, die sich auf die Übertragung der Kontrolle der von einem Mitgliedstaat geschaffenen Regelung auf einen anderen Mitgliedstaat bezieht, beruht ebenfalls auf dem vom klagenden Staat angeführten Grundsatz, wonach jeder Staat nur seine eigenen Schiffe kontrollieren dürfe. Sie wird, wie ich bereits sagte, später untersucht werden.

20 Gemäß dem in die Verordnung Nr. 2241/87 eingefügten Artikel 11 b kann ein Mitgliedstaat einem Fahrzeug unter seiner Flagge, das gegen die Regeln für die Erhaltung oder Kontrollbestimmungen beim Fischfang verstoßen hat, die Pflicht auferlegen, bei der Anlandung oder der Umladung von Fängen in einem Hafen oder den Gewässern eines anderen Mitgliedstaates ein vom Registrierungsmitgliedstaat beglaubigtes Dokument an Bord zu haben, aus dem hervorgeht, daß dieser das Fahrzeug innerhalb der letzten zwei Monate kontrolliert hat. Diese Maßnahme gilt für ein Jahr ab Feststellung des Verstoßes.

21 Der klagende Staat erhebt gegen diese Bestimmung nur die Rüge, sie stelle eine nach Artikel 34 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung dar. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der spanischen Regierung ausgeführt, daß die Rechtsakte der Gemeinschaft im Bereich der gemeinsamen Fischereipolitik Artikel 34 nicht vorgreifen dürfen.

22 Diese Klarstellung scheint mir durchaus zutreffend zu sein. Nach Artikel 38 Absatz 1 EWG-Vertrag gehören Fischereierzeugnisse zur Gemeinsamen Agrarpolitik. Der Gerichtshof hat nun schon seit langem entschieden, daß die Vorschriften über den freien Warenverkehr am Ende der Übergangszeit auf die zur Gemeinsamen Agrarpolitik gehörenden Erzeugnisse anwendbar seien. Alle diese Urteile betrafen freilich staatliche Maßnahmen und keine Gemeinschaftsvorschriften. Gleichwohl hat der Gerichtshof in der Rechtssache Les fils de Henri Ramel festgestellt, daß

... die den Gemeinschaftsorganen im Hinblick auf die Gemeinsame Agrarpolitik eingeräumten weitreichenden Befugnisse namentlich sektorieller und regionaler Art — jedenfalls seit Ablauf der Übergangszeit — unter dem Gesichtspunkt der Einheit des Marktes und unter Ausschluß jeglicher Maßnahme ausgeübt werden müssen, die die Abschaffung der Zölle und der mengenmäßigen Beschränkungen oder der Abgaben oder Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten gefährden könnte.

23 In dem Urteil in der Rechtssache Denkavit Nederland haben Sie diese Rechtsprechung auf den besonderen Fall des Artikels 34 angewandt und die Vereinbarkeit von Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1725/79 der Kommission, die für die Ausfuhr von Mischfutter in loser Form eine von der für den Vertrieb auf dem Binnenmarkt geltenden leicht abweichende Verwaltungskontrolle eingeführt hatten, mit diesem Artikel geprüft.

24 Im übrigen wird der Ursprung des Fischs, wie die spanische Regierung in ihrer Klageschrift hervorgehoben hat, gemäß Artikel 4 Absätze 1 und 2 Buchstabe f der Verordnung (EWG) Nr. 802/68 vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Begriffsbestimmung für den Warenursprung nach der Flagge des Fangschiffes bestimmt. Demgemäß stellt der Verkauf des gefangenen Fischs im Hafen eines anderen Mitgliedstaates als dem Registrierungsstaat eine Ausfuhr dar.

25 Es ¡st daher die Vereinbarkeit des Artikels 11 b mit Artikel 34 EWG-Vertrag zu untersuchen. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes betrifft Artikel 34 Maßnahmen,

die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so daß die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates zum Nachteil der Produktion oder des Handels anderer Mitgliedstaaten einen besonderen Vorteil erlangt.

