Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.05.1990 – C-16/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 2. Mai 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Das College van Beroep voor het Bedrijfsleven Den Haag ersucht den Gerichtshof um Vorabentscheidung über die Auslegung von Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates. Diese Vorschrift lautet wie folgt:

Bei der Festlegung der Referenzmengen nach Artikel 2 und im Rahmen der Anwendung der Formeln A und B werden bestimmte besondere Situationen unter folgenden Bedingungen berücksichtigt:

1) Erzeuger, die sich zur Durchführung eines vor dem 1. März 1984 eingereichten Entwicklungsplans im Bereich der Milcherzeugung gemäß der Richtlinie 72/159/EWG verpflichtet haben, können entsprechend der Entscheidung des Mitgliedstaats,

wenn der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den im Entwicklungsplan vorgesehenen Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt;

wenn der Entwicklungsplan nach dem 1. Januar 1981 durchgeführt worden ist, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen erhalten, die den Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt, die sie im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans geliefert haben.

Verfügt der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen, so können auch ohne Entwicklungsplan getätigte Investitionen berücksichtigt werden.

2 Die niederländische Regierung weist in ihren Erklärungen auf die Bedeutung der Rechtssache hin. Von insgesamt 33000 Anträgen auf Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge seien 6600 (20 %) auf Artikel 11 der Beschikking superheffing gestützt worden, mit der die oben genannte Bestimmung in den Niederlanden durchgeführt worden sei.

3 Inzwischen hat der Gerichtshof Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 in seinem Urteil vom 11. Juli 1989 in der Rechtssache Cornée bereits ausgelegt. Die Sachverhalte in den beiden Rechtssachen sind jedoch nicht völlig gleich gelagert. In der Rechtssache Cornée ging es um Erzeuger mit einem Entwicklungsplan, der in dem von Frankreich gewählten Referenzjahr 1983 noch in Durchführung befindlich war und auf den Anikei 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 angewandt wurde. Im Fall von Herrn Spronk geht es um einen Erzeuger, dessen Entwicklungsplan in dem von den Niederlanden gewählten Referenzjahr 1983 abgeschlossen wurde. Aus dem Vorlagebeschluß geht unter anderem hervor, daß der von Herrn Spronk errichtete Liegeboxenstall vor Ende 1983 tatsächlich in Gebrauch genommen wurde. Die Situation im vorliegenden Fall ist somit nach dem zweiten Gedankenstrich der genannten Bestimmung zu beurteilen.

4 Wegen des Sachverhalts des Ausgangsverfahrens, des rechtlichen Rahmens und der vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen verweise ich auf den Sitzungsbericht.

Befugnis oder Verpflichtung?

5 Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht zunächst wissen, ob Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten nur die Befugnis einräumt, Erzeugern eine spezifische Referenzmenge zuzuweisen, die vor dem 1. März 1984 einen Entwicklungsplan für die Milcherzeugung im Rahmen der Richtlinie 72/159 vorgelegt haben.

6 Im genannten Urteil Cornée hat der Gerichtshof diese Frage bereits beantwortet. In Randnummer 13 hat er nämlich in bezug auf Artikel 3 Nr. 1 erster Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 (d. h. für den Fall, daß der Entwicklungsplan in der Durchführung befindlich ist) festgestellt:

Aus dem Wortlaut der vorgenannten Bestimmung geht hervor, daß sie den Mitgliedstaaten ein Ermessen in der Frage einräumt, ob sie die Zuteilung spezifischer Referenzmengen an die darin genannten Erzeuger vorsehen und wie sie gegebenenfalls den Umfang dieser Zuteilungen festsetzen (Hervorhebung von mir).

Diese Auslegung gilt meines Erachtens auch für Artikel 3 Nr. 1 zweiter Gedankenstrich (d. h. für den Fall, um den es im Ausgangsverfahren geht, daß der Entwicklungsplan nach dem 1. Januar 1981 durchgeführt wurde).

Grenzen des Ermessens

7 Mit der ersten und der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht ferner wissen, innerhalb welcher Grenzen sich die Mitgliedstaaten halten müssen, wenn sie im Rahmen ihres zuvor erwähnten Ermessens beschließen, Erzeugern mit einem Entwicklungsplan eine spezifische Referenzmenge zuzuteilen.

