Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.03.1990 – C-301/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 6. März 1990

Herr Präsident,

meine Henen Richter!

1 Der Court of Appeal in London hat Ihnen fünf Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt; sie betreffen die Auslegung bestimmter Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 3796/81 des Rates vom 29. Dezember 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse (im folgenden: Grundverordnung), der Verordnung (EWG) Nr. 2202/82 des Rates vom 28. Juli 1982 zur Festlegung der Grundregeln für die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs für bestimmte Fischereierzeugnisse und der Verordnung (EWG) Nr. 3137/82 der Kommission vom 19. November 1982 mit Durchführungsbestimmungen für die Gewährung des finanziellen Ausgleichs für bestimmte Fischereierzeugnisse.

2 Ich habe nicht die Absicht, mich mit einer ausführlichen Beschreibung der Regelung aufzuhalten, um die es geht und die überdies ausführlich im Sitzungsbericht dargestellt ist, auf den ich insoweit verweise.

Gleichwohl ist es für das genaue Verständnis der dem Gerichtshof unterbreiteten Fragen unerläßlich, die Grundzüge der Regelung der Märkte für Fischereierzeugnisse und der hiermit angestrebten Ziele, sei es auch in knapper Form, nachzuzeichnen.

3 Ausgangspunkt des uns beschäftigenden Normenkomplexes ist die Feststellung, daß es für die Verbesserung der Rentabilität der Erzeugung auf dem Fischereisektor erforderlich ist, daß sich dieser Markt durch einen lauteren Wettbewerb zwischen Waren guter Qualität und einheitlichen Typs auszeichnet (vierte Begründungserwägung der Grundverordnung).

Zu diesem Zweck sieht die Grundverordnung die Festlegung von gemeinsamen Vermarktungsnormen vor (Titel I) und verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Erzeugnisse, für die derartige Normen aufgestellt wurden, daraufhin zu kontrollieren, ob sie diesen Normen entsprechen, sowie geeignete Maßnahmen zu treffen, um eventuelle Verstöße zu ahnden (Artikel 4).

4 Angesichts der Besonderheiten des Marktes für Fischereierzeugnisse war man der Ansicht, daß die Gründung von Erzeugerorganisationen, die ihren Mitgliedern die Verpflichtung auferlegen, die auf dem Gebiet der Erzeugung und der Vermarktung vorgesehenen Bestimmungen zu beachten, zur Erreichung der genannten Ziele beitragen können (sechste Begründungserwägung der Grundverordnung).

Um Gründung und Tätigkeit dieser Organisationen zu erleichtern, gestattet es die Grundverordnung den Mitgliedstaaten, Beihilfen zu gewähren, die zum Teil von der Gemeinschaft finanziert werden (siebte Begründungserwägung und Titel II).

5 Überdies sieht die in Rede stehende Regelung die Festsetzung eines Rücknahmepreises vor, bei dessen Unterschreitung die Erzeugerorganisationen intervenieren können, indem sie diejenigen Erzeugnisse ihrer Mitglieder, die diesen Preis nicht erzielt haben, aus dem Handel nehmen mit der Maßgabe, daß ihnen für die zurückgenommenen Mengen ein finanzieller Ausgleich gewährt wird, der letztlich zu Lasten der Gemeinschaft geht (Artikel 9, 12 und 13 der Grundverordnung).

Wie aus der fünfzehnten Begründungserwägung der Grundverordnung hervorgeht, soll der finanzielle Ausgleich den Beitritt der Fischer zu den Erzeugerorganisationen fördern.

6 Schließlich sieht Artikel 13 Absatz 3 der Grundverordnung eine Verminderung des finanziellen Ausgleichs entsprechend dem Umfang der Rücknahmen vor, um den Fischern einen Anreiz zu bieten, das Angebot an den Bedarf des Marktes anzupassen (siebzehnte Begründungserwägung).