26 Demnach scheinen mir drei Merkmale für die nach Artikel 34 EWG-Vertrag verbotene Maßnahme kennzeichnend zu sein: erstens eine spezifische Beschränkung der Ausfuhrströme, zweitens unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel und drittens schließlich das Erfordernis eines besonderen Zwecks der Maßnahmen, nämlich die Begünstigung der nationalen Produktion oder des Binnenhandels.

27 Artikel 11 b scheint mir nun keines dieser drei Merkmale aufzuweisen. Sicherlich zwingt die betreffende Maßnahme die so einer zusätzlichen Kontrolle unterworfenen Schiffe, mindestens alle zwei Monate in einen Hafen des Registrierungsmitgliedstaats zurückzukehren, um dort eine Kontrolle vornehmen zu lassen. Diese kann indessen durchaus vor Beginn der Fangperiode stattfinden, wenn diese weniger als zwei Monate beträgt, so daß dann entgegen der Darstellung der Klageschrift das betreffende Schiff seine Fänge in dem oder den Häfen seiner Wahl anlanden kann, ohne zuvor in den Registrierungsstaat zurückkehren zu müssen. Im übrigen hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung zu verstehen gegeben, daß bis heute lediglich drei Schiffe (zwei von den französischen, eines von den belgischen Behörden) dieser Maßnahme unterzogen worden sind. Sollte daher tatsächlich eine Beschränkung der Ausfuhrströme gegeben sein, so wäre sie überaus geringfügig und vor allem nicht spezifisch, weil die gerügte Vorschrift zu einer allgemeinen Verwaltungsregelung zur Kontrolle der Einhaltung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen im Bereich des Fischfangs gehört.

28 Es mag zum zweiten den Anschein haben, daß die Maßnahme unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel der Mitgliedstaaten und ihren Ausfuhrhandel schafft, weil ein Schiff, das systematisch seine Fänge nur in den Häfen des Registrierungsstaates anlandet, nicht der Pflicht zu periodischer Kontrolle unterworfen werden kann, doch ist diese unterschiedliche Behandlung eher scheinbar gegeben, da die Mitgliedstaaten entsprechend Artikel 15 der Verordnung Nr. 2241/87 im allgemeinen Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen für ihre Schiffe eingeführt haben und diese praktisch zu einer vergleichbaren Beschränkung der Vermarktung der Fänge auf dem Binnenmarkt des betreffenden Mitgliedstaates führen.

29 Aber auch wenn unterschiedliche Bedingungen vorherrschen sollten, bezwecken oder bewirken sie doch keine Begünstigung des Binnenhandels eines Mitgliedstaats.

30 Somit läuft Artikel 11 b meines Erachtens Anikei 34 EWG-Vertrag nicht zuwider; der Rüge des klagenden Staates kann demgemäß kein Erfolg beschieden sein.

31 Die Klage greift schließlich den in die Verordnung Nr. 2241/87 eingefügten Artikel 11 c an. Diese Bestimmung verpflichtet die zuständigen Behörden des Anlandungs-mitgliedstaats, bei Feststellung eines Verstoßes gegen Artikel 11 Absatz 3 Unterabsatz 3, Artikel 11 a oder Artikel 11 b gegen den betreffenden Schiffsführer oder gegen jede andere verantwortliche Person ein Strafoder Verwaltungsverfahren einzuleiten, das für diese zum effektiven Verlust des wirtschaftlichen Gewinns aus dem Verstoß führen kann. Die Verfolgung eines Verstoßes kann auf die zuständigen Behörden des Registrierungsmitgliedstaats mit dessen Einwilligung übertragen werden, sofern sich hierdurch das angestrebte Ergebnis eher erreichen läßt. Im Fall der Säumnis des Anlandungsmitgliedstaats können die rechtswidrig angelandeten Mengen auf dessen Quote angerechnet werden.

