Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.03.1990 – C-87/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 7. März 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1. Das vorliegende Verfahren betrifft einen Nichtigkeits- und einen Schadensersatzantrag einer Vereinigung französischer Unternehmen des Tomatensektors (Sonito) und einiger ihrer Mitglieder gegen die Kommission.

2. Mit ihrem Nichtigkeitsantrag nach Artikel 173 EWG-Vertrag wenden sich die Klägerinnen dagegen, daß die Kommission ausweislich ihres Schreibens vom 17. Januar 1989 an die Prozeßbevollmächtigte der Klägerinnen eine Beschwerde zu den Akten gelegt hat, mit der die Sonito die Kommission darauf hingewiesen hatte, daß ihre Mitglieder aufgrund betrügerischer Angaben italienischer und griechischer Tomatenverarbeiter über die Qualität und vor allem den Umfang ihrer in den Wirtschaftsjahren 1983/84 bis 1985/86 erzielten Produktion geschädigt worden seien. Durch diese Betrügereien, namentlich durch die Übermittlung zu hoher Verarbeitungsdaten, seien nämlich die Produktionsbeihilfen nach der Verordnung (EWG) Nr. 426/86 in den Wirtschaftsjahren 1984/85 bis 1987/88 in Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 989/84 — zum Nachteil der ihr angeschlossenen Tomaten verarbeitenden Unternehmen — erheblich gekürzt worden, weil die in der zuletzt genannten Verordnung festgelegte Garantieschwelle aus diesem Grunde überschritten worden sei. Außerdem seien diese Unternehmen einer Wettbewerbsverfälschung ausgesetzt gewesen, weil die italienischen und griechischen Verarbeiter ungerechtfertigte Beihilfen bezogen hätten (Schreiben der Sonito an die Kommission vom 17. Oktober 1986 und 19. September 1988). Die Kommission sei gegebenenfalls verpflichtet, Untersuchungen durchzuführen, Vertragsverletzungsverfahren gegen die betreffenden Mitgliedstaaten einzuleiten, die gegen ihre Verpflichtungen aus den gemeinschaftsrechtlichen Überwachungsvorschriften verstoßen hätten, und auch die unrichtigen Angaben beihilfewirksam zu korrigieren (Schreiben der Sonito an die Kommission vom 17. Oktober 1986). In einem Schreiben vom 5. Mai 1987 hatte die Sonito eine Antwort der Kommission auf eine parlamentarische Anfrage aufgegriffen, in der die Kommission auf Betrügereien in Höhe von 6,5 Mio ECU hingewiesen hatte. Sie bat die Kommission um die Mitteilung von Einzelheiten über die in den jeweiligen Mitgliedstaaten je Wirtschaftsjahr festgestellten Fälle, um, wie sie ausführte, ihre Ansprüche vor den nationalen Gerichten durchsetzen zu können; dieser Bitte kam die Kommission jedoch nicht nach.

3. Nach einem fruchtlosen Meinungsaustausch übermittelte die Kommission der Sonito das gerügte Schreiben vom 17. Januar 1989, in dem es abschließend hieß:

Unter diesen Umständen hat die Kommission die Beschwerden zu den Akten gelegt, da nichts den Schluß auf einen Verstoß der betreffenden Mitgliedstaaten zuließ.

4. Die Klägerinnen beantragen, die ihnen mit Schreiben der Kommission vom 17. Januar 1989 mitgeteilte Entscheidung, daß ihre Beschwerde zu den Akten gelegt worden sei, für nichtig zu erklären, da sie aus mehreren Gründen rechtswidrig sei.

5. Mit ihrem Schadensersatzantrag begehren die Klägerinnen Verurteilung der Kommission zur Zahlung folgender Beträge nebst gesetzlicher Zinsen an die klagenden Mitgliedsunternehmen der Sonito:

der Differenz zwischen der Produktionsbeihilfe, die sie in den Wirtschaftsjahren 1984/85 bis 1987/88 tatsächlich erhalten haben, und der Beihilfe, die sie ohne den Abzug hätten erhalten müssen,

eines weiteren Betrags zum Ausgleich ihres geschäftlichen Schadens, dessen Höhe mit Hilfe eines Sachverständigengutachtens ermittelt werden soll.

6. In diesem Zusammenhang beantragen die Klägerinnen ferner, die Kommission zu verurteilen, der Sonito die ihr in Italien entstandenen Verfahrenskosten zu erstatten, die sie zur Wahrnehmung ihrer Rechte habe aufwenden müssen.

7. Die Klägerinnen sind der Ansicht, die Entscheidung, die Beschwerde zu den Akten zu legen, sowie darüber hinaus das gesamte ihnen gegenüber gezeigte Verhalten der Kommission stelle einen Amtsfehler dar, der die Haftung der Kommission nach Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag begründe.

8. Die Kommission beantragt, die Klage kostenpflichtig als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen, und tritt dem Vorbringen der Klägerinnen entgegen.

9. In tatsächlicher Hinsicht streiten die Parteien über die Frage, in welchem Umfang die von Italien und Griechenland jeweils übermittelten Produktionsdaten zuverlässig oder aber aufgrund von Betrügereien verfälscht waren. Einzelheiten des — ansonsten unstreitigen — Sachverhalts sowie des Parteivorbringens werde ich, soweit erforderlich, im Rahmen meiner Stellungnahme aufgreifen. Im übrigen verweise ich auf den Sitzungsbericht.

