Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 02.05.1990 – C-354/87

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 2. Mai 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die vorliegende Nichtigkeitsklage betrifft eine Verordnung der Kommission, nach der Einfuhrlizenzen zwischen den betroffenen Unternehmen aufgeteilt wurden. Es handelt sich um die Verordnung (EWG) Nr. 2806/87, genauer um Artikel 1 Absatz 2 dieser Verordnung:

Sollte sich ein Antrag auf mehr als die mit der Verordnung (EWG) Nr. 2539/87 zur Verfügung gestellte Menge von 4617 Tonnen beziehen, wird ihm nur bis zu der vorstehenden Menge Rechnung getragen.

Rechtlicher Rahmen

2 Grundverordnung auf dem Rindfleischsektor ist die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates.

Vom 1. Januar 1980 an eröffnete die Gemeinschaft im Rahmen ihrer GATT-Verpflichtungen jährlich ein Tarifkontingent für frisches, gekühltes oder gefrorenes hochwertiges Rindfleisch der Tarif stellen 0201 A II a und 0201 A II b des GZT. Im Rahmen dieses Kontingents wurde der anwendbare GZT-Zoll auf 20 % festgesetzt.

Die Eröffnung dieses Tarifkontingents erfolgte erstmals durch die Verordnung (EWG) Nr. 2957/79 des Rates und insoweit, als es den Sachverhalt der vorliegenden Rechtssache angeht, durch die Verordnung (EWG) Nr. 3928/86 des Rates. Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 2957/79 des Rates (und nach dem gleichen Artikel der in den folgenden Jahren erlassenen Verordnungen) werden die Durchführungsvorschriften nach dem Verfahren des Artikels 27 der Grundverordnung festgelegt (nachstehend: Ausschußverfahren). In der zweiten Begründungserwägung wird als Zielsetzung genannt, es sei vor allem sicherzustellen, daß alle betroffenen Marktteilnehmer in der Gemeinschaft den gleichen und kontinuierlichen Zugang zu diesem Kontingent haben.

Die Durchführungsbestimmungen wurden erstmals in der Verordnung (EWG) Nr. 2972/79 der Kommission und sodann jedes Jahr erneut unmittelbar nach Eröffnung eines Tarifkontingents festgelegt. In bezug auf das hier maßgebende Jahr 1987 geschah dies in der Verordnung (EWG) Nr. 3985/86 der Kommission, auf die später (unter Nr. 6) eingegangen wird. In diesen jährlich erlassenen Verordnungen wurde jeweils eine Aufteilung des gesamten Tarifkontingents vorgenommen; außerdem wurden Vorschriften für die Echtheitsbescheinigungen aufgestellt, mit denen die Herkunft von Partien Fleisch bewiesen werden kann.

3 Nach dem Ausschußverfahren wurden jedoch auch noch weitere Durchführungsregeln erlassen. Dies ist der Fall bei der Verordnung (EWG) Nr. 2377/80 der Kommission, deren Rechtsgrundlage sowohl in der Grundverordnung des Rates (u. a. in deren Artikeln 13 und 14) als auch in der Verordnung Nr. 2957/79 des Rates zur Eröffnung eines Gemeinschaftszollkontingents besteht. Die Verordnung Nr. 2377/80 regelt allgemein für eine Reihe voneinander abweichender Regelungen im Rindfleischsektor, zu denen die hier untersuchte Regelung gehört, die Beantragung und die Erteilung von Ein- und Ausfuhrlizenzen. In der vorliegenden Rechtssache stehen die Artikel 12 und 15 im Mittelpunkt. Die Klägerin macht nämlich geltend, daß die vorstehend (unter Nr. 1) erwähnte Bestimmung der angefochtenen Verordnung gegen die Verordnung Nr. 2377/80 verstoße.

Die Artikel 12 und 15 wurden, wie aus den Akten hervorgeht, zweimal in einer Weise geändert, die die Auslegung der betroffenen Rechtsvorschriften beeinflußt: einmal 1983 durch die Verordnung (EWG) Nr. 3578/82 und einmal mit Wirkung vom 1. Januar 1988 durch die Verordnung (EWG) Nr. 3434/87.

Um der Übersichtlichkeit willen möchte ich hier die drei Fassungen sowohl des Artikels 12 als auch des Artikels 15 wiedergeben.

4 Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a hatte ursprünglich, d. h. vom 1. Oktober 1980 bis Ende 1982, folgenden Wortlaut:

Um die besondere Einfuhrregelung nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe d) der Verordnung (EWG) Nr. 2972/79 in Anspruch nehmen zu können,

a) beziehen sich der Lizenzantrag oder die Lizenzanträge, die von demselben Interessenten eingereicht werden, auf eine Gesamtmenge von mindestens 5 Tonnen Erzeugnisgewicht Fleisch und höchstens 10 v. H. der Menge, die gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2972/79 für diese Regelung und für das Vierteljahr, in dem der Antrag gestellt wird, festgesetzt wurde.

Nun folgt der Wortlaut, wie er vom 1. Januar 1983 bis Ende 1987, d. h. in dem Zeitraum gefaßt war, in dem sich der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Sachverhalt abspielte:

... beziehen sich der Lizenzantrag oder die Lizenzanträge, die von demselben Interessenten eingereicht werden, auf eine Gesamtmenge von mindestens 5 Tonnen Erzeugnisgewicht Fleisch für diese Regelung und für den Monat, in dem der Lizenzantrag oder die Lizenzanträge gestellt worden sind.

