Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.03.1990 – C-67/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 29. März 1990

Hen Präsident,

meine Henen Richter!

1 Dieses Vorabentscheidungsersuchen betrifft wieder einmal die Auslegung der Gemeinschaftsvorschriften über die Zuteilung von Milchquoten an Landwirte, deren Milcherzeugungsmenge von außergewöhnlichen Ereignissen betroffen worden ist.

2 Um die Milcherzeugung zu regulieren, führte die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse zusätzlich zur Mitverantwortungsabgabe eine Abgabe auf Milch- oder Milchäquivalentlieferungen ein, die eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten (ABl. L 90, S. 10). Bei der Durchführung des Abgabensystems konnten die Mitgliedstaaten zwischen zwei Formeln wählen. Nach der Formel A zahlt der einzelne Milcherzeuger die Abgabe für die Milchmengen, die von ihm an einen Käufer geliefert wurden und die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum die ihm zugeteilte Referenzmenge überschreiten. Nach der Formel B zahlt der Käufer die Abgabe auf die von Erzeugern gelieferten Mengen, die in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum eine zu bestimmende Referenzmenge überschreiten. Die Summe der in einem Mitgliedstaat zugeteilten Referenzmengen darf eine Gesamtgarantiemenge in Höhe der Summe der in dem Mitgliedstaat im Jahr 1981 gelieferten Menge an Milch oder anderen Milcherzeugnissen zuzüglich 1 % nicht überschreiten.

3 Grundregeln für die Anwendung des Abgabensystems und insbesondere für die Bestimmung der Referenzmengen sind in der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates (ABl. L 90, S. 13) festgelegt. Wird die Formel A angewendet, entspricht die einem Erzeuger zugeteilte Referenzmenge (das heißt die von der zusätzlichen Abgabe befreite Menge) grundsätzlich der Milch- oder Milchäquivalenzmenge, die von dem Erzeuger im Kalenderjahr 1981 geliefert wurde (Artikel 2 Absatz 1). Die Mitgliedstaaten können jedoch statt dessen vorsehen, daß die Referenzmenge der in den Kalenderjahren 1982 oder 1983 gelieferten Milch- oder Milchäquivalenzmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der so festgesetzt wird, daß die Gesamtgarantiemenge des Mitgliedstaats nicht überschritten wird (Artikel 2 Absatz 2 Satz 1). Dieser Prozentsatz kann zu Bedingungen, die die Kommission nach dem Verwakungsausschußverfahren festzulegen hat, je nach der Menge der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen, der Entwicklung der Lieferungen in bestimmten Regionen zwischen 1981 und 1983 oder der Entwicklung der Lieferungen bestimmter Gruppen von Abgabenpflichtigen in diesem Zeitraum angepaßt werden (Artikel 2 Absatz 2 Satz 2). Die Mitgliedstaaten können außerdem die in Artikel 2 Absatz 1 und 2 genannten Prozentsätze anpassen, um die Anwendung der Artikel 3 und 4 sicherzustellen (Artikel 2 Absatz 3).

4 Artikel 3 betrifft die Zuteilung von Referenzmengen an Erzeuger in besonderen Situationen. Artikel 3 Nr. 3 behandelt Härtefälle und sieht vor, daß Erzeuger, deren Milcherzeugung in dem nach Artikel 2 gewählten Referenzjahr von außergewöhnlichen Ereignissen nachhaltig betroffen wurde, die vor oder während des betreffenden Jahres eingetreten sind, ... auf Antrag erwirken [können], daß ein anderes Kalenderreferenzjahr innerhalb des Zeitraums von 1981 bis 1983 berücksichtigt wird. Zu den Situationen, die die Wahl eines anderen Referenzjahres rechtfertigen können, gehört nach Artikel 3 Nr. 3 auch der Ausbruch einer Viehseuche, die den gesamten Milchviehbestand des Erzeugers oder einen Teil desselben betroffen hat.

5 Die Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission (ABl. L 132, S. 11) enthält die Durchführungsbestimmungen für die Zusatzabgabe. Artikel 2 Absatz 1 legt die Faktoren fest, die die Mitgliedstaaten berücksichtigten müssen, wenn sie nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 den Prozentsatz zur Bestimmung der Referenzmengen abstufen. Artikel 3 ergänzt die Aufzählung der Situationen, die gemäß Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 die Berücksichtigung eines anderen Referenzjahres rechtfertigen können, um einige Fallgestaltungen.