B — Stellungnahme

I — Zu dem Nichtigkeitsantrag

10. 1. Bevor ich insoweit auf die Zulässigkeit und gegebenenfalls die Begründetheit eingehen kann, muß ich zunächst durch Auslegung das Klagebegehren, d. h. den Inhalt des mit der Klageschrift gestellten Antrags, ermitteln.

Dieses Vorgehen ist hier geboten, weil der Streit der Parteien über diesen Punkt bis zum Schluß des Termins zur mündlichen Verhandlung nicht ausgeräumt werden konnte, worauf ich gleich noch zurückkomme.

11. Ich spreche hier bewußt von dem mit der Klageschrift gestellten Antrag. Denn nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes kann angesichts Artikel 38 § 1 Buchstabe c der Verfahrensordnung ein Kläger diesen Antrag später nicht mehr ändern; dies gilt für das Stadium der Erwiderung und erst recht für das der mündlichen Verhandlung. Das Vorbringen der Parteien zum Inhalt des Klageantrags, namentlich das der Klägerinnen außerhalb ihrer Klageschrift, kann deshalb nur als Argumentation zu der aufgeworfenen Auslegungsfrage berücksichtigt werden.

12. Wie eingangs erwähnt, bezieht sich der Antragstenor ausdrücklich auf das beanstandete Schreiben der Kommission vom 17. Januar 1989. Das genannte Zitat aus diesem Schreiben läßt seinerseits schon sehr deutlich erkennen, worum es dort geht, nämlich um die zuvor zwischen den Parteien erörterte Frage, ob die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegenüber Italien und Griechenland einleiten solle. Das Schreiben betraf gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag eingereichte Beschwerden der Sonito und eines anderen Verbandes. Ferner heißt es dort ausdrücklich, die Kommission verfüge über keine Anhaltspunkte dafür, daß Italien oder Griechenland ihre Überprüfungs- und Kontrollpflichten verletzt hätten. Der durch die Bezugnahme auf dieses Schreiben an sich eindeutig definierte Antrag läßt auch sonst keinen anderen Schluß zu, als daß Gegenstand der Anfechtung die Weigerung der Kommission sein soll, gegen Italien und Griechenland Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.

13. Zu einem anderen Ergebnis könnte man allenfalls kommen, wenn aus der Klageschrift erkennbar würde, daß, soweit sich die Kommission zusätzlich geweigert haben mag, die umstrittenen Daten zu berichtigen bzw. die Klägerinnen im Rahmen von nationalen Strafverfahren zu unterstützen, dies ebenfalls — oder anstelle der Weigerung, nach Artikel 169 EWG-Vertrag vorzugehen — Gegenstand der Anfechtung sein sollte. Dabei hätte es wegen der eindeutigen Fassung des Antragstenors einer mindestens ebenso eindeutigen Klarstellung bedurft, um die Annahme zu rechtfertigen, der Antrag habe letztlich doch einen anderen oder weitergehenden Inhalt. An einer solchen Klarstellung fehlt es. Im Gegenteil heißt es auf S. 2 der Klageschrift: Gegenstand der vorliegenden Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 EWG-Vertrag ist die mit diesem Schreiben vom 17. Januar 1989 (Anlage 1) mitgeteilte Entscheidung, [die Beschwerde] zu den Akten zu legen. Soweit dann von dem Ersuchen der Sonito gesprochen wird, die Kommission möge die strittigen Zahlenangaben berichtigen bzw. die Klägerinnen in den genannten Strafverfahren unterstützen, macht die Klageschrift an keiner Stelle hinreichend deutlich, in welcher Beziehung das insofern gerügte Verhalten der Kommission mit dem genannten Schreiben und folglich mit dem Nichtigkeitsantrag stehen soll. Vielmehr heißt es dort, die Kommission habe sich in dem beanstandeten Schreiben nicht mit dem Problem auseinandergesetzt, daß die französischen Verarbeiter durch die Auswirkungen der Garantieschwelle benachteiligt würden (Hervorhebung von mir). Ergänzend wird in der Erwiderung ausgeführt, das Ersuchen der Sonito an die Kommission, aus den geltend gemachten Betrügereien die Konsequenzen für die Anwendung der Garantieschwelle und folglich auch die Festsetzung der Beihilfehöhe zu ziehen, sei zu keiner Zeit beschieden worden. Damit wird die auch sonst erkennbare Beschränkung des Antrags erneut bestätigt.

14. Unter diesen Umständen ist meines Erachtens davon auszugehen, daß der Nichtigkeitsantrag allein die Weigerung der Kommission betrifft, gegenüber Italien und Griechenland Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Die Klägerinnen haben diese auch von der Beklagten vertretene Auslegung, namentlich in der mündlichen Verhandlung, als unrichtig bezeichnet, die Klage aber letztlich nicht zurückgenommen. Soweit sie nun die Untätigkeit der Kommission rügen, weil diese die Beschwerde der Sonito zum Teil nicht beantwortet habe, kann dies im Rahmen der Nichtigkeitsklage schon begrifflich nicht berücksichtigt werden. Da eine Untätigkeitsklage im Sinne von Artikel 175 EWG-Vertrag nicht erhoben wurde, brauche ich mich mit diesem Vorbringen nicht auseinanderzusetzen.