7 Die obige Zusammenfassung, obwohl notwendigerweise knapp und auf eine Auswahl beschränkt, scheint mir Wesen und Ziel der Gemeinschaftsregelung hinreichend zu verdeutlichen, nämlich die Erreichung der Stabilisierung der Märkte, die hauptsächlich mit Hilfe der Erzeugerorganisationen bewirkt werden soll.

8 Lassen Sie mich jetzt den Sachverhalt zusammenfassen, der dem Ausgangsrechtsstreit zugrunde liegt.

Ende 1985 beschloß der Intervention Board for Agricultural Produce (im folgenden: IBAP) zwei Erzeugerorganisationen, nämlich der Fish Producers' Organization Ltd und der Grimsby Fish Producers' Organization Ltd, für den größten Teil der während der Zeit von September 1983 bis Dezember 1985 zurückgenommenen Arten keinen finanziellen Ausgleich zu gewähren. Diese Entscheidung beruhte auf der Feststellung, daß der von diesen Organisationen während des genannten Zeitraums zum Verkauf angebotene Fisch, mit Ausnahme des zurückgenommenen Fisches, für den Ausgleichszahlungen verlangt wurden, in erheblichem Umfang nicht den Vermarktungsnormen der Gemeinschaftsregelung entsprach.

Das erstinstanzliche Gericht gab der Klage der beiden Erzeugerorganisationen statt; der IBAP legte jedoch gegen diese Entscheidung Berufung ein.

Da der Court of Appeal der Ansicht war, daß die entscheidende Frage des Rechtsstreits die wechselseitige Beziehung zwischen den Gemeinschaftsvorschriften über die Qualitätskontrolle und denjenigen über den finanziellen Ausgleich betreffe, hat er am 7. Juni 1988 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen.

9 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Bestimmungen des EWG-Vertrags, der Grundverordnung, der Verordnung Nr. 2202/82 des Rates und der Verordnung Nr. 3137/82 der Kommission dahin auszulegen sind, daß sie einen Mitgliedstaat verpflichten, einer Erzeugerorganisation einen finanziellen Ausgleich für zum gemeinschaftlichen Rücknahmepreis zurückgenommenen Fisch zu gewähren, der gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 103/76 des Ratesordnungsgemäß nach Klassen eingeteilt und vermarktet worden ist, wenn diese Erzeugerorganisation in erheblichem Umfang gegen die in dieser Verordnung niedergelegten gemeinsamen Vermarktungsnormen für anderen Fisch der zurückgenommenen Arten verstoßen hat, der während desselben Zeitraums zum Verkauf angeboten, jedoch nicht zurückgenommen worden ist.

10 Lassen Sie mich gleich sagen, daß es schon vom rein logischen Standpunkt aus zum mindesten seltsam ist, wenn jemand einerseits die Marktmechanismen verfälscht, indem er ein nicht den Qualitätsnormen entsprechendes Erzeugnis in den Handel bringt — mit der Folge, daß sich das Angebot erhöht und die Preise nach unten gedrückt werden —, auf der anderen Seite aber einen Ausgleich für diejenigen den gemeinsamen Vermarktungsnormen entsprechenden Partien des Erzeugnisses fordert, die nicht zum Rücknahmepreis verkauft werden konnten.

Würde ein solches Vorgehen geduldet, so würde den Fischern ein immer größerer Anreiz geboten, Fisch minderer Qualität auf den Markt zu bringen und den den Qualitätsnormen entsprechenden Fisch aus dem Handel nehmen zu lassen. Man würde auf diese Weise letztlich zu einer besonders eigentümlichen Anwendung des berühmten Greshamschen Gesetzes kommen, wonach das schlechte Geld das gute vertreibt, da der Fisch minderer Qualität dahin tendieren würde, Fisch besserer Qualität vom Markt verschwinden zu lassen.

11 Begibt man sich nunmehr auf das streng juristische Gebiet der Auslegung der in Rede stehenden Bestimmungen, so muß man vor allem feststellen, daß die Argumente, aus denen die Erzeugerorganisationen eine Auslegung der genannten Regelung herleiten, die es gestatten würde, ihnen den geforderten finanziellen Ausgleich zu gewähren, in keiner Weise überzeugend erscheinen.