32 Das Königreich Spanien erhebt vier Einwände gegen diese Bestimmung. Sie schaffe erstens zusätzliche Aufgaben für den Anlandungsmitgliedstaat, der eigentlich nur die unter seiner Flagge fahrenden Schiffe zu kontrollieren habe. Sie widerspreche zweitens den üblichen strafrechtlichen Vorschriften, die die Zuständigkeit eines Staates auf dessen Hoheitsgewässer beschränkten. Sie widerspreche drittens insoweit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, als die Anrechnung der rechtswidrigen Anlandungen auf die Quote des Anlandungsmitgliedstaats die Interessen der Fischer dieses Staates verletze und letzterem die Folgen der Nachlässigkeit eines anderen Staates bei der Überwachung seiner eigenen Schiffe anlaste. Und viertens schließlich verletze die Anrechnung das Recht auf den gesetzlichen Richter. Statt des Rückgriffs auf das Verfahren der Artikel 169 und 170 EWG-Vertrag genüge hier eine einfache Entscheidung der Kommission nach Stellungnahme des Verwaltungsausschusses.

33 Die Prüfung der ersten und der dritten Rüge stelle ich an den Schluß, da sie lediglich in den Bereich des Artikels 11 c übertragen, was zuvor als Kritik der anderen Bestimmungen der angefochtenen Verordnung formuliert wurde, eine Kritik, die insgeamt darauf hinausläuft, eine Pflicht zur Mitarbeit des Anlandungsstaats bei den Maßnahmen zur Kontrolle der Schiffe eines anderen Mitgliedstaats abzulehnen.

34 Die zweite Rüge betrifft wie gesagt die herkömmlichen Begrenzungen der Zuständigkeit der Staaten im Bereich des Strafrechts. Die besondere Schwierigkeit hängt mit dem Begriff der Ausschöpfung der Quote in Anikei 11 Absatz 3 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 2241/87 zusammen. Nach dieser Vorschrift müssen die Fischereifahrzeuge bei Ausschöpfung der Quote den Fang einstellen; sie dürfen Fänge, die nach dem Zeitpunkt der Einstellung des Fangs erfolgt sind, auch nicht mehr an Bord haben, umladen oder anlanden. Hat also ein Mitgliedstaat die Einstellung der Fischereitätigkeit bekanntgegeben, so kann sich eine Verletzung von Gemeinschaftsbestimmungen sowohl aus dem Fang als auch aus dem Halten an Bord, der Umladung oder der Anlandung ergeben.

35 Einige dieser Vorgänge finden außerhalb der Hoheitsgewässer statt. Zweierlei scheint mir jedoch zur Zurückweisung dieser Rüge zu führen.

36 Zum einen verwehrt es der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts einem Mitgliedstaat, sich der Erfüllung seiner gemeinschaftsrechtlichen Pflichten unter Berufung auf die Vorschriften seines eigenen Rechts (einschließlich des Strafrechts) zu entziehen. Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden:

Das Gemeinschaftsrecht kann nicht verschiedene Geltung haben, je nachdem auf welchem Gebiet des innerstaatlichen Rechts es seine Wirkungen zeitigen kann.

Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts läßt somit keinen Raum für ein solches Argument. Ich möchte noch ergänzen, daß die Freiheit der Mitgliedstaaten im Bereich des Strafverfahrensrechts und im Bereich der Sanktionen durch Artikel 11 c nicht in Frage gestellt wird — mit dem Vorbehalt, daß die gewählte Maßnahme dem Verantwortlichen den wirtschaftlichen Gewinn aus dem Verstoß nehmen muß. Im übrigen hat der Anlandungsstaat die Möglichkeit, sich auf eine verwaltungsrechtliche Sanktion zu beschränken.

37 Zum anderen könnte die Rechtmäßigkeit dieser Verordnung wohl nur unter dem Blickwinkel der Regeln des Völkerrechts in Zweifel gezogen werden. Das Königreich Spanien hat zwar eine dahin gehende Rüge nicht ausdrücklich erhoben, scheint sich aber auf diese Regeln zu beziehen, wenn es sich auf die territoriale Begrenzung der Strafgewalt der Staaten beruft. Dieses Argument ist insoweit von Bedeutung, als die Gemeinschaft, wenn sie nunmehr Kompetenzen ausübt, die einst den Mitgliedstaaten zustanden, hierbei die Pflichten zu beachten hat, die das Völkerrecht den Staaten auferlegt.