15. 2. Was nun den Nichtigkeitsantrag im Hinblick auf die Nichteinleitung von Vertragsverletzungsverfahren angeht, so genügt dieser den Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 173 Absatz 2 EWG-Vertrag aus zwei Gründen nicht. Zum einen sind, wie der Gerichtshof entschieden hat, Nichtigkeitsanträge dieser Art grundsätzlich unzulässig, weil die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 169 EWG-Vertrag zu dessen außergerichtlichem Abschnitt gehört, innerhalb dessen die Kommission keine Maßnahme ergreifen kann, der bindende Kraft zukommt. Gegenstand der Anfechtung ist daher keine Entscheidung im Sinne des Artikels 173 Absatz 2.

16. Zum anderen setzt diese Vorschrift voraus, daß die angefochtene Maßnahme den Kläger nicht nur unmittelbar, sondern auch individuell betrifft. Hieran fehlt es im Falle von Nichtigkeitsklagen gegenüber einer Weigerung, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, wie der Gerichtshof erst jüngst bestätigt hat.

17. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den von den Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung angeführten Urteilen des Gerichtshofes. Dort ging es im wesentlichen um Fälle, in denen der Gerichtshof die Klagebefugnis dritter Personen, die nicht Adressaten der gerügten Maßnahme waren, bejaht hat, wenn und weil diese Personen in dem jeweiligen Verwaltungsverfahren aufgrund der sachlichen und rechtlichen Gegebenheiten eine besonders definierte, rechtlich geschützte Stellung einnahmen, so daß die Maßnahmen ihre berechtigten Individualinteressen beeinträchtigen konnten. In diesen Fällen ist der Gerichtshof davon ausgegangen, daß die Kläger von den jeweiligen Maßnahmen individuell betroffen waren.

18. Was diesen verfahrensmäßigen Aspekt angeht, so ist dem aus den Artikeln 169 und 170 EWG-Vertrag erkennbaren Vertragssystem zu entnehmen, daß nur die Kommission und die Mitgliedstaaten befugt sind, vertragswidriges Verhalten zum Gegenstand eines Gerichtsverfahrens zu machen. Damit wäre es nur schwer vereinbar, privaten Beschwerdeführern im Vorverfahren des Artikels 169 eine derart geschützte Stellung zuzuerkennen. Der Wortlaut der Vertragsvorschriften bietet hierfür im übrigen auch keinen Anhaltspunkt. Dies steht im Einklang mit der materiell-rechtlichen Position solcher Beschwerdeführer, zu der der Gerichtshof bereits folgendes ausgeführt hat:

Aus Sinn und Wesen des Artikels 169 EWG-Vertrag ergibt sich jedoch, daß die Kommission nicht verpflichtet ist, ein Verfahren nach dieser Vorschrift einzuleiten, sondern vielmehr insoweit über ein Ermessen verfügt, das ein Recht einzelner, von ihr eine Stellungnahme in einem bestimmten Sinn zu verlangen, ausschließt.

19. Der Nichtigkeitsantrag mit dem eingangs festgestellten Inhalt ist daher als unzulässig abzuweisen, ohne daß es auf die Zweifelsfrage ankäme, ob anderenfalls neben ihren Mitgliedsunternehmen auch die Sonito klagebefugt wäre.

20. 3. Unzulässig wäre auch ein eventueller Nichtigkeitsantrag in bezug auf die Weigerung der Kommission, die Produktionsbeihilfen in den streitigen Wirtschaftsjahren aufgrund geänderter Produktionsdaten anzupassen. Vorab ist hierzu auf die eindeutige Regelung der Artikel 5 Absatz 5 und 22 der Verordnung Nr. 426/86 beziehungsweise Artikel 3 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 516/77 einerseits und die Artikel 11 f. der Verordnung (EWG) Nr. 1599/84 sowie Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 andererseits hinzuweisen. Danach obliegt der Kommission die Festsetzung der für alle Wirtschaftsteilnehmer geltenden Höhe der Beihilfe, während die Mitgliedstaaten für die tatsächliche Gewährung der Beihilfe an die einzelnen Antragsteller zuständig sind. Die Klägerinnen beanstanden das Verhalten der Kommission in ihrem Zuständigkeitsbereich und sind der Ansicht, die Kommission sei zu einer Erhöhung der Beihilfen verpflichtet. Eine solche Maßnahme müßte in Form von Änderungsverordnungen zu den Verordnungen ergehen, mit denen die Beihilfen der Wirtschaftsjahre 1984/85 bis 1987/88 festgesetzt wurden. Diese Änderungsverordnungen hätten entsprechend dem genannten Zweck der Rechtsakte der Kommission zur Festsetzung der Beihilfen gemäß Artikel 189 Absatz 2 EWG-Vertrag allgemeine Geltung. Wie die Kommission zutreffend ausführt, würden die Klägerinnen durch diese Rechtsakte nicht individuell betroffen, sondern nur in ihrer objektiven Eigenschaft als Hersteller von Tomatenverarbeitungserzeugnissen ebenso wie andere Hersteller dieses Sektors in der Gemeinschaft. Ich sehe keinen Gesichtspunkt, der sie innerhalb dieses Kreises in ähnlicher Weise individualisiert wie einen Adressaten. Offenbleiben kann, ob die Klägerinnen, wie sie sagen, durch die Änderungen unmittelbar betroffen würden.