6 Bei der Durchführung des zusätzlichen Abgabensystems wählte die Bundesrepublik Deutschland die Anwendung der Formel A und setzte für die Bestimmung der individuellen Quoten das Jahr 1983 als Referenzjahr fest. Die nationale Durchfuhrungsregelung, die Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984, sieht vor, daß die individuelle Erzeugerquote der um 4 % gekürzten Milchmenge, die im Jahr 1983 an einen Käufer geliefert worden war, entsprechen soll (§ 4 Absatz 2 Satz 1). Ist die Anlieferungsmenge des Jahres 1983 höher als die des Jahres 1981, wird die individuelle Quote nach Berechnung eines sogenannten Steigerungsabzugs um höchstens weitere 5 % herabgesetzt (§ 4 Absatz 2 Satz 2 in der Fassung einer weiteren nationalen Verordnung vom 27. September 1984).

7 Alfons Berkenheide, der Kläger des Ausgangsverfahrens, betreibt als Landwirt Milchwirtschaft. Dem Vorlagebeschluß ist zu entnehmen, daß er den Milchwerken Münsterland eG als Käuferin 114306 kg Milch im Jahr 1980, 105970 kg Milch im Jahr 1981, 102472 kg Milch im Jahr 1982 und 121721 kg Milch im Jahr 1983 lieferte. Die ihm zugeteilte Milchquote wurde auf der Grundlage seiner Lieferungen im Jahr 1983 abzüglich 4 % berechnet und betrug danach etwa 116900 kg. Weil seine Lieferungen im Jahr 1983 höher als im Jahr 1981 gewesen waren, wurde diese Menge um weitere 4,9 % gekürzt. Dies führte zu einer Quote von 110900 kg Milch.

8 Der Kläger erhob gegen diese Zuteilung mit der Begründung Klage, daß in seinem Fall die weitere Kürzung um 4,9 % nicht gerechtfertigt sei und er deshalb Anspruch auf eine Quote in Höhe von 116900 kg habe. In den Jahren 1981 und 1982 sei in seinem Betrieb Euterseuche ausgebrochen und in einer Bescheinigung der Landwirtschaftskammer Westfalen-Lippe vom 20. Mai 1986 werde bestätigt, daß seine Milchproduktion in diesen Jahren von einem außergewöhnlichen Ereignis im Sinne des Artikels 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 betroffen gewesen sei. Für die Anwendung der in der nationalen Regelung vorgesehenen weiteren Kürzung sei er nach Artikel 3 Nr. 3 berechtigt, nicht seine tatsächliche Erzeugung im Jahre 1981 zugrunde zu legen, sondern die Menge, die er ohne den Ausbruch der Euterseuche erzeugt hätte. Lege man diese fiktive Zahl zugrunde, habe es zwischen 1981 und 1983 keine Produktionssteigerung gegeben und es bestünde kein Anlaß für eine weitere Kürzung seiner Quote.

9 Da das Finanzamt Düsseldorf der Ansicht ist, daß das Verfahren eine gemeinschaftsrechtliche Frage aufwerfe, hat es dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Werden die Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 (ABl. L 90, S. 13) in Verbindung mit Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 (ABl. L 132, S. 11) verletzt, wenn § 4 Absatz 2 Satz 2 der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984 (BGBl. 1984 I, S. 720) in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 27. September 1984 (BGBl. 1984 I, S. 1255) bei der Berechnung des Steigerungsabzugs dahin gehend ausgelegt wird, daß dann, wenn die Milcherzeugung im Kalenderjahr 1981 von einem außergewöhnlichen Ereignis (Viehseuche) im Sinne der vorgenannten EGVorschriften betroffen war, nicht die tatsächlich erzeugte Milchmenge im Jahre 1981 zugrunde gelegt wird, sondern die zu schätzende Menge, die der Milcherzeuger ohne das Ereignis im Jahre 1981 erzielt hätte?