38 Ich beziehe mich hier auf das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen, das zwar noch nicht in Kraft getreten ist, gleichwohl aber den Stand der internationalen Lehrmeinungen zu diesem Gegenstand wiedergibt, denn — so der Internationale Gerichtshof — die Regeln des internationalen Seerechts sind die Frucht gegenseitiger Zugeständnisse, einer vernunftgeprägten Einstellung und des Geistes der Zusammenarbeit. Artikel 61 Absatz 1 des Übereinkommens bestimmt: Der Küstenstaat... ergreift die geeigneten Erhaltungs- und Bewirtschaftungsmaßnahmen, damit die Erhaltung der lebenden Meeresschätze in seiner ausschließlichen Wirtschaftszone nicht durch übermäßige Ausbeutung gefährdet wird. Der Küstenstaat und die zuständigen internationalen Organisationen auf unterregionaler, regionaler oder Weltebene arbeiten zu diesem Zweck angemessen zusammen. Im übrigen bestimmt Artikel 73 Absatz 1 : Bei Ausübung seiner Hoheitsrechte zwecks wirtschaftlicher Nutzung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden Meeresschätze seiner ausschließlichen Wirtschaftszone kann der Küstenstaat sämtliche Maßnahmen einschließlich Überprüfung der Schiffspapiere, Besichtigung, Beschlagnahme und Einleitung eines Gerichtsverfahrens ergreifen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der von ihm in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen erlassenen Gesetze und Verordnungen sicherzustellen. Gemäß Artikel 57 erstreckt sich die ausschließliche Wirtschaftszone auf höchstens zweihundert Seemeilen von den Basislinien für die Bemessung des Küstenmeeres. Allgemein legen die Staaten die Breite ihres Küstenmeeres mit zwölf Seemeilen fest. Spanien hat dieses Übereinkommen am 4. Dezember 1984, die Gemeinschaft am 7. Dezember desselben Jahres gezeichnet. Der Vollständigkeit halber sei noch erwähnt, daß sich für das offene Meer bei Anwendung von Artikel 63 Absatz 2 gemeinsam mit Artikel 116 Buchstabe b des Übereinkommens folgendes ergibt: Befinden sich Bestände von Fischen oder Bestände gleichzubehandelnder Arten zugleich in der ausschließlichen Wirtschaftszone und in der Anschlußzone, so bemühen sich der Küstenstaat und die Staaten, die diese Bestände in der Anschlußzone wirtschaftlich nutzen, sich unmittelbar oder durch Vermittlung geeigneter unterregionaler und regionaler Organisationen über die zur Erhaltung dieser Bestände in der Anschlußzone erforderlichen Maßnahmen zu verständigen. Die Gemeinschaft ist im übrigen zwei Übereinkommen über die zukünftige multilaterale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Fischerei im Nordatlantik beigetreten, in deren Präambel es heißt, daß die betreffenden Küstenstaaten in Übereinstimmung mit den maßgebenden Grundsätzen des internationalen Rechts ihre Gerichtsbarkeit über die biologischen Meeresschätze der an sie angrenzenden Gewässer bis zu einer Grenze ausgedehnt haben, die bis zu 200 Seemeilen von der Basislinie entfernt ist, von denen aus die Breite der Hoheitsgewässer gemessen wird. Das Übereinkommen über den Nordwestatlantik ist am 1. Januar 1979, das über den Nordostatlantik am 17. März 1982 in Kraft getreten.