21. Im Ergebnis wäre die Nichtigkeitsklage also auch bei dieser Auslegung des Antrags unzulässig.

II — Zu dem Schadensersatzantrag

22. 1. a) Die Klägerinnen verlangen, wie in meiner Sachverhaltsdarstellung geschildert, Ersatz für drei verschiedene Arten von Schäden, wofür sie sich zunächst im wesentlichen auf drei Klagegründe gestützt haben. Gerügt wird,

die Kommission habe zu Unrecht kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet ;

sie habe die Beihilfen nicht erhöht, obwohl dies aufgrund geänderter Zahlen — zumindest zugunsten der französischen Verarbeiter — geboten gewesen sei;

sie habe die Klägerinnen zum Zwecke der Durchführung von Verfahren vor nationalen Gerichten nicht unterstützt, ihnen namentlich keine Auskünfte über ihr bekanntgewordene Betrügereien gegeben.

23. Grundsätzlich sind deshalb im folgenden Zulässigkeit und Begründetheit jedes dieser Anträge unter Berücksichtigung der hierzu jeweils angeführten Klagegründe zu prüfen.

24. b) In diesem Rahmen scheidet allerdings die Prüfung des Klagegrundes, die Kommission habe zu Unrecht keine Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, von vornherein aus. Wie auch im Rahmen der Nichtigkeitsklage haben sich die Klägerinnen für ihren Schadensersatzanspruch — unter anderem — zunächst darauf berufen, daß, soweit die Kommission die Beschwerde zu den Akten gelegt habe, dies rechtswidrig sei. Damit war, wie ich bereits dargelegt habe, der Klagegrund der Nichteinleitung von Vertragsverletzungsverfahren angesprochen.

25. Schon aus der Klageschrift wird allerdings nicht erkennbar, welche Beziehung diese Rüge zu den geltend gemachten Schäden haben soll, für die die Klägerinnen Ersatz verlangen. In der Erwiderung haben die Klägerinnen dann auf die Ausführungen in der Klagebeantwortung hin ausgeführt, soweit sie sich darauf beriefen, die Kommission habe ihre Beschwerde zu Unrecht zu den Akten gelegt, sei zu berücksichtigen, daß die Beschwerde mehrere Aspekte betreffe. Sie stützten ihre Ansprüche nicht auf den Gesichtspunkt der Nichteinleitung von Vertragsverletzungsverfahren. In die gleiche Richtung weist auch das Vorbringen der Klägerinnen in der mündlichen Verhandlung.

26. Es erscheint mir daher eindeutig, daß sie den genannten KJagegrund — wenn die Klageschrift insoweit überhaupt den Anforderungen des Artikels 38 § 1 Buchstabe c entspricht — jedenfalls im Laufe des Verfahrens haben fallenlassen. Ich sehe keinen Grund, diese im Rahmen der Parteidisposition getroffene Entscheidung nicht zu akzeptieren. Daher erübrigt sich eine Prüfung dieses Klagegrundes.

27. Im übrigen verweise ich wegen der Erfolgsaussichten dieses Vorbringens auf meine Ausführungen zur Zulässigkeit des Nichtigkeitsantrags, wo ich bereits dargelegt habe, daß die Rechtsprechung des Gerichtshofes einen Anspruch einzelner auf die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren verneint.

28. 2. Soweit die Klägerinnen die Differenz zwischen den Beihilfen beanspruchen, die sie tatsächlich bezogen haben, und jenen, die sie ohne Abzug aufgrund der Garantieschwelle bezogen hätten (Differenz beziffert auf 82749312,72 FF), berufen sie sich zunächst auf einen Amtsfehler, den die Kommission bei Erlaß der Verordnungen über den Betrag der Produktionsbeihilfen begangen haben soll. Nach Ansicht der Klägerinnen hätte die Kommission entweder 1) die angeblich unrichtigen Zahlenangaben berichtigen und die Höhe der Beihilfeansprüche aller Berechtigten entsprechend anpassen oder aber 2) die Beihilfe so gestalten müssen, daß die Klägerinnen durch die betrugsbedingte Überschreitung der Garantieschwellen in Italien und Griechenland nicht benachteiligt würden. All dies ergibt sich zwar nur sehr vage aus der Klageschrift. Ich meine aber, man kann das betreffende Vorbringen nur in diesem Sinne verstehen.

29. a) Insoweit könnte man angesichts Artikel 178 EWG-Vertrag allerdings schon die Zulässigkeit des Antrags bezweifeln, wonach der Gerichtshof für Schadensersatzklagen nur zuständig ist, wenn diese die Haftung der Gemeinschaft für durch ihre Organe oder Bediensteten verursachte Schäden betreffen.