10 So wie die Frage vom vorlegenden Gericht gestellt worden ist, geht sie dahin, ob eine bestimmte Auslegung einer Vorschrift des nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht übereinstimmt. Im Rahmen des Artikels 177 EWG-Vertrag ist der Gerichtshof selbstverständlich nicht befugt, eine solche Frage zu entscheiden. Die Frage des vorlegenden Gerichts kann jedoch ohne weiteres dahin gehend verstanden werden, daß der Gerichtshof um die Entscheidung darüber ersucht wird, ob dann, wenn ein Mitgliedstaat für die Festlegung der individuellen Referenzmengen als Referenzjahr statt des Jahres 1981 das Jahr 1983 wählt und in seiner nationalen Durchführungsregelung eine zusätzliche Kürzung der Referenzmengen der Erzeuger vorsieht, deren Milcherzeugungsmenge im Jahr 1983 höher als im Jahr 1981 gewesen ist, Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 dahin auszulegen ist, daß ein Erzeuger von diesem Mitgliedstaat verlangen kann, bei der Entscheidung, ob seine Quote insoweit gekürzt werden muß, zu berücksichtigen, daß seine Milcherzeugung im Jahr 1981 von einem außergewöhnlichen Ereignis betroffen war. Anders formuliert: Kann sich ein Erzeuger gegenüber der zusätzlichen Kürzung auf Artikel 3 Nr. 3 berufen?

11 Diese Frage ist meines Erachtens eindeutig zu verneinen. Artikel 3 Nr. 3 gestattet dem Erzeuger, innerhalb des Zeitraums von 1981 bis 1983 ein anderes Referenzjahr zu wählen, wenn seine Milchproduktion während des von dem fraglichen Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres von einem außergewöhnlichen Ereignis betroffen war. Im vorliegenden Fall begehrt der Kläger jedoch nicht die Wahl eines anderen Referenzjahres, und seine Milcherzeugung wurde auf jeden Fall nicht in dem von der Bundesrepublik gewählten Referenzjahr 1983, sondern in den Jahren 1981 und 1982 von einem außergewöhnlichen Ereignis (Ausbruch einer Euterseuche) betroffen.

12 Daß Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 eng auszulegen ist, bestätigt die Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere sein Urteil in der Rechtssache 84/87 (Erpelding/Secrétaire d'État à l'agriculture et à la viticulture, Slg. 1988, 2647). In dieser Rechtssache verlangte ein Erzeuger, dessen Milcherzeugung während des Zeitraums 1981 bis 1983 von einem außergewöhnlichen Ereignis (wie im vorliegenden Fall Ausbruch einer Euterseuche) betroffen war, daß für die Bestimmung seiner Quote entweder die Anlieferungsmenge eines der Jahre vor 1981 oder eine fiktive Menge berücksichtigt würde, die er ohne das außergewöhnliche Ereignis geliefert hätte. Der Gerichtshof hat ausgeführt (Randnr. 18):

Struktur und Ziel der vorliegend erörterten Regelung lassen erkennen, daß sie eine erschöpfende Aufzählung der Situationen enthält, in denen Referenzmengen oder individuelle Mengen zugeteilt werden können, und daß sie genaue Regeln für die Festsetzung dieser Mengen aufstellt.

13 Hieraus wird deutlich, daß Herr Berkenheide sich nicht auf Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 stützen kann. Der Gerichtshof hat jedoch die Bundesregierung und die Kommission schriftlich gefragt, ob die von dem nationalen Gericht vorgelegte Rechtsfrage nicht eher in den Rahmen des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 als in den des Artikels 3 Nr. 3 dieser Verordnung zu stellen sei, und beide haben dies bejaht. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 kann ein Mitgliedstaat vorsehen, daß die Quote der in den Jahren 1982 oder 1983 gelieferten Milchmenge unter Anwendung eines Prozentsatzes entspricht, der sicherstellt, daß die Summe der individuellen Quoten die Gesamtgarantiemenge nicht überschreitet; der Mitgliedstaat kann diesen Prozentsatz aufgrund einer Reihe von Faktoren, darunter der Entwicklung der Lieferungen bestimmter Personengruppen während des Zeitraums 1981 bis 1983, anpassen. In Anwendung von Artikel 2 Absatz 2 sah die Bundesrepublik in ihrer Durchführungsregelung eine erste Kürzung aller Quoten um 4 % vor und eine weitere Herabsetzung bis zu 5 % bei Erzeugern, deren Milcherzeugung zwischen 1981 und 1983 gestiegen war. Im vorliegenden Fall ist im wesentlichen diese weitere Kürzung streitig.

