Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.05.1990 – C-5/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 8. Mai 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Vergeblich wird man in der vorliegenden Klage, die die Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben hat, nach Unterschieden zu der Rechtssache Kommission/Deutschland (Alean) suchen, in der Sie mit Urteil vom 2. Februar 1989 entschieden haben.

2 Mit Entscheidung vom 17. November 1987 stellte die Kommission fest, daß eine Beihilfe von 2 Millionen DM, die das Land Baden-Württemberg im Jahr 1985 der BUG-Alutechnik GmbH (im folgenden: begünstigtes Unternehmen) gewährt hatte, mangels Mitteilung und wegen Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt rechtswidrig sei. Nach dem Erlaß dieser Entscheidung wandte sich die Bundesrepublik, die diese nicht angegriffen hatte, mit einer Mitteilung an die Kommission, in der sie die Entscheidung kritisierte. Insbesondere sei der Subventionswert in Wirklichkeit negativ, weil die Beihilfe nur gegen die Entlassung aus einer Bürgschaftsverpflichtung von 7 Millionen DM gewährt worden sei. Im übrigen stehe der Grundsatz des Vertrauensschutzes einer Rückforderung der Beihilfe entgegen.

3 Diese Rüge wird in der vorliegenden Rechtssache zusammen mit derjenigen geltend gemacht, die Jahresfrist, die in § 48 Absatz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg für die Rücknahme eines Verwaltungsakts gesetzt sei, sei abgelaufen.

4 Die Begründung Ihres Urteils vom 2. Februar 1989 wird Sie problemlos zur Feststellung der gerügten Vertragsverletzung führen. Sie sollten jedoch bei der Erörterung des Verteidigungsvorbringens der Bundesrepublik Deutschland die Ihnen in dieser Rechtssache gegebene Gelegenheit ergreifen, die Regeln über die Rückforderung staatlicher Beihilfen zu klären, und die Bemühungen der Gemeinschaftsbehörden um die Sicherung der Wirksamkeit der einschlägigen Bestimmungen des EWG-Vertrags gerichtlich abstützen.

5 Was die Vertragsverletzung selbst angeht, so hat sich der beklagte Mitgliedstaat bereits in der Rechtssache Alean gegen die Klage der Kommission, die diese wegen der unterbliebenen Durchführung einer Entscheidung über eine nicht mitgeteilte, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe erhoben hatte, auf Vertrauensschutz berufen.

6 Wie in früheren Entscheidungen haben Sie als einzig mögliches Verteidigungsvorbringen gegen eine Verletzungsklage in derartigen Verfahren den Mitgliedstaaten vorbehalten, die absolute Unmöglichkeit, die Entscheidung durchzuführen, geltend zu machen. Sie haben jedoch festgestellt, der beklagte Staat habe sich

darauf beschränkt, der Kommission die mit der Durchführung der Entscheidung verbundenen politischen und rechtlichen Schwierigkeiten mitzuteilen, ohne irgendwelche Schritte gegenüber dem betroffenen Unternehmen zu unternehmen, um die Beihilfe zurückzufordern, und ohne der Kommission Modalitäten der Durchführung der Entscheidung vorzuschlagen, die es ermöglicht hätten, die fraglichen Schwierigkeiten zu überwinden.

7 Zuvor haben Sie darauf hingewiesen, daß ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer Entscheidung auf unvorhergesehene und unvorhersehbare Schwierigkeiten stoße, diese Probleme der Kommission zur Beurteilung vorlegen und dabei geeignete Änderungen der fraglichen Entscheidung vorschlagen könne; in einem solchen Falle verlange der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, wie er namentlich dem Artikel 5 EWG-Vertrag zugrunde liege, ein redliches Zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des EWG-Vertrags, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden.

8 Damit kamen Sie zu folgendem Ergebnis:

Unter diesen Umständen ist, ohne daß die Argumente geprüft werden müßten, die die Beklagte aus der Anwendbarkeit der nationalen Verfahrensvorschriften auf die Rückforderung von Beihilfen herleitet, festzustellen, daß sich die Beklagte nicht auf eine absolute Unmöglichkeit, die Entscheidung durchzuführen, berufen kann.

9 Diese Begründung läßt sich auf den vorliegenden Fall ohne Einschränkung übertragen: Die Bundesrepublik trägt nicht vor, sich bei dem begünstigten Unternehmen um die Einziehung der Beihilfe bemüht oder der Kommission Maßnahmen zur Durchführung der Entscheidung vorgeschlagen zu haben, mit denen die behaupteten rechtlichen Durchführungsschwierigkeiten hätten überwunden werden können. Somit liegt eine Vertragsverletzung offenkundig vor.

10 Der Gerichtshof sollte jedoch, wie bereits angedeutet, auch zu dem Vorbringen klar Stellung nehmen, das sich auf den Vertrauensschutz und das nationale Verfahrensrecht bezieht.