39 Es hat demnach für mich nicht den Anschein, als sei die Zuständigkeit des Königreichs Spanien für die Sicherstellung der Erhaltung der Fischereiressourcen, wie es vorgibt, auf seine Küstengewässer beschränkt. Das Übereinkommen der Vereinten Nationen läßt ganz im Gegenteil für die Fischerei in der ausschließllichen Wirtschaftszone und sogar auf hoher See Raum für Maßnahmen der Zusammenarbeit der einer regionalen Organisation zugehörigen Staaten wie etwa der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft.

40 Diese Analyse habe ich indessen nur der Vollständigkeit halber unternommen, da der klagende Staat wie gesagt diesen Einwand nicht ausdrücklich vorgebracht hat und da allein schon der Grundsatz des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts — wie ich ausgeführt habe — Anlaß für Sie sein sollte, diese Rüge zurückzuweisen.

41 Die vierte Rüge, die das Verfahren der Anrechnung rechtswidriger Fänge auf die Quote des Anlandungsmitgliedstaats betrifft, halte ich für nicht schlüssig. Meines Erachtens ist insoweit der Gerichtshof nicht gehalten, in der Auseinandersetzung zwischen den Parteien über die Frage, ob diese Anrechnungsregelung eine Strafsanktion gegenüber dem Anlandungsmitgliedstaat darstellt, Stellung zu beziehen. Was immer die Rechtsnatur dieser Maßnahme sein mag, die wesentliche Kritik des klagenden Staates stützt sich tatsächlich doch auf den Grundsatz des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter, wie der in der Klageschrift dargestellte Vergleich zwischen dem Verfahren des Artikels 11 c der angefochtenen Verordnung — einem reinen Verwaltungsverfahren — und dem die Anrufung des Gerichtshofes einschließenden Verfahren der Artikel 169 und 170 EWG-Vertrag zeigt. Zu diesem Punkt genügt jedoch die Feststellung, daß der betreffende Staat in keiner Weise gehindert ist, die Entscheidung der Kommission mit einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag anzufechten. Dem Grundsatz des Anspruchs auf den gesetzlichen Richter wird daher in keiner Weise Abbruch getan.

42 Mit der ersten und der dritten Rüge wird eine zweifache Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geltend gemacht, zum einen, weil die dem Anlandungsmitgliedstaat auferlegte Pflicht, den Verstoß gegen Gemeinschaftsregeln auch bei den nicht seine Flagge führenden Schiffen zu ahnden, eine übermäßige Belastung schaffe, zum anderen, weil die Anrechnung rechtswidriger und nicht geahndeter Fänge auf seine Quote eine unverhältnismäßige Sanktion sei. Das Königreich Spanien ist nämlich, wie ich bereits mehrfach erwähnt habe, der Auffassung, daß es einen gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz gebe, wonach jeder Mitgliedstaat nur die seine Flagge führenden Schiffe zu kontrollieren und gegen sie vorzugehen habe. Eine solche Betrachtungsweise stellt — darüber sollten wir uns nicht täuschen — nicht nur die Zielsetzung des Erlasses der angefochtenen Verordnung durch den Rat, sondern auch den inneren Zusammenhalt der Gemeinschaftsregelung zur Erhaltung der Fischereiressourcen in Frage.

43 Da nämlich die gemeinsame Fischereipolitik keine Abweichungen von den übrigen vom Vertrag gewährleisteten Freiheitsrechten schaffen kann, darf die Aufteilung der Bewirtschaftung der Meeresschätze in nationale Quoten weder die Niederlassungsfreiheit noch die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und den freien Warenverkehr antasten. Infolgedessen — dies hat der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache Jaderow anerkannt — können die die Quote eines Mitgliedstaats befischenden Fischereifahrzeuge ihre Fänge in jedem beliebigen Mitgliedstaat der Gemeinschaft anlanden. Jeder Mitgliedstaat ist indessen für die Überschreitung seiner Quote verantwortlich, und der Gerichtshof legt diese Pflicht sehr eng aus, denn in der Rechtssache 262/87 (Niederlande/Kommission) hat er den Einwand der niederländischen Regierung, die sich auf die Unmöglichkeit der Kontrolle berufen hatte, zurückgewiesen und festgestellt:

Es ist Sache der mit der Durchführung von Gemeinschaftsbestimmungen im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse betrauten Mitgliedstaaten, diese Schwierigkeiten mit Hilfe geeigneter Maßnahmen zu überwinden.