14 Wird die Frage des vorlegenden Gerichts im Sinne von Artikel 2 Absatz 2 umformuliert, kann sie wie folgt verstanden werden: Ist Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 (in der Fassung des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission) dahin auszulegen, daß dann, wenn ein Mitgliedstaat, der das Jahr 1983 als Referenzjahr wählt und von der in Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 857/84 genannten Möglichkeit Gebrauch macht, den Prozentsatz, der zur Festlegung der Referenzmengen für Erzeuger angewendet wird, in der Weise anzupassen, daß er in seiner nationalen Durchführungsregelung eine zusätzliche Kürzung der Referenzmengen der Erzeuger vorsieht, deren Erzeugungsmenge im Jahr 1983 höher als im Jahr 1981 gewesen ist, ein Erzeuger von diesem Mitgliedstaat verlangen kann, bei der Entscheidung, ob seine Referenzmenge insoweit gekürzt werden muß, zu berücksichtigen, daß seine Milcherzeugung im Jahre 1981 von einem außergewöhnlichen Ereignis betroffen war?

15 Meiner Meinung nach ist auch diese Frage zu verneinen. Artikel 2 Absatz 2 Satz 2 gibt einem Mitgliedstaat die Möglichkeit zur Anpassung des von ihm zuvor festgesetzen Prozentsatzes, um sicherzustellen, daß die Gesamtgarantiemenge nicht überschritten wird. Macht ein Mitgliedstaat jedoch von dieser Möglichkeit Gebrauch, so darf er dies nur unter Hinweis auf einen oder mehrere der allgemeinen, objektiven Faktoren des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 und des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1371/84 tun. Der Wortlaut dieser Vorschriften bietet keinen Anhaltspunkt dafür, daß ein Mitgliedstaat bei der Anpassung des Prozentsatzes die Lage einzelner Erzeuger berücksichtigen darf.

16 Eine solche Auslegung wird meines Erachtens auch durch die Systematik der Regelung als ganzer ausgeschlossen. Wie bereits erwähnt, entschied der Gerichtshof in der genannten Rechtssache 84/87, Erpelding, daß die Verordnung Nr. 857/84 genaue Regeln für die Festsetzung der Referenzmengen enthält. Da Artikel 2 Absatz 2 nichts Gegenteiliges zu entnehmen ist, müssen deshalb individuelle Härtefälle im Rahmen dieser Vorschrift außer Betracht bleiben. Zudem regelt Artikel 3 Nr. 3 bereits Härtefälle, und wenn der Gesetzgeber der Gemeinschaft den Erzeugern, deren Milchproduktion während des vom betroffenen Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres von einem außergewöhnlichen Ereignis betroffen war, die Wahl eines anderen Referenzjahres innerhalb des Zeitraums 1981 bis 1983 läßt, so hat er damit der besonderen Lage dieser Erzeuger gebührend Rechnung getragen (Rechtssache 84/87, Erpelding, Randnr. 28).

17 Gestattete man schließlich den Mitgliedstaaten im Rahmen des Artikels 2 Absatz 2, die individuelle Lage von Erzeugern wie dem Kläger zu berücksichtigen, hieße das meines Erachtens auch, die Rechtssicherheit und die Wirksamkeit des Abgabensystems aufs Spiel zu setzen. Deshalb bin ich der Meinung, daß der Kläger sich gegenüber der in der nationalen Regelung vorgesehenen weiteren Quotenkürzung nicht auf Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1371/84 berufen kann.

18 Demnach ist die Vorlagefrage des nationalen Gerichts meiner Ansicht nach wie folgt zu beantworten:

Sowohl Artikel 3 Nr. 3 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in Verbindung mit Artikel 3 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission als auch Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 des Rates in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1371/84 der Kommission sind dahin auszulegen, daß dann, wenn ein Mitgliedstaat, der für die Festlegung der individuellen Referenzmengen als Referenzjahr anstelle des Jahres 1981 das Jahr 1983 gewählt hat und in seiner nationalen Durchführungsregelung eine zusätzliche Kürzung der Referenzmengen der Erzeuger vorsieht, deren Milcherzeugungsmenge im Jahre 1983 höher als im Jahre 1981 gewesen war, ein Erzeuger von diesem Mitgliedstaat nicht verlangen kann, bei der Anwendung dieser zusätzlichen Kürzung auf ihn zu berücksichtigen, daß seine Milcherzeugung im Jahr 1981 von einem außergewöhnlichen Ereignis betroffen war.