Die wichtigste Änderung (der Übergang von der vierteljährlichen Bewertung auf die monatliche Bewertung dürfte nicht erheblich sein) ist die Streichung des Satzteils höchstens 10 v. H. der Menge, die gemäß Artikel 7 der Verordnung (EWG) Nr. 2972/79 ... festgestellt wurde, d. h. höchstens 10 % der Menge Hilton beef, für die im betreffenden Jahr ein Kontingent zugeteilt wurde. Diese Änderung wurde in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3578/82 begründet, die sie als eine elastischere und flexiblere Art der Bearbeitung, ... um eine optimale Nutzung dieser Regelung zu erzielen, einführte.

Schließlich hier der Wortlaut, wie er seit dem 1. Januar 1988 in Kraft ist:

... beziehen sich der Lizenzantrag oder die Lizenzanträge, die von demselben Interessenten eingereicht werden, auf eine Gesamtmenge von mindestens 5 Tonnen Erzeugnisgewicht Fleisch und höchstens die Menge, die im Rahmen der betreffenden Regelung und für das Vierteljahr zur Verfügung steht, in dem der Antrag bzw. die Anträge gestellt wird/werden.

Somit wird erneut eine Höchstmenge genannt, jedoch anders als vorher: Während sie bis 1982 10 % der zur Verfügung stehenden Menge betrug, handelt es sich seit 1988 um die gesamte verfügbare Menge (oder 100 %).

5 Vom 1. Oktober 1980 an lautete Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe a:

Die gemäß den Artikeln 9 bis 12 beantragten Mengen können um einen festgesetzten Prozentsatz gekürzt werden.

Vom 1. Januar 1983 an galt in bezug auf die besondere Einfuhrregelung, um die es hier geht, Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe d in folgender Fassung:

Die Kommission entscheidet, in welchem Umfang den Anträgen gemäß Artikel 12 stattgegeben wird. Überschreiten die Mengen, für die Lizenzen beantragt worden sind, die verfügbaren Mengen, so setzt die Kommission einen einheitlichen Satz fest, um den die beantragten Mengen verringert werden. Ist die beantragte Gesamtmenge geringer als die verfügbare Menge, so stellt die Kommission die verbleibende Menge fest.

Für die Erörterung vor dem Gerichtshof ist die Zuständigkeit entscheidend, die die Kommission als allgemeiner Gesetzgeber sich in dem genannten Artikel 15 Absatz 6 selbst als ausführender Verwalter zur Festsetzung des (geeigneten) einheitlichen Satzes verliehen hat, um den die beantragten Mengen gegebenenfalls verringert werden. Diese Zuständigkeitsregelung wurde durch die Änderung zum 1. Januar 1983 ersichtlich nicht berührt. Sie wurde ebensowenig durch die spätere Änderung berührt, die zum 1. Januar 1988 erfolgte.

Die konkrete Organisation der Lizenzanträge für das Jahr 1987

6 Mit der Verordnung Nr. 3928/86 eröffnete der Rat das jährliche Gemeinschaftszollkontingent für frisches, gekühltes oder gefrorenes hochwertiges Rindfleisch der Tarifstellen 02.01 A II a und b für 1987 für eine Gesamtmenge von 29800 t (Artikel 1).

Mit der Verordnung Nr. 3985/86 legte die Kommission eine Woche später die Durchführungsbestimmungen zur vorangegangenen Verordnung fest, die ebenfalls am 1. Januar 1987 in Kraft traten. Unter anderem wurde darin klargestellt, daß von den 29800 t des allgemeinen Rindfleischeinfuhrkontingents 10000 t dem sogenannten Hilton beef zuerkannt wurden. Zudem erfolgten nach Artikel 7 dieser Verordnung die Einreichung der Lizenzanträge und die Erteilung der Einfuhrlizenzen gemäß den Artikeln 12 und 15 der Verordnung Nr. 2377/80; diese Artikel 12 und 15 sind vorstehend (Nrn. 4 und 5) wiedergegeben.

Im Amtsblatt vom 21. Februar 1987 wurde die Verordnung der Kommission (EWG) Nr. 519/87 in bezug auf Hilton beef veröffentlicht. In der letzten Begründungserwägung dieser Verordnung heißt es, die eingereichten Anträge erstreckten sich auf Gesamtmengen, die die verfügbaren Mengen überstiegen, so daß es

unter diesen Bedingungen und in dem Bestreben, eine angemessene Aufteilung der verfügbaren Mengen sicherzustellen, ... nötig [ist], die Mengen proportional zu kürzen.

Der Kürzungssatz wurde in Artikel 1 dieser Verordnung wie folgt festgesetzt: Anträgen wird bis zu 3,343 % der beantragten Menge stattgegeben.

Zwischen den Parteien ist nicht bestritten, daß letztlich die Zahl der auf diese Weise zugeteilten Einfuhrlizenzen doch nicht vollständig ausgenutzt wurde, so daß ein Überschuß an Einfuhrmöglichkeiten bestand. Um dem abzuhelfen, wurde von der Kommission durch die Verordnung (EWG) Nr. 2539/87 vom 24. August 1987 eine neue Antragsmöglichkeit für Hilton beef eröffnet. In dieser Verordnung wurde die Möglichkeit eingeräumt, während der ersten zehn Tage im September 1987 Lizenzen für eine Gesamtmenge von 4617 t Rindfleisch mit Ursprung in und Herkunft aus den Vereinigten Staaten von Amerika und Kanada zu beantragen.