30. Zutreffend hat die Kommission auf die in der Verordnung Nr. 1599/84 niedergelegte Verteilung der Aufgaben und Kompetenzen zwischen den Erzeugern, den Mitgliedstaaten und der Kommission hingewiesen. Danach obliegt es den Erzeugern, alle von den Mitgliedstaaten erbetenen Angaben für die Verwaltung und die ordnungsgemäße Kontrolle der Beihilferegelung zu machen. Artikel 12 der genannten Verordnung beschreibt im einzelnen die Angaben der Anträge, namentlich über das Gewicht der Rohware und der Fertigerzeugnisse, und legt fest, welche Belege den Anträgen beizufügen sind. Außerdem sind die betreffenden Erzeuger nach Artikel 4 Buchstabe e der Verordnung — unabhängig von den Angaben in ihren Anträgen — verpflichtet, den Mitgliedstaaten bestimmte jährliche Mitteilungen zu machen, die nach Artikel 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2223/85 unter der Quotenregelung der Verordnung (EWG) Nr. 1320/85 noch umfangreicher ausfallen müssen. Artikel 8 der Verordnung Nr. 1599/84 sieht zudem vor, daß die Verarbeiter Zweitschriften der Verarbeitungsverträge innerhalb bestimmter Fristen den nationalen Stellen zu übermitteln haben. Nach Titel VII der Verordnung Nr. 1599/84 sind die Verarbeiter verpflichtet, über die für die Beihilfegewährung maßgeblichen Daten Buch zu führen und die entsprechenden Belege aufzubewahren. Die Mitgliedstaaten können Einzelprüfungen vornehmen und sind zu jährlichen Buchprüfungen verpflichtet. Sie treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um die ordnungsgemäße Anwendung sicherzustellen und alle Vorkehrungen, die im Zusammenhang mit der Produktionsbeihilferegelung zur Verhütung und Ahndung von Betrug notwendig sind (Artikel 14 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1599/84). Nach Artikel 19 der Verordnung Nr. 1599/84 übermitteln dann die Mitgliedstaaten die für die Zwecke der Kommission bestimmten Daten — letztlich eine Zusammenfassung der bei den Verarbeitern gesammelten Daten — an die Kommission.

31. Die Kommission ermittelt die maßgeblichen Daten somit nicht selbst, sondern nimmt sie lediglich entgegen. Sie ist allerdings gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 729/70 berechtigt, selbst Prüfungen an Ort und Stelle vorzunehmen; sie kann, wenn sie der Meinung ist, daß in einem Mitgliedstaat Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse vorgekommen sind, die betreffenden Mitgliedstaaten gemäß Artikel 6 der Verordnung (EWG) Nr. 283/72 durch eine entsprechende Mitteilung verpflichten, selbst Untersuchungen vorzunehmen.

32. Aufgrund dieser Rechtslage stellt sich die Frage, ob die geltend gemachte Rechtswidrigkeit überhaupt von der beklagten Kommission oder aber von innerstaatlichen Stellen ausgeht. Nur im ersteren Fall ist der Gerichtshof gemäß Artikel 178 EWG-Vertrag zur Entscheidung über den Antrag zuständig. Es handelt sich letztlich um eine summarische Prüfung, inwieweit das gerügte Verhalten der Kommission für den behaupteten Schaden in irgendeiner Hinsicht kausal sein kann.

33. Eine Berichtigung der maßgeblichen Daten mit Wirkung für die Höhe der Beihilfen kann die Kommission nur vornehmen, wenn Abweichungen positiv festgestellt worden sind. Es reicht nicht aus, daß sie, etwa wenn das gelieferte Zahlenmaterial nicht plausibel erscheint, lediglich den Eindruck gewinnt, es seien Unregelmäßigkeiten vorgekommen. Wie gezeigt, sind sowohl die betreffenden Mitgliedstaaten als auch die Kommission befugt, entsprechende Kontrollen vorzunehmen. Die Kommission konnte, was die Klägerinnen nicht bestreiten, aufgrund ihrer eigenen Kontrollen keine Unregelmäßigkeiten feststellen. Dagegen haben die Kontrollen der Mitgliedstaaten ergeben, daß gewisse, nach Höhe und Wirtschaftsjahr bislang nicht genau definierte Beihilfebeträge aufgrund von Betrügereien zu Unrecht ausgezahlt worden sind.

34. Die Parteien gehen offenbar übereinstimmend davon aus, daß die sich hieraus ergebenden Änderungen keinen Niederschlag in den für 1983/84 bis 1987/88 festgesetzten Beihilfen gefunden haben. Anders als in der Rechtssache Francesconi, in der es um Informations- und Überwachungspflichten der Kommission und nicht um ihre legislativen Zuständigkeiten ging, wäre es nun nach der dargestellten Rollenverteilung Sache der Kommission und nicht der Mitgliedstaaten gewesen, diese Erkenntnisse für eine Neubestimmung der Beihilfenhöhe zu berücksichtigen. Es ist somit nicht logisch ausgeschlossen, daß der geltend gemachte Schaden zumindest teilweise auf einem rechtswidrigen Verhalten der Kommission beruht. Dies muß meines Erachtens ausreichen, um die Zulässigkeit dieses Antrags zu bejahen. Ob ein Amtsfehler, ein Schaden sowie die erforderliche Kausalbeziehung zwischen beiden tatsächlich vorliegt, ist eine Frage der Begründetheit.