Diese Organisationen machen praktisch geltend, die Zahlung des finanziellen Ausgleichs für den aus dem Handel genommenen Fisch hänge einzig und allein von den in Artikel 13 Absatz 1 der Grundverordnung ausdrücklich niedergelegten und in Artikel 3 der Verordnung Nr. 2202/82 des Rates übernommenen Voraussetzungen ab, die vorliegend erfüllt seien.

Sie fügen hinzu, wenn man ihren Anspruch leugnete, würde man nach alledem in völlig rechtswidriger Weise eine — in der Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehene — zusätzliche Voraussetzung für die Gewährung des finanziellen Ausgleichs einführen.

In diesem Zusammenhang weisen sie ferner auf die den Mitgliedstaaten durch die Grundverordnung auferlegte Verpflichtung hin, auf die Einhaltung der Vermarktungsnormen zu achten und für den Fall des Verstoßes gegen diese Normen besondere Sanktionen vorzusehen (Artikel 4).

Diese Bestimmung in Verbindung mit der den Mitgliedstaaten durch Artikel 9 der Verordnung (EWG) Nr. 2062/80 der Kommission auferlegten Verpflichtung, die Anerkennung von Erzeugerorganisationen zu widerrufen, die die gemeinsamen Vermarktungsnormen mißachten, zeige, daß der Gesetzgeber für einen solchen Verstoß spezifische Sanktionen vorgesehen habe, wodurch erst recht die Anwendung von nicht eigens vorgesehenen Sanktionen wie derjenigen der Versagung des finanziellen Ausgleichs ausgeschlossen werde.

12 Obwohl dieses Vorbringen auf den ersten Blick keineswegs unvernünftig erscheint, meine ich doch, daß es dem Gebot einer systematischen Auslegung der angeführten Normen nicht ausreichend Rechnung trägt.

Es trifft zwar zu, daß die Beachtung der Bestimmungen über die Vermarktung der Erzeugnisse durch die Erzeugerorganisationen keine spezifische Voraussetzung für die Gewährung des Ausgleichs im Sinne von Artikel 13 der Grundverordnung darstellt; es trifft aber auch zu, daß die Einhaltung dieser Regeln eine allgemeinere Voraussetzung darstellt, die für die Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Funktionierens der Gemeinschaftsregelung, wie sie oben dargestellt wurde — eine Regelung, in der die Erzeugerorganisationen eine entscheidende Rolle spielen —, unerläßlich ist.

13 Eine sorgfältigere Untersuchung bestimmter Vorschriften der gemeinschaftlichen Regelung der Märkte für Fischereierzeugnisse wird die Richtigkeit dieser Behauptung noch deutlicher ans Licht bringen.

Erstens verfälscht die Vermarktung von Erzeugnissen, die den Qualitätsnormen nicht entsprechen, die gesamte Preisregelung der Gemeinschaft.

Nach Artikel 10 Absatz 2 der Grundverordnung wird der Orientierungspreis nämlich aufgrund des Durchschnitts der Notierungen festgesetzt, die auf den repräsentativen Großhandelsmärkten oder in den repräsentativen Häfen während der letzten drei Fischwirtschaftsjahre festgestellt wurden.

Eine Zunahme des Angebots infolge des Inverkehrbringens von Erzeugnissen minderer Qualität übt aber einen negativen Einfluß auf die Marktpreise und damit auf den Orientierungspreis aus.

Mehr noch, der Rücknahmepreis selbst, der nach Artikel 12 der Grundverordnung auf der Grundlage des Orientierungspreises festgesetzt wird, hat letztlich diese negativen Folgen zu tragen und wird auf einem niedrigeren Niveau festgesetzt werden.