Mit der angefochtenen Verordnung Nr. 2806/87 vom 18. September 1987 beschloß die Kommission erneut, die in dem zusätzlichen Antragszeitraum eingereichten Anträge zu kürzen, da diese auch jetzt die verfügbaren Gesamtmengen überschritten. Diese angefochtene Verordnung ist, was ihre Wirkungsweise angeht, mit der Verordnung Nr. 519/87 vom 20. Februar 1987 vergleichbar, mit der über die Ausstellung von Einfuhrlizenzen in bezug auf die ersten verfügbaren 10000 t entschieden wurde, für die im Februar 1987 Anträge eingereicht werden konnten.

Die streitige Verordnung

7 Der Rechtsstreit geht also um die Art und Weise, wie die Kommission den zusätzlichen Antragszeitraum von 10 Tagen im September 1987 abwickelte: Die Kommission setzte in Artikel 1 Absatz 1 den Prozentsatz, in dessen Höhe den Anträgen stattgegeben wurde, wie folgt fest: 0,2425 % der beantragten Menge.

Streitpunkt ist der oben (Nr. 1) bereits angeführte zweite Absatz des Artikels 1, wonach Anträgen, die sich auf mehr als die insgesamt zur Verfügung gestellte Menge von 4617 t bezogen, nur bis zu 4617 t Rechnung getragen wurde. Dies bedeutet konkret, daß die Anträge der Klägerin, die sich auf 80000 plus 240000, d. h. 320000 t, bezogen, nur bis zu 4617 t berücksichtigt wurden, so daß die Klägerin nur eine Menge von 0,2425 % von 4617 t, also etwas mehr als 11 t zugeteilt erhielt.

Der Rechtsstreit

8 Die Klägerin, die durch die niederländische Regierung unterstützt wird, ist der Auffassung, daß die — unter Nr. 6 beschriebene — angefochtene Verordnung Nr. 2806/87 ohne Befugnis erlassen worden sei, unzureichend begründet sei, zu Unrecht nicht nach Anhörung des Verwaltungsausschusses ergangen sei und gegen den Gleichheitssatz sowie den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoße, da die angefochtene Verordnung die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 2377/80, insbesondere des Artikels 12, nicht erfülle.

Die Kommission steht demgegenüber auf dem Standpunkt, daß der beanstandete zweite Absatz des Artikels 1 der angefochtenen Verordnung nur die logische Folge von bereits in den allgemeinen Regeln enthaltenen Grundsätzen sei.

Unstreitiger Sachverhalt

9 Am 11. September 1987, d. h. nach Abschluß des (zweiten) Antragszeitraums, teilte die Produktschap voor Vee en Vlees (nachstehend: Produktschap) der Kommission den Gesamtumfang der Anträge in den Niederlanden durch Fernschreiben mit; dieser betrug 1033970 t, was deutlich über der für die gesamte Gemeinschaft zugeteilten Menge von 4617 t lag. Wie bereits ausgeführt, belief sich der Antrag der Klägerin auf 80000 + 240000 = 320000 t, d. h. ungefähr ein Drittel der niederländischen Gesamtmenge.

Mit Antwortschreiben vom 15. September 1987 erklärte die Kommission: Obwohl seit 1982 im Rahmen dieser Regelung keine besondere Höchstmenge mehr besteht, folgt aus den gegebenen Umständen sowie aus dem Wortlaut der Verordnung Nr. 2539/87, daß ein Lizenzantrag in keinem Fall die Menge von 4617 t, die zu Beginn des laufenden Monats verfügbar ist, überschreiten darf. Die Produktschap teilte hierauf mit, sie sei über das Fernschreiben vom 15. September überrascht, das ihrer Ansicht nach im Gegensatz zu den vorangegangenen Entscheidungen der Kommission u. a. im Verwaltungsausschuß für Rindfleisch vom 11. September 1987 stehe. Weiter führte die Produktschap aus, selbst wenn die Stellungnahme der Kommission richtig sei, müsse in jedem Fall die von Ihnen geschaffene Situation einer praktischen und billigen Lösung für die betroffenen Betriebe zugeführt werden; mindestens müßten die betroffenen Betriebe noch die Chance erhalten, Lizenzanträge für die Mengen einzureichen, für die entsprechend Ihrer jetzigen Auslegung am 10. September Anträge eingereicht und Sicherheiten geleistet wurden.

Die Kommission ging auf das Ersuchen der Produktschap nicht ein und erließ am 18. September die angefochtene Verordnung Nr. 2806/87, in der es heißt, daß Anträgen nur in Höhe von 4617 t Rechnung getragen wird.

Streitiger Sachverhalt

10 Vornehmlich im Hinblick auf die Argumentation zum Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit oder das Vorliegen verbotener Rückwirkung streiten die Parteien darüber, was im Verwaltungsausschuß für Rindfleisch am 11. September zur Frage der Zulässigkeit von Anträgen auf eine größere als die angekündigte zu verteilende Menge (nachstehend: übermäßige Anträge) erörtert worden sein soll.

Nach dem Vorbringen der Klägerin stützte die Produktschap ihren Standpunkt auf die Feststellung, daß nach der Streichung eines Satzteils in Artikel 12 der Verordnung Nr. 2377/80 keine Höchstgrenze für die Anträge bestanden habe; in der Erwiderung führt sie jedoch aus, daß sich die Produktschap hierfür auf die Praxis in anderen Landwirtschaftsverordnungen gestützt habe und daß dies nach ihrer Überzeugung durch die Vorträge in der Sitzung des Ausschusses vom 11. September bestätigt werde. Dort habe nämlich ein Vertreter des Vereinigten Königreichs gefragt, ob übermäßige Anträge gestellt werden könnten, worauf die Kommission keine Antwort gewußt und erklärt habe, daß sie die Frage noch prüfen müsse (so der Bericht des Ausschusses).