35. Soweit die Kommission sich schließlich für die Unzulässigkeit der Klage auf die Urteile in den Rechtssachen Krohn und Plaumann beruft, kann dem meines Erachtens nicht gefolgt werden. Aus dem Urteil Plaumann ergibt sich, daß eine Schadensersatzklage mangels eines Amtsfehlers unbegründet ist, wenn der Verwaltungsakt, durch den sich der Kläger geschädigt sieht, nicht für nichtig erklärt worden ist. Im Urteil Krohn hat der Gerichtshof dann klargestellt, daß sich diese Überlegungen nur auf einen bestimmten Ausnahmefall beziehen. Ein solcher Ausnahmefall ist nach diesem Urteil nur gegeben, wenn sich der Kläger gegen eine Einzelfallentscheidung wendet. Hier aber geht es, wie ich im Rahmen meiner Ausführungen zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage gezeigt habe, um Rechtsakte mit allgemeiner Geltung. Außerdem hat der Gerichtshof im Urteil Krohn, was die Frage der Zulässigkeit von Schadensersatzklagen im Hinblick auf ihre Konkurrenz zu Nichtigkeitsklagen angeht, die ständige Rechtsprechung seit dem Urteil Schöppenstedt bestätigt, indem er entschied:

Wie bereits ausgeführt, ist die Schadensersatzklage gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 (EWG-Vertrag) als selbständiger Rechtsbehelf mit eigener Funktion geschaffen worden. Sie unterscheidet sich insbesondere von der Nichtigkeitsklage dadurch, daß sie nicht auf die Aufhebung einer bestimmten Maßnahme gerichtet ist, sondern auf den Ersatz des von einem Gemeinschaftsorgan verursachten Schadens.

36. Der Antrag auf Zahlung der Beihilfendifferenz ist somit, soweit er sich auf die unterlassene Anpassung der Beihilfebeträge stützt, zulässig.

37. b) Was die Begründetheit des Antrags angeht, so ist ein Anspruch aus Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag nach den dort in Bezug genommenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen nur gegeben, wenn das gerügte Verhalten des Gemeinschaftsorgans — hier der Kommission — rechtswidrig ist. Soweit die Klägerinnen rügen, die Kommission hätte die Beihilfen so gestalten müssen, daß die Nachteile aus Betrügereien, soweit sie sich auf die Überschreitung der Garantieschwelle ausgewirkt hätten, allein die italienischen und griechischen Verarbeiter belasten, kann das Verhalten der Kommission angesichts des Diskriminierungsverbots nach Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag von vornherein nicht als rechtswidrig angesehen werden. Wie die Kommission zutreffend ausführt, würde eine solche Gestaltung diejenigen Erzeuger in Italien und Griechenland zu Unrecht diskriminieren, die zutreffende Verarbeitungsdaten übermittelt haben. Der Gleichbehandlungsgrundsatz, auf den sich die Klägerinnen berufen, würde damit in sein Gegenteil verkehrt.

38. Soweit der Kommission vorgeworfen wird, sie habe die Beihilfe im Rahmen der genannten, die Wirtschaftsjahre 1984/85 bis 1987/88 betreffenden Verordnungen nicht mit Rücksicht auf die festgestellten Betrügereien — für alle Verarbeiter der Gemeinschaft — erhöht, ist damit eine Haftung der Gemeinschaft für Rechtssetzungsakte angesprochen. Soweit solche Akte wirtschaftspolitische Entscheidungen einschließen, bedarf es einer spezifischen Form der Rechtswidrigkeit: So lösen sie eine Haftung der Gemeinschaft nur aus, wenn eine hinreichend qualifizierte Verletzung einer höherrangigen, dem Schutz der einzelnen dienenden Rechtsnorm gegeben ist. Wie aus Artikel 5 Absätze 1 und 3 der Verordnung Nr. 426/86 sowie Artikel 2 der Verordnung Nr. 1277/84 erkennbar ist, müssen bei Festsetzung der Produktionsbeihilfe zwar gewisse Leitlinien beachtet werden, innerhalb deren jedoch die Festsetzung im einzelnen in das Ermessen der Gemeinschaft gestellt ist. Namentlich heißt es in Artikel 5 Absatz 1, daß insbesondere die dort angegebenen Faktoren berücksichtigt werden. Ahnliche Formulierungen sind in Artikel 2 Absatz 2 und Absatz 3 der Verordnung Nr. 1277/84 enthalten. Eine absolute Grenze des Ermessens umschreibt Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 426/86: Die Beihilfe wird so festgesetzt, daß sie den Absatz des Gemeinschaftserzeugnisses erlaubt.

39. Im vorliegenden Fall besteht außerdem die Besonderheit, daß nachträgliche Änderungen der genannten Verordnungen in Rede stehen. Es ist nicht vorgetragen, daß die Kommission bei Erlaß der jeweiligen Verordnungen konkret festgestellte Abweichungen der tatsächlichen Produktionszahlen von den seitens der Verarbeiter angegebenen Zahlen nicht berücksichtigt hat. Die Beihilfe ist jedoch gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung Nr. 426/86 vor Beginn jedes Wirtschaftsjahres festzusetzen. Ich bin zwar nicht der Meinung, daß eine Festsetzung nach diesem Termin grundsätzlich ausgeschlossen ist — jedenfalls dann nicht, wenn die Beihilfen (im Falle einer Änderung) erhöht werden sollen; die Vorschrift soll sicherlich nur gewährleisten, daß sich die Wirtschaftsteilnehmer rechtzeitig auf die Situation in dem neuen Wirtschaftsjahr einstellen können. Indessen ergibt sich aus dieser Rechtslage, daß sich das weite Ermessen der Kommission erkennbar auch auf die Frage erstreckt, ob sie nachträglich mitgeteilte Änderungen berücksichtigen will.