Die Behauptung der beteiligten Erzeugerorganisationen, die Gemeinschaftsregelung verpflichte die Mitgliedstaaten, für die Beachtung der Vermarktungsnormen für die betroffenen Erzeugnisse zu sorgen, ist zwar zutreffend; ebenfalls trifft jedoch zu, wie ich vorhin dargelegt habe, daß die Erzeugerorganisationen mitverantwortlich an der Aufgabe beteiligt sind, die Beachtung dieser Normen zu gewährleisten, eine Aufgabe, die sogar den Hauptgrund ihrer Existenzberechtigung darstellt.

14 Zweitens setzen gerade die Vorschriften über Berechnung und Zahlung des finanziellen Ausgleichs voraus, daß der gesamte zum Verkauf angebotene und nicht zurückgenommene Fisch ordnungsgemäß nach Klassen eingeteilt wurde.

Artikel 13 Absatz 3 der Grundverordnung setzt nämlich den Ausgleichsbetrag unter Zugrundelegung des prozentualen Verhältnisses zwischen den zurückgenommenen Fischmengen und den jedes Jahr in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Vermarktungsnormen zum Verkauf angebotenen Mengen dieses Erzeugnisses fest.

In dieser Hinsicht erscheint mir die von den Erzeugerorganisationen vertretene Auffassung unannehmbar, wonach es für die Sicherung der Einhaltung der angeführten Normen genügt, den finanziellen Ausgleich unter Zugrundelegung der gesamten zum Verkauf angebotenen Mengen einer bestimmten Fischart zu berechnen, wobei diese Mengen um diejenigen Mengen zu vermindern seien, die nicht in Übereinstimmung mit den gemeinsamen Vermarktungsnormen zum Verkauf angeboten worden seien.

Abgesehen von der Problematik der Beweislast bin ich der Auffassung, daß die vorgeschlagene Lösung, mag sie auch auf den ersten Blick einleuchtend erscheinen, nicht geeignet ist, das ordnunsgemäße Funktionieren des Systems zu sichern, und jedenfalls nicht gewährleistet, daß der Ausgleichsbetrag gleich demjenigen Betrag ist, der tatsächlich hätte gezahlt werden müssen, wenn die Gemeinschaftsregelung in vollem Umfang beachtet worden wäre.

Hierzu genügt die Bemerkung, daß das Inverkehrbringen einer größeren Fischmenge das Preisniveau senkt und demzufolge die Menge des aus dem Handel genommenen Fisches erhöht.

Die Nichteinhaltung der Vermarktungsnormen verfälscht mit anderen Worten die Marktordnung und macht eine korrekte Berechnung des an die Erzeugerorganisationen zu zahlenden finanziellen Ausgleichsbetrags unmöglich.

15 Bedenken wir ferner, daß andere Bestimmungen der in Rede stehenden Regelung — so Artikel 6 der Verordnung Nr. 3137/82 der Kommission, wonach die Erzeugerorganisationen ein Verzeichnis zu führen haben, aus dem die während des Fischwirtschaftsjahres monatlich zum Verkauf angebotenen Mengen ersichtlich sind — ebenfalls eindeutig voraussetzen, daß die vermarkteten Mengen den Vorschriften entsprechen, in denen die Qualitätsvoraussetzungen für die betroffenen Erzeugnisse aufgestellt sind.

16 Was schließlich das Bestehen spezifischer Sanktionen für den Fall der Verletzung der Verpflichtung zur Einhaltung der Vermarktungsnormen betrifft, insbesondere die Möglichkeit, die Anerkennung der Vereinigung zu widerrufen, die sich einer solchen Zuwiderhandlung schuldig macht, so glaube ich im Lichte meiner bisherigen Ausführungen nicht, daß sich hieraus für die staatlichen Behörden die Verpflichtung ergeben könnte, auch dann einen finanziellen Ausgleich zu gewähren, wenn die in Rede stehenden Normen in erheblichem Maße verletzt wurden.