Die Kommission erwidert, daß die Sitzung vom 11. September auf jeden Fall nach Ablauf des Antragszeitraums stattgefunden habe, daß sie in der Sitzung nicht erklärt habe, ein Antrag sei über die zu verteilende Gesamtmenge hinaus zulässig, und daß in jedem Fall nicht von einer Ansicht des Ausschusses gesprochen werden könne, sondern nur von einer Frage eines Mitglieds und einer ausweichenden unverbindlichen Antwort ihres Vertreters.

In ihrer Erwden.me rnr.qei'rct die Y.Yżser-n (die selbst bei der Sitzung nicht anwesend war und es deshalb vom Hörensagen wissen muß), daß die von der Kommission aufgenommenen Protokolle des Verwaltungsausschusses eine falsche Wiedergabe enthielten; nach der Produktschap habe die Kommission ohne Vorbehalt geantwortet, daß Anträge über die Höchstmenge hinaus zulässig seien. Die niederländische Regierung habe später energisch Einspruch dagegen erhoben, was sie als Änderung des Standpunktes der Kommission angesehen habe.

Zur Beantwortung der Erwiderung führt die Kommission in der Gegenerwiderung aus, daß der niederländische Vertreter im Ausschuß die Richtigkeit des Protokolls nicht bezweifelt habe und daß sich ein einzelnes Unternehmen nicht auf etwaige Erklärungen der Kommission gegenüber der Produktschap berufen könne.

Zulässigkeit

11 Die Beklagte bestreitet die Zulässigkeit der Klage. Nach ihrer Ansicht ist die Klägerin durch die Verordnung nicht unmittelbar und individuell betroffen. Zur Begründung beruft sie sich auf drei Urteile: Moksel, Binderer und Deutz.

Die Klägerin hält die Klage hingegen entsprechend den Urteilen International Fruit Company und Usines coopératives de déshydratation du Vexin für zulässig.

12 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die vorliegende Klage zulässig, wenn die angefochtene Bestimmung keine Vorschrift allgemeiner Geltung im Sinne von Artikel 189 Absatz 2 des Vertrages ist, sondern in ein Bündel individueller, von der Kommission in die Form einer Verordnung gekleideter Entscheidungen (...) aufgegliedert werden muß, von denen jede einzelne die Rechtsstellung des jeweiligen Antragstellers berührt.

Wann stellt eine Verordnung tatsächlich ein Bündel von Einzelfallentscheidungen dar und ist infolgedessen für einzelne Rechtssubjekte anfechtbar?

Im Urteil International Fruit richtete sich die Klage gegen eine Verordnung, die vorsah, daß Anträgen auf Einfuhrlizenzen, die bis zu einem kurz davor gelegenen Zeitpunkt eingereicht waren, nur in Höhe von 80 % einer Referenzmenge stattgegeben wurde. Die Klägerin hatte in dem fraglichen Zeitraum Anträge eingereicht. Ihre Klage war zulässig, denn die Anzahl der Anträge, welche die Verordnung betreffen konnte, stand ... bei deren Erlaß fest. Es konnte kein neuer Antrag hinzukommen.

Der Schlüssel zur Zulässigkeit dürfte mit anderen Worten bei der Festlegung des Anwendungsgebietes der angefochtenen Verordnung in der Vergangenheit liegen: Nur Verordnungen, die Rechtsfolgen für einen definitiv abgeschlossenen Kreis von Rechtssubjekten festlegen, können von einzelnen Rechtsbürgern angefochten werden. Ausschlaggebend ist dabei weder die große oder kleine Zahl von Betroffenen noch, ob sich diejenigen Personen, auf die [eine Maßnahme] in einem gegebenen Zeitpunkt anzuwenden ist, der Zahl nach oder sogar namentlich bestimmen lassen. Es kommt vielmehr darauf an, daß die angefochtene Verordnung zum Zeitpunkt ihres Erlasses die Rechtsposition eines geschlossenen Personenkreises beeinflußte.

In den den Urteilen Moksel und Usines coopératives de déshydratation du Vexin zugrunde liegenden Fällen erzeugte die angefochtene Verordnung Rechtswirkungen für einen offenen Kreis von Rechtssubjekten: Es ging nämlich in beiden Rechtssachen um einen Aussetzungszeitraum, der sich über den Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung hinaus erstreckte. Die Behandlung einer unbekannten und nicht erkennbaren Zahl von Anträgen, die ohne die angefochtenen Verordnungen noch eingereicht worden waren, wurde auf diese Weise rechtlich beeinflußt.

Im Urteil Binderer war die Klage unzulässig, obwohl allein die Klägerin und zwei andere Unternehmen bestimmte Weinsorten aus zwei bestimmten Drittländern einführten und deshalb durch die angefochtene Verordnung benachteiligt wurden. Zur Begründung für die Unzulässigkeit hat der Gerichtshof ausgeführt, daß die angefochtene Bestimmung der Verordnung (...) ein Verbot, bestimmte Übersetzungen [der Bezeichnungen von Weinen] zu verwenden, für alle Marktteilnehmer darstellt, die derartige Weine aus Drittländern in die Gemeinschaft einführen oder in Zukunft einfuhren werden.