40. Zu prüfen ist deshalb, ob, soweit die Kommission eine solche Änderung unterlassen haben mag, eine qualifizierte Verletzung in dem obengenannten Sinn gegeben ist. Dazu reicht es nicht aus, einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag zu konstatieren, der hier im Verhältnis zwischen den ehrlichen und solchen Verarbeitern gesehen werden könnte, die in dem jeweils vorangegangenen Wirtschaftsjahr zu hohe Verarbeitungsdaten übermittelt haben. Vielmehr muß das handelnde Organ sein Ermessen offenkundig und erheblich überschritten haben.

41. Meines Erachtens ist schon das Merkmal der Erheblichkeit hier eindeutig nicht erfüllt. Soweit nachträglich aufgedeckte und deshalb nicht von vornherein berücksichtigte Betrugsfälle überhaupt unstreitig gegeben sind, betreffen sie zum einen einen Betrag von 6,5 Mio ECU über vier Wirtschaftsjahre, zum anderen einen Betrag von circa 9 Mio ECU, dessen Zuordnung nicht feststeht. Die von den Klägerinnen — wenn auch zum Teil nur vage — formulierte und seitens der Kommission bestrittene Ansicht, alle Überschreitungen der Garantieschwelle beruhten auf betrügerischen Angaben italienischer und griechischer Verarbeiter, ist durch nichts belegt und letztlich auch nicht erheblich, da die Kommission, wie gesagt, nur diejenigen Abweichungen berücksichtigen kann, die sicher feststehen. Die Klägerinnen haben für ihr Vorbringen auch keinen Beweis angetreten, den zu führen ich angesichts der prozentualen Größenordnung des durch die Überschreitung bedingten Abzugs, wie er auch aus der in Anlage 9 zur Klageschrift vorgelegten Tabelle erkennbar wird (nahe 19 % in den maßgeblichen Wirtschaftsjahren), kaum für möglich halte. Es ist deshalb von den genannten unstreitigen Beträgen auszugehen.

42. Angesichts dieser Sachlage ist auf die Urteile des Gerichtshofes vom 4. Oktober 1979 hinzuweisen, in denen es um die Haftung der Gemeinschaft für eine Regelung im Maissektor ging. Der Gerichtshof hat entschieden, daß die dort in Rede stehende Rechtsverletzung erheblich und offenkundig war. Es wird meines Erachtens erkennbar, daß die Erheblichkeit der Rechtsverletzung gerade deshalb bejaht wurde, weil zum einen eine begrenzte und klar umrissene Gruppe von Unternehmen betroffen war und zum anderen der Schaden über die Grenzen der wirtschaftlichen Risiken hinausging, die eine Betätigung in dem betroffenen Wirtschaftszweig mit sich bringt.

43. Der vorliegende Fall weist genau die umgekehrten Merkmale auf. Soweit erkennbar, ist der Eingriff in die Rechtssphäre der Betroffenen, absolut betrachtet, geringfügig. Die Klägerinnen, an denen es gewesen wäre, die Voraussetzungen eines erheblichen Eingriffs in dem genannten Sinne darzutun, haben hierfür nichts Greifbares vorgetragen. Vielmehr kann sogar davon ausgegangen werden, daß die unstreitig aufgrund Betrugs erlangten Beihilfebeträge (6,5 + 9 Mio ECU) zu den Beträgen, die den Verarbeitern der Gemeinschaft in den maßgeblichen Wirtschaftsjahren ohne Überschreitungen der Garantieschwelle zugestanden hätten, in keinem Verhältnis stehen. Das wirtschaftliche Risiko der Verarbeiter, das durch die Beihilferegelung beschränkt werden soll, wird nicht wesentlich erhöht, insbesondere wird keine wesentlich veränderte Wettbewerbslage geschaffen.

44. Schließlich werden, wie die Kommission zutreffend hervorhebt, alle Verarbeiter des Sektors von diesem Eingriff betroffen und keine klar umrissene Gruppe. Wenn auch nach Maßgabe der Regelungen über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik die Mitgliedstaaten zur Einziehung von zu Unrecht gewährten Beihilfen verpflichtet sind und solche Beträge in den jeweiligen Rechnungsabschlüssen im Rahmen des EAGFL nicht von der Gemeinschaft übernommen werden, so liegt es doch im Wesen der — von den Klägerinnen im übrigen selbst beanspruchten — Beihilfenregelung, daß Betrügereien zu einem gewissen Umfang stets zu Lasten der ordnungsgemäß handelnden Beihilfeberechtigten gehen, und sei es auch nur mangels Aufdeckung der Taten.

45. Aus alledem ergibt sich, daß die besonderen Voraussetzungen einer Rechtsverletzung, die die Haftung der Gemeinschaft für Rechtssetzungsakte auslösen könnte, nicht erfüllt sind. Die Klage ist somit unbegründet, soweit die Klägerinnen Zahlung in Höhe des aufgrund der Garantieschwelle vorgenommenen Beihilfenabzugs verlangen.