8 Bei der Beantwortung dieser Frage muß man sich vor Augen halten, daß die auf dem Milchsektor eingeführte zusätzliche Abgabe zum wichtigsten Ziel die Regulierung des Wachstums der Milcherzeugung hat. Demgemäß verpflichtet Anikei 5 der Verordnung Nr. 857/84 die Mitgliedstaaten dazu, sich bei der Zuweisung zusätzlicher Mengen an die verschiedenen Gruppen bevorrechtigter Erzeuger, um die es in den Artikeln 3 und 4 der Verordnung geht, innerhalb der Grenzen der gesamten Garantiemenge des Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 5c der Verordnung Nr. 804/68 zu halten. Diese zusätzlichen Mengen müssen aus einer Reserve entnommen werden, die der Mitgliedstaat innerhalb dieser Garantiemenge bildet. Der Umfang dieser Reserve hängt insbesondere von dem Kürzungssatz ab, den der Mitgliedstaat gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 857/84 auf die den nicht vorrangigen Erzeugern zuzuweisenden Referenzmengen anwendet. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften geht hervor, daß die Zuweisung zusätzlicher Mengen an eine Gruppe von Erzeugern auf Kosten der Mengen gehen muß, die den übrigen Gruppen zugewiesen werden können. Die Mitgliedstaaten müssen deshalb eine doppelte Interessenabwägung vornehmen: zunächst zwischen vorrangigen und nicht vorrangigen Erzeugern, sodann zwischen den vorrangigen Erzeugern untereinander.

9 Unter den Erzeugern mit Vorrang bilden die Erzeuger mit einem Entwicklungsplan eine bedeutende Gruppe. Im Urteil Cornée hat der Gerichtshof jedoch festgestellt, daß die Durchführung eines Entwicklungsplans dem betreffenden Erzeuger nicht das Recht verleiht, die dem Ziel des Plans entsprechende Milchmenge zu erzeugen (Randnr. 26), und daß sich die Erzeuger nicht auf irgendein berechtigtes Vertrauen berufen können, um sich etwaigen Kürzungen der Referenzmengen zu widersetzen, wenn die Kürzungen wie hier von der einschlägigen Gemeinschaftsregelung zugelassen werden und sich nicht speziell auf die Referenzmengen dieser Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern beziehen (Randnr. 27).

10 Aus dem Vorstehenden läßt sich ableiten, daß die Mitgliedstaaten in bezug auf die Zuweisung von Referenzmengen an Erzeuger mit einem Entwicklungsplan über einen großen Ermessensspielraum verfügen. Dies bedeutet jedoch nicht, daß die Mitgliedstaaten, wenn sie nach einer Interessenabwägung beschließen, dieser Gruppe von Erzeugern eine spezifische Menge zuzuweisen, die Voraussetzungen für die Zuweisung und deren Umfang völlig frei festlegen dürfen. Sie müssen sich nämlich das Ziel von Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 vor Augen halten: Dies besteht darin, den Erzeugern, die in ihren Betrieb investiert haben, die Möglichkeit zu bieten, daß sich diese Investitionen rentieren (siehe Randnr. 12 des Urteils Cornée).

Im Einklang mit dieser Zielsetzung bestimmt Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84, daß die Mitgliedstaaten, die Erzeugern mit einem Entwicklungsplan eine spezifische Menge zuweisen, diese Menge so festsetzen müssen, daß sie entweder der im Entwicklungsplan angeführten Erzeugung Rechnung trägt (erster Gedankenstrich), sofern der Entwicklungsplan in Durchführung befindlich ist, oder (zweiter Gedankenstrich) der Erzeugung im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans.

11 Zum ersten Gedankenstrich hat der Gerichtshof im Urteil Cornée ausgeführt, daß die Formulierung Rechnung tragen dahin auszulegen ist, daß die zugewiesene Menge zu dem im Entwicklungsplan vorgesehenen Produktionsziel in Beziehung stehen muß (Randnr. 14). Daraus hat der Gerichtshof abgeleitet, daß die Zuweisung einer für alle gleichen pauschalen Menge mit der Verordnung unvereinbar ist (Randnr. 15). Jedoch, so fährt der Gerichtshof fort, sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, eine strikte Proportionalität zwischen dem Ziel des Plans und der zuzuweisenden Menge zu wahren. Mit anderen Worten, obwohl dieses Ziel der wichtigste Anknüpfungspunkt ist, können daneben auch andere objektive Kriterien angewandt werden (Randnr. 16).