Im vorliegenden Fall wurde die angefochtene Verordnung am 18. September 1987 erlassen und im Amtsblatt vom 19. September 1987 veröffentlicht. Sie entschied über die Behandlung von Anträgen, die zwischen dem 1. und dem 10. September 1987 eingereicht worden waren. Der Kreis von Antragstellern, den die Verordnung beeinflußte, war deshalb eindeutig geschlossen: Im Augenblick des Erlasses der Verordnung konnte kein Rechtssubjekt mehr hinzukommen. Die Antragsteller wurden deshalb durch die angefochtene Verordnung, die ebensogut als ein Bündel von Einzelfallentscheidungen betrachtet werden kann, unmittelbar und individuell betroffen. Die Klage ist mit anderen Worten zulässig.

Vorbringen zur Begründetheit in bezug auf Zuständigkeit, Befugnis und Verfahren

13 Ich möchte drei Rügen der Klägerin zusammen behandeln — mangelnde Begründung, Befugnisüberschreitung und Verstoß gegen eine wesentliche Formvorschrift, nämlich die Pflicht zur Anhörung des Ausschusses —, da diese drei Rügen meines Erachtens in engem Zusammenhang miteinander stehen und im übrigen auch von der Klägerin zusammen behandelt werden.

Nach Ansicht der Klägerin gleichen die Begründungserwägungen der angefochtenen Verordnung mehr oder weniger denen der einige Monate zuvor erlassenen gleichartigen Verordnung Nr. 519/87; jedoch erhalte Artikel 1 vergleichsweise schwerwiegende Folgen dadurch, daß ihm ein zweiter Absatz angefügt werde, der die einzelnen Anträge auf die verfügbare Gesamtmenge beschränke. Die unzureichende Begründung dieser Regelung verstoße gegen Artikel 190 des Vertrages.

Ebenso stelle der zweite Absatz eine Befugnisüberschreitung dar, da hiermit mehr getan werde, als eine Entscheidung zu treffen, wozu die Kommission gemäß Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe d der Verordnung Nr. 2377/80 ermächtigt gewesen sei: In dem beanstandeten zweiten Absatz stelle die Kommission nämlich eine Vorschrift in bezug auf die Voraussetzungen für den Antrag auf, die weiter gehe als die Regelung des Artikels 12 der Verordnung Nr. 2377/80. Die angefochtene Verordnung entscheide deshalb nicht nur über die Abwicklung des Antragsverfahrens (wie in Artikel 2 der oben [Nr. 6] angeführten Verordnung Nr. 3928/86, sondern maße sich im Gegenteil eine Befugnis an, indem sie zusätzliche Voraussetzungen in den Verfahrens- oder Durchführungsbestimmungen festlege.

Schließlich wirft die Klägerin der Beklagten vor, sie habe gegen eine wesentliche Verfahrens- und/oder Formvorschrift verstoßen, die darin bestehe, daß bei inhaltlichen Änderungen der Verordnung Nr. 2377/80, im vorliegenden Fall des Artikels 12 dieser Verordnung, gemäß Artikel 27 der Grundverordnung die Stellungnahme des Ausschusses eingeholt werden müsse. In dieser Hinsicht leitet die Klägerin ein Argumentum e contrario aus dem Umstand her, daß das Verfahren des Artikels 12 der Verordnung Nr. 2377/80 durch die Verordnung Nr. 3434/87 mit Wirkung vom 1. Januar 1988 geändert worden sei, was ordnungsgemäß nach Anhörung des Ausschusses und mit ausdrücklicher Begründung erfolgt sei. Hieraus gehe abermals hervor, daß der angefochtene Artikel 1 Absatz 2 einer näheren formalen Grundlage bedurft und es an dieser gefehlt habe. Obendrein gehe aus der späteren Änderung, die erst zum 1. Januar 1988 erfolgt sei, hervor, daß im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Bestimmung keinerlei dringliche Umstände vorgelegen hätten, die eine Art notgesetzgebende Zuständigkeitsanmaßung hätte begründen können.

14 Die Antwort der Kommission auf diese drei Rügen ist allgemein in dem enthalten, was in der Klagebeantwortung Hintergrund der Höchstmengenregelung genannt wird. Nach Ansicht der Beklagten ist der angefochtene Artikel 1 Absatz 2 nur eine Klarstellung und keine Änderung der Regelung der Artikel 12 und 15 der Verordnung Nr. 2377/80 der Kommission. Dies ergebe sich aus zwei Umständen, nämlich dem Wortlaut der Verordnung Nr. 2539/37, durch die der zweite Antragszeitraum eröffnet worden sei, und dem gesamten einschlägigen System.

Was den Wortlaut der Verordnung Nr. 2539/87 betrifft: Nach Artikel 1 dieser Verordnung, der die Aufforderung zur Einreichung von Anträgen enthält, können Lizenzen für eine Gesamtmenge von 4617 Tonnen Fleisch beantragt werden.

Zum System verweist die Beklagte darauf, daß aus Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe d der Verordnung Nr. 2377/80 hervorgehe, daß ein Antrag auf mehr als die der gesamten Gemeinschaft zustehende Gesamtmenge nicht nur irreal, sondern auch spekulativ sei. Im einzelnen führe dies zu unvertretbaren Ergebnissen, die nicht mit dem Funktionieren der Marktorganisation zu vereinbaren seien: erstens zu einer Diskriminierung der kleineren Händler, die nicht die (hohe) Sicherheit leisten könnten, die mit einem übermäßigen Antrag verbunden sei, und zweitens zu Handelsverlagerungen und auf diese Weise zu einer unbilligen Aufteilung zwischen den Mitgliedstaaten, wenn in einigen Mitgliedstaaten übermäßige Anträge zugelassen würden, in anderen Mitgliedstaaten hingegen nicht. Die Beklagte habe, als sie sich einer Praxis der Einreichung übertrieben hoher Anträge in manchen Mitgliedstaaten gegenüber gesehen habe, keine andere Wahl gehabt, als den bewußten zweiten Absatz als logische Folge des Artikels 15 Absatz 6 Buchstabe d und des gesamten Systems in die Verordnung Nr. 2806/87 einzufügen.