46. 3. Die Klägerinnen beantragen daneben auch den Ersatz ihres geschäftlichen Schadens und stützen sich hierfür zum einen auf das gerügte Verhalten der Kommission in bezug auf die unterlassene Erhöhung der Beihilfebeträge und zum anderen auf den Vorwurf, die Kommission habe die Sonito im Rahmen der Strafverfahren nicht unterstützt, an denen diese als Nebenklägerin beteiligt gewesen sei beziehungsweise sich habe beteiligen wollen.

47. a) Was die Frage nach der Zulässigkeit angeht, so könnte diese schon deshalb zu verneinen sein, weil die Klägerinnen ihren Antrag insoweit bis zuletzt nicht beziffert haben. Bei derartigen Schadensersatzklagen hat der Gerichtshof, soweit ersichtlich, die Anforderungen des Artikels 38 § 1 Buchstaben c und d der Verfahrensordnung an eine ordnungsgemäße Klageschrift als erfüllt angesehen, wenn der Kläger einen Feststellungsantrag erhoben hat. Aus den genannten Urteilen läßt sich als Mindestanforderung ablesen, daß der Kläger einen zunächst unbezifferten Zahlungsantrag später im Sinne eines Feststellungsantrags präzisiert; ein Antrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens kann in diesem Fall dann in bezug auf das Verfahren nach dem Urteil über den Grund des Schadensersatzanspruchs gestellt werden. Meines Erachtens sollte dieses Erfordernis nicht weiter gemildert werden. Der Antrag auf Ersatz des geschäftlichen Schadens ist daher, einschließlich des damit verbundenen Antrags auf Benennung eines Sachverständigen (Antrag zu 3), wohl schon unzulässig.

48. b) Sollten Sie dieser Ansicht nicht folgen wollen, schlage ich Ihnen vor, den Antrag jedenfalls als unbegründet abzuweisen. Da nämlich der Klagegrund, die Kommission habe die Beihilferegelungen zu Unrecht nicht geändert, aus den genannten Gründen nicht durchgreift, kommt nur noch der zweite Klagegrund in Betracht, wonach der Kommission die unterlassene Kooperation mit den Klägerinnen im Rahmen der Verfahren vor den nationalen Gerichten vorgeworfen wird. Insoweit ist nicht ersichtlich, in welcher Hinsicht das gerügte Verhalten der Kommission für den angeblichen Schaden der Klägerinnen kausal sein soll. Die Klägerinnen haben nicht dargetan, inwiefern die gewünschten Informationen überhaupt geeignet gewesen wären, ihnen bei der Durchsetzung von zivilrechtlichen Ansprüchen zu helfen, die ohne diese Unterstützung nicht durchsetzbar waren. Die Klägerinnen haben selbst eingeräumt, daß sie in Strafverfahren, an denen sie sich als Nebenkläger beteiligt haben, nicht zu dem von ihnen gewünschten Erfolg gelangt sind. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Übermittlung von Informationen durch die Kommission — welcher Art auch immer — hieran etwas geändert hätte. Was die ihnen aufgrund des Schweigens der Kommission unbekannt gebliebenen Strafverfahren angeht, gelten dieselben Überlegungen.

49. Schließlich bleibt auch unklar, in welchem Maße die Klägerinnen einen Ausgleich ihres — im ganzen eingeklagten — geschäftlichen Schadens aufgrund der Answirkungen der Garantieschwelle erwartet hätten, wenn sie die gewünschten Informationen erhalten hätten. Ein Ausgleich in dem angedeuteten Umfang einschließlich des Schadens aus der Produktionseinstellung verschiedener Betriebe erscheint mir völlig ausgeschlossen. Einen Antrag, der sich auf Ersatz derjenigen Schäden beschränkt, die gerade durch die Weigerung der Kommission entstanden sind, haben die Klägerinnen nicht gestellt.

50. Der hier gestellte Antrag ist daher jedenfalls unbegründet.

51. 4. Was schließlich den Antrag auf Ersatz der der Sonito entstandenen Verfahrenskosten angeht, halte ich auch diesen aus den Gründen, die ich zu dem soeben behandelten Antrag angeführt habe, mangels Bezifferung für unzulässig. Dies gilt um so mehr, als dieser Betrag zumindest nachträglich ohne weiteres zu beziffern gewesen wäre, da er sich, wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, auf in der Vergangenheit abgelaufene Verfahren bezieht.

52. Im übrigen halte ich den Antrag auch für unbegründet, da die Sonito diese Kosten aus eigenem Entschluß aufgewandt hat und nicht dargetan ist, was die Kommission hätte tun oder unterlassen sollen, um der Sonito diese Kosten zu ersparen. Insbesondere ist auch kein Zusammenhang zwischen der von den Klägerinnen behaupteten Verletzung der Informationspflicht der Kommission und diesen Kosten zu erkennen.

53. Der Antrag ist deshalb in jedem Fall abzuweisen.

III — Kosten

54. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung.

C — Schlußantrag

55. Abschließend beantrage ich,

den Nichtigkeitsantrag (Antrag zu 1) als unzulässig abzuweisen;

den Schadensersatzantrag (Anträge zu 2 und 3)

als unbegründet abzuweisen, soweit er sich auf die Differenz zwischen den tatsächlich gewährten und jenen Beihilfen bezieht, die die Klägerinnen ohne den Abzug hätten erhalten müssen;

im übrigen als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen;

den Klägerinnen die Kosten des Verfahrens gesamtschuldnerisch aufzuerlegen.