12 Nach dem Wortlaut des zweiten Gedankenstrichs müssen die Mitgliedstaaten eine spezifische Referenzmenge zuweisen, die den Milch- und Milcherzeugnismengen Rechnung trägt, die die betroffenen Erzeuger im Jahr des Abschlusses des Entwicklungsplans geliefert haben.

In meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Cornée (unter Nr. 20) habe ich bereits ausgeführt, daß diese Bestimmung in bezug auf die Erzeuger in einem Mitgliedstaat, der gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung Nr. 857/84 das Kalenderjahr 1983 als Referenzjahr gewählt hat, gegenstandslos ist, wenn diese Erzeuger ihren Entwicklungsplan 1981 oder 1982 abgeschlossen haben. In diesem Fall berücksichtigt nämlich die Referenzmenge für 1983 naturgemäß eine Jahreserzeugung, die vollständig mit Hilfe der Einrichtungen erzielt wurde, in die investiert worden war.

Was geschieht, wenn der Plan im Laufe des vom Mitgliedstaat gewählten Referenzjahres durchgeführt wurde? Muß in diesem Fall die spezifische Referenzmenge nach der Milcherzeugung im Jahr des Abschlusses des Plans als wichtigstem Anknüpfungspunkt berechnet werden? Eine Bejahung dieser Frage stünde nicht in Einklang mit dem vorstehend (Nr. 10) angeführten Ziel der Bestimmung, d. h. der Rentabilität der getätigten Investitionen. So ist die von Herrn Spronk im Jahre 1983 erzielte Milcherzeugung nicht repräsentativ für die höhere Produktionskapazität, über die er seit der Ingebrauchnahme des neuen Liegeboxenstalls im November 1983 verfügt. Eine Referenzmenge, die allein der tatsächlichen Produktion im gesamten Jahr 1983 Rechnung trüge, würde dem erwähnten Ziel kaum gerecht.

In einem derartigen Fall würde es mit dem Ziel der Regelung eher in Einklang stehen, wenn der Wortlaut des zweiten Gedankenstrichs dahin ausgelegt würde, daß die zuzuteilende Menge der nach Durchführung des Plans tatsächlich erlangten Produktionskapazität Rechnung tragen muß. Dabei ist es Sache der Mitgliedstaaten, durch Extrapolation der nach Durchführung des Plans erzielten (höheren) Erzeugung auf das gesamte Kalenderjahr oder durch Anwendung anderer objektiver Kriterien eine Beziehung zwischen der zuzuteilenden spezifischen Menge und der im Referenzjahr teilweise geplanten und teilweise erlangten Produktionskapazität herzustellen.

13 Die Kommission hat in ihren Erklärungen darauf hingewiesen, daß die Mitgliedstaaten von der ihnen durch Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 verliehenen Befugnis unter Wahrung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts, insbesondere des Gleichheitssatzes und des Diskriminierungsverbots, des Vertrauensschutzes sowie ohne Ermessensmißbrauch, Gebrauch machen müssen. Das ist selbstverständlich, weshalb es m. E. in der zu erteilenden Antwort nicht klargestellt werden muß.

Das konkrete Ermessen

14 Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht Auskunft darüber, ob Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 den Mitgliedstaaten gestattet, in bezug auf Erzeuger, die Investitionsverpflichtungen eingegangen sind, eine Regelung wie Artikel 11 der Beschikking superheffing zu erlassen.

15 Ein erstes Merkmal des Artikels 11 der Beschikking superheffing besteht darin, daß die Regelung sowohl auf Erzeuger anwendbar ist, die Investitionen im Rahmen eines genehmigten Entwicklungsplans getätigt haben (was bei Herrn Spronk der Fall ist), als auch auf Erzeuger/Investoren ohne einen derartigen Plan.

Die Möglichkeit, Erzeuger zu berücksichtigen, die ohne Entwicklungsplan Investitionen getätigt haben, ist in Artikel 3 Nr. 1 Satz 2 der Verordnung Nr. 857/84 ausdrücklich erwähnt. Voraussetzung ist, daß der Mitgliedstaat über ausreichende Informationen verfügt. Diese Voraussetzung ist natürlich je nach Erzeuger, ja sogar je nach den Investitionsunterlagen zu beurteilen. Sie steht meines Erachtens keiner allgemeinen nationalen Regelung entgegen, nach der Erzeuger/Investoren mit bzw. ohne Entwicklungsplan gleich behandelt werden, solange die nationalen Behörden bei der Anwendung der Regelung darauf achten, daß die Zuweisung von Referenzmengen an die letztgenannten auf ausreichende spezifische Angaben gestützt werden kann.