15 Die Klägerin erwidert, daß die gerade dargestellte Ansicht der Kommission aus folgenden Gründen unhaltbar sei:

Der Umstand, daß später, mit Wirkung vom 1. Januar 1988, die gleiche Regelung getroffen worden sei, jedoch nach dem Ausschußverfahren des Artikels 27 der Grundverordnung, beweise, daß es nicht um eine Schlußfolgerung aus einer bereits vorhandenen Regelung gegangen sei; dies ist das oben (Nr. 13) bereits behandelte Argumentum e contrario.

Die Berufung auf Artikel 15 Absatz 6 Buchstabe d sei unangebracht, da dieser Artikel im fraglichen Zeitraum gerade durch die Verordnung Nr. 3578/82 flexibler gestaltet worden (siehe oben Nr. 4) und daraus die Voraussetzung eines Höchstbetrags je Antrag gestrichen worden sei; die Kommission erhalte darin nur die Befugnis, eine prozentuale Kürzung vorzunehmen.

Eine prozentuale Kürzung bedeute eine allgemeine Verringerung und stehe im Gegensatz zur Kürzung einzelner Anträge, z. B. aller derjenigen, die den zur Verfügung stehenden Gesamtbetrag überstiegen; die Klägerin betont den Unterschied zwischen prozentualen allgemeinen Kürzungen, zu denen die Kommission befugt sei, und individuellen Kürzungen, zu denen sie nicht befugt sei; sie wird darin durch die niederländische Regierung als Streithelferin unterstützt.

Zu den von der Beklagten behaupteten unvertretbaren Ergebnissen, die zum einen in der Diskriminierung kleinerer Händler und zum anderen in Handelsverlagerungen bestehen sollen, führt die Klägerin folgendes aus: Die Diskriminierung sei eine unbegründete Befürchtung, da die Sicherheitsleistungen (für übermäßige Anträge) wenig kosteten. Zu den Handelsverlagerungen — einem Punkt, der meines Erachtens eher bei der späteren Prüfung des Gleichheitssatzes zur Sprache kommen sollte — bemerkt die Klägerin, daß die Auslegung der Beklagten zu einer unvertretbaren Ungleichbehandlung führe, nämlich zwischen Unternehmen, die wie die Klägerin einen übermäßigen Antrag offen und ehrlich einreichten, und Unternehmen, die — wie z. B. im Vereinigten Königreich geschehen — über 299 Strohmänner insgesamt 300 Anträge auf jeweils 4617 t eingereicht hätten.

In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte hierauf erwidert, daß der Mißbrauch des Antragsverfahrens durch offensichtlich übermäßige Anträge einfacher zu erkennen und abzustellen sei als der Mißbrauch, der darin bestehe, über Strohmänner zahlreiche Anträge einzureichen. Es sei die Aufgabe der Kommission, Verfahrensmißbräuchen entgegenzutreten, soweit sie dies könne. Wenn dabei einige Mißbrauchsformen schneller oder in größerem Maße verhindert würden, dann sei dies ein rein tatsächlicher Umstand. Bei der Untersuchung des Vorbringens der Klägerin zur Gleichbehandlung wird dies erneut zur Sprache kommen.

16 Meine Beurteilung der Befugnisproblematik fällt mit meiner Beurteilung der Frage zusammen, ob der angefochtene Absatz einer ausdrücklichen Begründung bedurfte und ob damit die Klägerin in ihrem rechtlich geschützten Vertrauen verletzt wurde. Die Antwort auf diese drei Fragen hängt meines Erachtens von der Antwort auf folgende Frage ab: Konnte die Kommission in dem angefochtenen zweiten Absatz zu einem Zeitpunkt, als bereits alle Anträge eingereicht waren, klarstellen, daß jeder dieser Anträge nur bis zur verfügbaren Gesamtmenge von 4617 t berücksichtigt werde?

Ich gebrauche das Tätigkeitswort klarstellen, um anzudeuten, daß es sich tatsächlich nur um die Bestätigung einer Selbstverständlichkeit gehandelt haben dürfte. Hat die Kommission mehr getan, dann erscheint die Problematik in einem anderen Licht.

Wenn der Gerichtshof der Ansicht ist, daß die Begrenzung der Anträge auf die verfügbare Menge logisch und unmittelbar aus der Zielsetzung des Systems der gesamten Antragsregelung hervorgehe, dann durfte die Klägerin auch nicht darauf vertrauen, daß ihr Antrag auf mehr als die verfügbare Gesamtmenge berücksichtigt würde. Der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes schützt gegen unvorhersehbare Änderungen einer Rechtslage, jedoch nicht gegen eine falsche Beurteilung einer stabilen Rechtslage. Übrigens ist die Beurteilung einer konkreten Rechtslage keine rein subjektive Angelegenheit: Nur dasjenige Vertrauen ist schützenswert, das ein Rechtssubjekt vernünftigerweise hegen durfte. Hinzu kommt, daß das Vertrauen, wenn es denn gerechtfertigt war, hier durch eine Erklärung begründet worden sein soll, deren Inhalt bestritten ist, der die ordnungsgemäß angefertigten Protokolle der Sitzung des Verwaltungsausschusses widersprechen und die von einem einzelnen Bediensteten der Kommission am Telefon gegenüber anderen Personen als der Klägerin abgegeben worden sein soll: alles Gründe dafür, ein angeblich begründetes Vertrauen gegenüber der Kommission zu verneinen.