Im Gegenteil ist zu bemerken, daß der Widerruf der Anerkennung eine äußerste Sanktion darstellt, die erneut die Bedeutung bezeugt, die der Gesetzgeber der Beachtung jener Normen sowie der Rolle beimißt, die den Erzeugerorganisationen in diesem Rahmen zukommt. Der Widerruf soll praktisch eine Organisation ausschalten, die sich als nutzlos, wenn nicht als gefährlich, erwiesen hat, da sie den Überwachungspflichten nicht nachgekommen ist, für deren Erfüllung sie eigens geschaffen wurde.

17 Wie hinzuzufügen ist, hieße es den Markt für Fischereierzeugnisse mit einem weiteren Störungsfaktor zu belasten, wollte man die Zahlung eines finanziellen Ausgleichs an eine Erzeugerorganisation zulassen, die die gemeinsamen Vermarktungsnormen in erheblichem Umfang verletzt und somit ein mit den Zielen der Gemeinschafts-regelung unvereinbares Verhalten an den Tag gelegt hat, da die anderen Organisationen, die die erforderlichen Kosten auf sich genommen haben, um die Beachtung der Vermarktungsnonnen durch ihre eigenen Mitglieder zu sichern, hierdurch benachteiligt würden.

18 Die Überlegungen, die ich zur ersten Frage angestellt habe, ersparen es mir, die zweite und die dritte Frage des vorlegenden Gerichts zu prüfen. Ich wende mich also der Untersuchung der vierten und der fünften Frage zu, mit denen der Gerichtshof aufgefordert wird, sich dazu zu äußern, ob und inwieweit es als eine Zuwiderhandlung gegen Vorschriften über den finanziellen Ausgleich mit begrenzter Auswirkung im Sinne von Artikel 13 der Verordnung Nr. 3137/82 der Kommission angesehen werden kann, wenn eine Erzeugerorganisation unter Verstoß gegen gemeinsame Vermarktungsnormen Fisch, der zum Verkauf angeboten, jedoch nicht zurückgenommen worden ist, nicht ordnungsgemäß nach Klassen eingeteilt hat, ferner ob, wenn dieser Artikel auf den Fall anwendbar ist, daß zum Verkauf angebotener Fisch nicht ordnungsgemäß nach Klassen eingeteilt worden ist, der Mitgliedstaat, bevor er die Zahlung eines Ausgleichs ablehnt, a) zunächst zu prüfen hat, ob die Zuwiderhandlung eine begrenzte Auswirkung hat, und hierbei b) die Menge der betroffenen Fischart prüfen muß, die zum Verkauf angeboten, jedoch nicht zurückgenommen worden und die nicht ordnungsgemäß nach Klassen eingeteilt worden ist.

19 Nach der vom vorlegenden Gericht angeführten Bestimmung behält der betroffene Mitgliedstaat im Falle einer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften über den finanziellen Ausgleich mit begrenzter Auswirkung durch eine Erzeugerorganisation oder eines ihrer Mitglieder, bei der diese Organisation dem Mitgliedstaat gegenüber nachweist, daß sie ohne betrügerische Absicht oder grobe Fahrlässigkeit begangen wurde, einen Betrag ein, der 10 % des gemeinschaftlichen Rücknahmepreises für die betroffenen Mengen entspricht, die Gegenstand einer Rücknahme und nicht für die Übertragungsprämie bestimmt waren.

Der Wortlaut der Vorschrift sowie die vorletzte Begründungserwägung der in Rede stehenden Verordnung, wonach es im Falle leichterer Zuwiderhandlungen gegen das finanzielle Ausgleichssystem — unter Berücksichtigung seiner Neuheit — angebracht ist, die sich aus der Zuwiderhandlung ergebende finanziell begrenzte Begünstigung nicht mit einem vollständigen Abzug des Anspruchs auf den finanziellen Ausgleich, sondern nur mit einer pauschalen Kürzung dieses Ausgleichs zu ahnden, veranlassen mich in Übereinstimmung mit der Kommission zu der Annahme, daß die Mißachtung der Vermarktungsnormen, da sie Folgen für den finanziellen Ausgleich hat, unter den Tatbestand der Zuwiderhandlung gegen Vorschriften über den finanziellen Ausgleich im Sinne der genannten Bestimmung fällt.