44 Jeder Registrierungsstaat muß somit die Entwicklung der Fänge im Auge behalten können und daher schnellstmöglich über die hierzu erforderlichen Angaben verfügen. Er muß mithin auch die Unterstützung der anderen Mitgliedstaaten bei der Kontrolle der Lizenz bekommen, weil der Registrierungsstaat selbst, falls das lizenzführende Fischereifahrzeug überlicherweise in den Häfen eines anderen Staates anlandet, nicht in der Lage ist, insoweit auch nur die geringste Kontrolle vorzunehmen. Gleiches gilt für die ergänzende Kontrollmaßnahme des Artikels 11 b.

45 Ich stelle ohne jedes Zögern fest, daß dies nicht ohne die Mitarbeit des Anlandungsstaats geschehen kann. Der angebliche Grundsatz, dem zufolge jeder Mitgliedstaat nur seine eigenen Schiffe kontrollieren müßte, wäre übrigens nur unter der Bedingung wirksam, daß die Fischereifahrzeuge der Gemeinschaft verpflichtet wären, ihre Fänge ausschließlich in den Häfen des Staates anzulanden, dessen Flagge sie führen, was eine überaus schwerwiegende Beeinträchtigung insbesondere des freien Warenverkehrs bedeuten würde. Da aber die Schiffe, für die die Regeln der gemeinsamen Fischereipolitik gelten, ihre Fänge in jedem beliebigen Hafen der Gemeinschaft anlanden können, kann die Beteiligung des Anlandungsstaats an den von den Gemeinschaftsvorschriften festgelegten Kontrollen nicht in Zweifel gezogen werden. Es ist daher ganz logisch, wenn Artikel 1 der Verordung Nr. 2241/87 alle Mitgliedstaaten verpflichtet, die Einhaltung aller geltenden Vorschriften für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik sicherzustellen. Es handelt sich hier übrigens nur um die Anwendung des Grundsatzes der Gemeinschaftssolidarität, der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Grundlagen der Gemeinschaft gehört, auf den besonderen Fall der gemeinsamen Fischereipolitik und um die Pflicht der Staaten zur Zusammenarbeit bei der Verwirklichung der Ziele des Vertrages, wie sie in Artikel 5 EWG-Vertrag festgehalten ist.

46 Was nun die Maßnahme betrifft, die der Gesamtheit der dem Anlandungsstaat auferlegten Pflichten ihre Wirksamkeit verleiht, d. h. die Sanktion der Anrechnung rechtswidriger und nicht geahndeter Fänge auf seine Fangquote, so ist sie ihrer Natur nach verhältnismäßig, weil sie unmittelbar von der Beeinträchtigung der Erhaltung der Gemeinschaftsressourcen abhängt. Eine solche Pflicht überschreitet, um Ihre Rechtsprechung anzuführen, nicht die Grenzen dessen..., was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist. Der klagende Staat hat im übrigen nicht nachgewiesen, daß es zur Erreichung dieses Zieles geeignete Maßnahmen geben könnte, die geringere Verwaltungslasten mit sich brächten. Abschließend sei noch gesagt, daß diese Zusammenarbeit der Staaten bei der gemeinsamen Fischereipolitik nicht abhängig von den in anderen gemeinsamen Politikbereichen bestehenden Maßnahmen ist.

47 Keine der erhobenen Rügen kann daher nach meiner Ansicht die Gültigkeit der mit der angefochtenen Verordnung in die Verordnung Nr. 2241/87 eingefügten Artikel 9 a, 11 a, 11 b, und 11 c in Frage stellen.

48 Die Klage des Königreichs Spanien sollte daher abgewiesen und die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten der Streithelfer sollten dem klagenden Staat auferlegt werden.