17 Ich komme nun zur Beantwortung der soeben formulierten Frage. Ausgangspunkt ist hierbei die Zielsetzung des Systems der Anträge und der Kürzung dieser Anträge, also der Aufteilung der verfügbaren Menge zwischen den Beteiligten im Fall einer Überschreitung des Kontingents. Daß dies die Zielsetzung ist, geht aus der vorstehend unter Nr. 2 zitierten zweiten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2957/79 des Rates hervor (... daß alle betroffenen Marktteilnehmer in der Gemeinschaft... den gleichen ... Zugang zu diesem Kontingent haben ...).

Vor diesem Hintergrund meine ich, daß ein Unternehmen, das einen Antrag auf eine Menge einreicht, die die verfügbare Gesamtmenge für die ganze Gemeinschaft mehrfach überschreitet, nicht gutgläubig handelt oder zumindest keine Handlung vornimmt, auf die es einen rechtmäßigen Anspruch stützen kann. Einziger Zweck des übermäßigen Antrags kann doch nur sein, die später von der Kommission vorzunehmende prozentuale Kürzung der verschiedenen Anträge zum eigenen Vorteil zu verfälschen. Wäre dies zulässig, dann würde ein übermäßiger Antrag z. B. auf das Tausendfache der verfügbaren Menge genügen, um bei normalem Verhalten der anderen Antragsteller beinahe die gesamte verfügbare Menge an sich zu bringen. Die Klägerin hat selbst darauf hingewiesen (vorstehend Nr. 14), daß die Kosten der Bankbürgschaft oder der Sicherheitsleistung kein Hindernis für ein derartiges Verhalten seien. Alle anderen normalen Anträge würden dann praktisch zu nichts führen. Die logisch zu erwartende Reaktion der enttäuschten normalen Antragsteller dürfte darin bestehen, bei der ersten sich bietenden Gelegenheit das Verhalten der Klägerin nachzuahmen. Hiermit würde das gesamte System zu einer Art Pokerspiel und vollständig zusammenbrechen. Hieraus ergibt sich meines Erachtens, daß die Berücksichtigung einzelner Anträge bis zur verfügbaren Gesamtmenge mit der Absicht, sie später zu kürzen, sich aus der Natur der Dinge ergibt und daß die Klägerin nicht darauf vertrauen durfte, daß die Gemeinschaftsbehörden anders handeln würden.

Aufgrund der Unterlagen scheint mir, daß an dem Vorstehenden nur aus einem Grund gezweifelt werden könnte, nämlich wegen der Behauptung der Klägerin, daß in anderen Verordnungen und Regelungen der gemeinsamen Agrarpolitik das Mehr-For-dern oder die Einreichung übermäßiger Anträge gebräuchlich sei und akzeptiert werde. In ihrer Antwort auf eine schriftliche Frage des Gerichtshofes konnte die Klägerin diese Behauptung jedoch nicht mit konkreten Beispielen aus anderen Sektoren belegen. Ich komme deshalb auch zu dem Ergebnis, daß nicht dargetan worden ist, daß die Kommission in dem angefochtenen zweiten Absatz etwas anderes getan hat, als zu erläutern, was selbstverständlich war. Hierzu war sie zweifellos ohne eine andere Begründung als diejenige, die sich aus der Natur der Sache ergibt, und ohne Anhörung des Ausschusses befugt.

In diesem Zusammenhang noch folgendes: Der Streichung der Höchstgrenze von 10 °/o der verfügbaren Menge im Jahr 1982 (vorstehend Nr. 4) kann meines Erachtens nicht die Bedeutung beigelegt werden, daß hiermit die selbstverständliche Grenze von 100 % entfallen sei. Der Verzicht auf diese niedrige Höchstgrenze von 10 % diente dazu, dem festgestellten Mangel an Anträgen zu begegnen. Hiermit konnte die Kommission keinesfalls beabsichtigt haben, das Antragsverfahren vollkommen überflüssig zu machen. Das Vorbringen in bezug auf fehlende Befugnis, unzureichende Begründung, Verstoß gegen den Vertrauensgrundsatz und unterbliebene Anhörung des Verwaltungsausschusses ist deshalb auch zurückzuweisen.

Der Gleichheitssatz

18 Die Klägerin trägt vor, falls der angefochtene zweite Absatz gültig sei, bestehe eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zwischen denjenigen, die wie sie in einem Mitgliedstaat einen einzigen übermäßigen Antrag einreichten, der dann bis auf 4617 t gekappt werde, und denjenigen, die in verschiedenen, z. B. 12 Mitgliedstaaten gleichzeitig Anträge auf die Höchstmenge eingereicht hätten und dann 12mal soviel erhielten.