16 Die niederländische Regelung ist ferner dadurch gekennzeichnet, daß die zuzuteilende spezifische Menge aufgrund der Milcherzeugung in einem Zeitraum von ungefähr einem Kalenderjahr vor Eingehung der Investitionsverpflichtungen festgelegt wird. Dieser Menge wird eine besondere Menge zugeschlagen, die nach folgender Formel berechnet wird: Eine pauschale Milchmenge (5500 kg) wird pro neu errichtetem Stellplatz zugewiesen; auf diese zugeschlagene Menge werden jedoch drei proportionale Kürzungen angewandt: 1. eine Kürzung um 20 %, die auf alle Erzeuger/Investoren anwendbar ist mit Ausnahme von die Erzeugung aufnehmenden Milchviehhaltern, für die die Kürzung 10 % beträgt; 2. eine Kürzung um ein Drittel für Erzeuger, die (wie Herr Spronk) 1983 neue Stellplätze tatsächlich in Gebrauch genommen haben (die Kürzung beträgt zwei Drittel für diejenigen Erzeuger, die die Stellplätze nach 1983, jedoch vor dem 1. April 1985 in Gebrauch genommen haben); 3. eine Kürzung um 8,65 %, die mit dem für alle Erzeuger geltenden Kürzungssatz übereinstimmt. Die zuzuteilende Menge kann jedoch niemals kleiner sein als die Menge, die sich aus der Anwendung der für die Erzeuger im allgemeinen geltenden Regelung ergibt.

17 Erzeuger wie Herr Spronk, die ihre neuen Anlagen 1983 tatsächlich in Gebrauch genommen haben und deren Entwicklungsplan deshalb abgeschlossen ist, können somit Anspruch auf eine spezifische Menge erheben, die mit der Anzahl neu errichteter Stellplätze im Zusammenhang steht. Dies dürfte wohl ein objektives Kriterium sein, das dazu führt, daß die zuzuteilende Menge die nach den Investitionen erlangte Produktionskapazität berücksichtigt und somit mit Artikel 3 Nr. 1 zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 857/84 in der von mir zuvor (unter Nr. 12) vorgenommenen Auslegung in Einklang steht. Zwar wird nach der niederländischen Regelung je Stellplatz, um den erweitert wurde, eine pauschale Milchmenge von 5500 kg zugewiesen. Diese Pauschalmenge — von der die niederländische Regierung erklärt, daß sie mit der durchschnittlichen Landesproduktion 1983 übereinstimmt und die im übrigen der Menge entspricht, die im Entwicklungsplan von Herrn Spronk berücksichtigt wurde — spielt hier die Rolle einer Rechnungseinheit, die es ermöglicht, Referenzmengen festzulegen, ohne die Zahlen der tatsächlichen Erzeugung je Stellplatz abwarten zu müssen. Sie führt aber nicht dazu, daß jedem Erzeuger die gleiche pauschale Referenzmenge zugewiesen wird. Mit diesem Kriterium haben die Niederlande somit ihr Ermessen nicht überschritten.

18 Wie zuvor bereits ausgeführt, bestimmt Artikel 11 der Beschikking superheffing, daß bei der Festlegung der Menge, die anderen als den die Erzeugung aufnehmenden Erzeugern zuzuweisen ist, die Anzahl neu errichteter Stellplätze um 20 % gekürzt wird. Nach Ansicht der niederländischen Regierung ist diese Kürzung auf die Notwendigkeit zurückzuführen, die Erzeugung auf dem Niveau von 1983 unter Beachtung des notwendigerweise beschränkten Umfangs der nationalen Reserve innerhalb der nationalen Gesamtquote einzufrieren. Diese Faktoren hätten die niederländischen Behörden zu einer restriktiven Politik bei der Zuweisung zusätzlicher Mengen gezwungen, zumal von einer Erhöhung des allgemeinen Kürzungssatzes abgesehen worden sei, da dies die übrigen Unternehmer unverhältnismäßig schwer treffen würde.

Die erwähnte prozentuale Kürzung ist somit das Ergebnis einer Interessenabwägung zwischen Erzeugern, die jeder Mitgliedstaat bei der Aufteilung der gesamten Garantiemenge vornehmen muß. Die Anwendung dieses Kürzungssatzes bleibt meines Erachtens ebenfalls im Rahmen des Ermessens, das der Rat den Mitgliedstaaten gelassen hat.