20 Dies festgestellt, möchte ich sogleich hinzufügen, daß mich bereits die Formulierung der vorliegenden Fragen insofern nicht wenig stutzig macht, als das vorlegende Gericht selbst feststellt, daß die betroffenen Organisationen die gemeinsamen Vermarktungsnormen in bedeutendem Umfang mißachtet hätten; es fällt mir schwer, zu verstehen, wie eine solche Zuwiderhandlung gleichzeitig bedeutsam und von begrenzter Auswirkung sein kann.

Jedenfalls bin ich der Meinung, daß, wenn es um eine Verletzung der Qualitätsnormen geht, unter Zuwiderhandlung mit begrenzter Auswirkung ein Verstoß zu verstehen ist, der lediglich eine sehr begrenzte Warenmenge betrifft und jedenfalls keinen Störungsfaktor für den Markt darstellt.

21 Was schließlich die Feststellung der Auswirkung der Zuwiderhandlung betrifft, so glaube ich nicht, daß die Beweislast hierfür die nationalen Behörden treffen kann.

In der Tat stellt sich Artikel 13 der Verordnung Nr. 3137/82 als Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz dar, daß eine Verletzung der Regeln über den finanziellen Ausgleich zum Verlust des Ausgleichsanspruchs führt.

Wenn also die betroffenen Behörden festgestellt haben, daß eine Erzeugerorganisation es versäumt hat, die gemeinsamen Vermarktungsnormen anzuwenden, so ist es Sache dieser Organisation, sich auf die begrenzte Auswirkung der begangenen Zuwiderhandlung zu berufen und hierfür den Beweis zu erbringen.

22 Im Lichte der vorangegangenen Ausführungen schlage ich somit dem Gerichtshof vor, die Fragen des Court of Appeal wie folgt zu beantworten:

1) Die Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 3796/81 des Rates, der Verordnung (EWG) Nr. 2202/82 des Rates und der Verordnung (EWG) Nr. 3137/82 der Kommission sind dahin auszulegen, daß sie es einem Mitgliedstaat verbieten, einer Erzeugerorganisation einen finanziellen Ausgleich für zum Rücknahmepreis der Gemeinschaft zurückgenommenen Fisch zu gewähren, der gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 103/76 des Rates nach Klassen eingeteilt und vermarktet worden ist, wenn diese Erzeugerorganisation in erheblichem Umfang gegen die gemeinsamen Vermarktungsnormen dieser Verordnung für anderen Fisch der zurückgenommenen Arten verstoßen hat, der während desselben Zeitraums zum Verkauf angeboten, jedoch nicht zurückgenommen worden ist.

2) Unterläßt es eine Erzeugerorganisation unter Verstoß gegen die gemeinsamen Vermarktungsnormen, den zum Verkauf angebotenen, aber nicht zurückgenommenen Fisch ordnungsgemäß nach Klassen einzuteilen, so kann dieses Verhalten nur dann als Zuwiderhandlung gegen Vorschriften über den finanziellen Ausgleich mit begrenzter Auswirkung im Sinne von Artikel 13 der Verordnung Nr. 3137/82 der Kommission angesehen werden, wenn es eine äußerst geringe Warenmenge betrifft, die in keinem Fall einen Störungsfaktor für den Markt darstellen kann. Werden die gemeinsamen Vermarktungsnormen in erheblichem Umfang verletzt, so kann dieses Verhalten in keinem Fall eine Zuwiderhandlung mit begrenzter Auswirkung im Sinne der genannten Vorschrift darstellen.

3) Die Beweislast dafür, daß die begangene Zuwiderhandlung nur begrenzte Auswirkung im Sinne von Artikel 13 der Verordnung Nr. 3137/82 der Kommission hat, obliegt den Erzeugerorganisationen.