Die Beklagte erwidert auf diese Rüge folgendes: Sie räumt ein, daß seit der Anderung von Artikel 15 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 2377/80 durch die Verordnung Nr. 3578/82 keine Zusammenzählung der verschiedenen Anträge ein und desselben Antragstellers mehr stattfinde, die in verschiedenen Mitgliedstaaten eingereicht worden seien; in Verbindung mit der in der angefochtenen Verordnung vorgesehenen Höchstgrenze sei eine unterschiedliche Behandlung möglich. In der Praxis habe es jedoch keine Anzeichen — in Form von Handelsverlagerungen, von denen der Ausschuß in Kenntnis gesetzt worden wäre — dafür gegeben, daß sich ein ernsthaftes Problem stelle; anderenfalls hätte sie zweifellos Maßnahmen erlassen, übrigens auf Antrag des Ausschusses; sie verallgemeinert dies wie folgt: Es ist nicht absolut erforderlich, daß die Kommission bei der geringsten kleinen Störung einer gemeinsamen Marktordnung unmittelbar Vorschriften erläßt.

Zweitens habe sich die etwaige unerschiedliche Behandlung auf die Klägerin nicht ausgewirkt, da diese anderweitig keine Anträge eingereicht und somit die bestehende Möglichkeit nicht genutzt habe; die Beklagte stützt sich hierfür auf die Urteile Cargill/ONIC und Welding, die sie wie folgt zusammenfaßt: Wer eine unterschiedliche Behandlung als diskriminierend rügt, darf es nicht versäumt haben, von einer vorhandenen Möglichkeit Gebrauch zu machen, um der gerügten Ungleichbehandlung zu entgehen.

19 In der Erwiderung legt die Klägerin — meines Erachtens überzeugend — dar, daß die als zweites Gegenargument angeführte Rechtsprechung zur Gleichbehandlung nicht einschlägig ist: In diesen Fällen ging es um die Ungleichheit zweier möglicher Wege, zwischen denen die Kläger noch zu dem Zeitpunkt die Wahl hatten, als sie ihre Angelegenheiten erledigten; im vorliegenden Fall bestand zu dem Zeitpunkt, als die Kommission der Produktschap ihre Auslegung mitteilte, und zu dem Zeitpunkt, als sie die angefochtene Verordnung erließ, keine einzige Möglichkeit mehr für die Klägerin oder ihre Mitbewerber, Anträge in anderen Mitgliedstaaten einzureichen; es handelt sich also mit den Worten der Klägerin um eine neue Diskriminierung, zumindest um eine Unterscheidung, die durch die angefochtene Regelung selbst geschaffen wurde.

20 Die Antwort auf die Frage, ob der angefochtene Teil der Verordnung eine Diskriminierung beinhaltet, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, hängt davon ab, ob die Klägerin eine Verhaltensweise gezeigt hat, die sie in die Lage versetzt, Gleichbehandlung zu verlangen. In diesem Punkt kann ihrer Klage meines Erachtens nicht stattgegeben werden. Der Vergleich zwischen der offenen Art und Weise, auf die die Klägerin das System von Antrag und Zuteilung zweckentfremdet, und der mehr verdeckten Handlungsweise, die sie Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten nachsagt, ist in sich problematisch. Wer ein durch das Gemeinschaftsrecht eingeführtes Regelwerk offen zweckentfremdet, hat nämlich keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit demjenigen, der etwa in einer verdeckten, weniger einfach zu ermittelnden oder abzustellenden Weise das Gleiche tut. Der Umstand, daß die zweite Art von Zweckentfremdung oder Mißbrauch möglicherweise nicht oder nicht ebenso schnell ermittelt oder bekämpft wurde beziehungsweise als grober Mißbrauch einzustufen ist, gibt der Klägerin keinen Anspruch auf Billigung der eigenen Zweckentfremdung.

Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit/Unzulässige Rückwirkung

21 Nach Ansicht der Klägerin und der niederländischen Regierung war die Auslegung der Kommission nicht eindeutig aus der Regelung herzuleiten, die in den ersten zehn Tagen des Monats September bestanden habe, und deshalb für den Mitgliedstaat, die durchführende Einrichtung (die Produktschap) oder die betroffenen Betriebe nicht erkennbar; diese Auslegung sei der Produktschap erst nach Ablauf der Frist der Verordnung Nr. 2539/87 mitgeteilt worden. Die Kommission erwidert, angesichts der Stellung, die sie der angefochtenen Bestimmung in der gesamten Regelung gegeben habe, könne nicht von einem Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit gesprochen werden; da weder der zuständige Ausschuß noch die Kommission die Praxis übermäßiger Anträge gutgeheißen hätten, habe kein Anlaß bestanden, darauf zu vertrauen, daß derartige übermäßige Anträge eine größere Bedeutung hätten als Anträge auf die größte verfügbare Menge. Die Auffassung der Kommission läuft somit darauf hinaus, daß kein rechtlich geschütztes Vertrauen bestanden habe (das dann auch nicht habe verletzt werden können).

Hier muß daran erinnert werden, was vorstehend (Nr. 17 bzw. 20) zu der Behauptung in bezug auf die Praxis in anderen Agrarverordnungen und über die Folgen der Handlungsweise der Klägerin für das System ausgeführt worden ist. Hieraus folgt, daß keine Verletzung der Rechtssicherheit und auch keine Rückwirkung vorgelegen hat, da in dem Verhalten der Kommission eine selbstverständliche Reaktion gesehen werden konnte.

Antrag

22 Nach allem schlage ich vor, festzustellen, daß die Klägerin nichts vorgebracht hat, was die Gültigkeit von Artikel 1 der Verordnung Nr. 2806/87 der Kommission in Frage stellen könnte; die Klage ist deshalb abzuweisen, und der Klägerin sind die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.