19 Eine weitere Einschränkung nach der niederländischen Regelung betrifft die Kürzung der entsprechend der Zahl neu errichteter Stellplätze berechneten Menge um ein Drittel oder sogar zwei Drittel, je nach dem Zeitpunkt, zu dem die neuen Stellplätze tatsächlich in Gebrauch genommen wurden.

Der Bevollmächtigte der niederländischen Regierung hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß die zeitliche Staffelung nicht nur auf den begrenzten Umfang der zuzuteilenden Menge zurückgehe, sondern auch auf die Entscheidung der Niederlande, die zuzuteilende spezifische Menge um so mehr zu verringern, je wahrscheinlicher die Einführung der zusätzlichen Abgabe geworden sei. Auch diese Entscheidung dürfte sich im Rahmen des den Mitgliedstaaten eingeräumten Ermessens halten.

20 Das vorlegende Gericht führt aus, daß die Beschränkungen in der niederländischen Regelung zur Folge haben könnten, daß Erzeugern mit einem Entwicklungsplan keine spezifische Menge zugewiesen werde (was jedoch bei Herrn Spronk nicht der Fall ist) oder eine Menge, die (weit) unter dem im Plan angegebenen Produktionsziel liege.

Eine nationale Regelung mit derartigen Folgen ist jedoch nicht allein deshalb mit den betreffenden Gemeinschaftsvorschriften unvereinbar. Wie zuvor ausgeführt (Nr. 9) hat der Gerichtshof im Urteil Cornée festgestellt, daß sich Erzeuger mit einem Entwicklungsplan weder auf die Richtlinie 72/159 noch auf ein rechtlich geschütztes Vertrauen berufen können, um sich gegen eine produktionsbeschränkende Gemeinschaftsregelung zur Wehr zu setzen, die sie nicht speziell betrifft.

21 Im Vorlagebeschluß sind noch einige Voraussetzungen aufgezählt, an die Artikel 11 der Beschikking superheffing die Zuweisung spezifischer Mengen knüpft, insbesondere: Vor dem 1. September 1981 eingegangene Investitionsverpflichtungen bleiben außer Betracht; in Stellplätze für Milch-und trächtige Kühe müssen bestimmte Mindestbeträge investiert worden sein; die Anzahl der Stellplätze für Milch- und trächtige Kühe muß um einen bestimmten Mindestprozentsatz erweitert worden sein. Aus dem Vorlagebeschluß geht jedoch hervor, daß Herr Spronk diese Voraussetzungen erfüllt. Sie sind hier deshalb auch nicht zu prüfen.

Antrag

22 Nach allem schlage ich vor, die Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 überläßt es den Mitgliedstaaten, zu entscheiden, ob Erzeugern, die vor dem 1. März 1984 einen Entwicklungsplan für die Milcherzeugung im Rahmen der Richtlinie 72/159/EWG eingereicht haben, eine spezifische Referenzmenge zugewiesen wird.

2) Die spezifische Referenzmenge, die ein Mitgliedstaat beschließt, Erzeugern mit einem Entwicklungsplan zuzuweisen, muß entsprechend der genannten Bestimmung in einem angemessenen Verhältnis zu dem im Plan vorgesehenen Produktionsziel — wenn der Entwicklungsplan im Referenzjahr noch in Durchführung befindlich ist — oder zu der nach den Investitionen erlangten Produktionskapazität — falls der Plan im Referenzjahr durchgeführt worden ist — stehen.

3) Artikel 3 Nr. 1 der Verordnung Nr. 857/84 steht einer nationalen Durchführungsregelung nicht entgegen, wonach Erzeuger, die Investitionsverpflichtungen mit (oder ohne) Entwicklungsplan eingegangen sind, Anspruch auf eine spezifische Referenzmenge haben, die dergestalt errechnet wird, daß der Erzeugung im Jahr vor Eingehung der Investitionsverpflichtung eine Menge zugeschlagen wird, die in einem objektiven Verhältnis zu den mit Hilfe der neu errichteten Stellplätze erreichten Produktionskapazitäten steht, selbst wenn diese Regelung dazu führt, daß einigen Erzeugern mit einem Entwicklungsplan überhaupt keine spezifische Menge oder aber eine Menge zugeteilt wird, die erheblich unter dem Produktionsziel des Plans liegt.