11 Die Bundesrepublik stützt sich auf ein obiter dictum in Ihrem Urteil vom 2. Februar 1989; damit habe der Gerichtshof den nationalen Behörden die Abwägung des Interesses der Gemeinschaft mit dem Vertrauensschutz übertragen, den das begünstigte Unternehmen geltend mache. In diesem Urteil habe sich der Gerichtshof ausdrücklich, so trägt die Bundesrepublik weiter vor, auf das Urteil Deutsche Milchkontor bezogen. In diesem Urteil wird ausgesprochen, daß nationales Recht, das in einem Bereich wie dem der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen das Vertrauen schütze, unter bestimmten Voraussetzungen mit dem EWG-Vertrag vereinbar sei.

12 Ein Vorbringen, das die Kommission sozusagen vorab erhoben hat, ist ohne weiteres zurückzuweisen. Diese macht geltend, das Urteil Deutsche Milchkontor betreffe nicht das Recht der staatlichen Beihilfen; die damals einschlägige gemeinschaftsrechtliche Bestimmunghabe hinsichtlich der Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen ausdrücklich auf nationales Recht verwiesen. Dem kann ich mich nicht anschließen. Der Unterschied zwischen Gemeinschafts- und nationalen Beihilfen kann nicht zur Anwendung unterschiedlicher Regeln auf die Rückforderung führen; in Ihrer Rechtsprechung findet sich auch keine solche Unterscheidung. In Ihrem genannten Urteil vom 2. Februar 1989 haben Sie im übrigen mit dem ausdrücklichen Hinweis auf das Urteil Deutsche Milchkontor anzeigen wollen, daß der Grundsatz des Vertrauensschutzes, der Teil der gemeinschaftlichen Rechtsordnung ist, bei der Rückforderung staatlicher Beihilfen Berücksichtigung findet.

13 Muß somit das geschützte Vertrauen unbestreitbar Berücksichtigung finden können, so liegt die eigentliche Schwierigkeit einerseits in der Bestimmung der Behörde, die dieses Vertrauen am Interesse der Gemeinschaft zu messen hat, andererseits in den Voraussetzungen, unter denen die Berufung des begünstigten Unternehmens auf diesen Grundsatz Erfolg hat.

14 Zum ersten Punkt meint die Bundesrepublik, da es um nationales Recht gehe, könne nur die nationale Behörde für die Auslegung und Anwendung zuständig sein. Die Entscheidung der Kommission nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag sei somit nicht verbindlich.

15 Dem ist nicht zu folgen. In Ihrem Urteil Deutsche Milchkontor haben Sie zunächst bemerkt,

daß die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft sind.

Daraus haben Sie folgenden Schluß gezogen:

Daher kann es nicht als dieser Rechtsordnung widersprechend angesehen werden, wenn nationales Recht in einem Bereich wie dem der Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Gemeinschaftsbeihilfen berechtigtes Vertrauen und Rechtssicherheit schützt.

16 Somit kann das Vertrauen nach nationalem Recht nur insoweit geschützt sein, als es einem Grundsatz entspricht, der Teil der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist, und, nach demselben Urteil, nur unter dem Vorbehalt der Berücksichtigung des Interesses der Gemeinschaft und der Notwendigkeit, die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht zu beeinträchtigen.

17 Soll jedoch Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht jeder Wirksamkeit beraubt werden, kann sich, falls die Entscheidung der Kommission nicht angefochten wird, vorbehaltlich außergewöhnlicher Umstände, wie sie hier nicht gegeben sind, nur das von der unvereinbaren Beihilfe begünstigte Unternehmen gegebenenfalls auf sein geschütztes Vertrauen gegen die Rückforderung durch den jeweiligen Mitgliedstaat berufen. Das mit dem Rechtsstreit befaßte nationale Gericht muß dann prüfen, ob dieser Einwand nach Maßgabe Ihres Urteils Deutsche Milchkontor begründet ist, und Ihnen erforderlichenfalls eine Frage zur Vorabentscheidung vorlegen. Grundsätzlich nicht hinnehmbar ist es hingegen, daß ein Mitgliedstaat, der als Adressat der Entscheidung der Kommission diese nicht angefochten hat, unter Berufung auf sein nationales Recht deren Durchführung verweigern kann. Damit würde die bindende Wirkung von Entscheidungen der Kommission nach Artikel 93 Absatz 2 in hohem Maße gefährdet und als Folge die Wirksamkeit des gemeinschaftlichen Beihilferechts erheblich vermindert.

18 Dieses Ergebnis entspricht Ihrer ständigen Beihilferechtsprechung, wonach gegen eine Klage wegen Vertragsverletzung, wie dargelegt, nur die absolute Unmöglichkeit der korrekten Durchführung der Entscheidung eingewandt werden kann.

19 Auf den zweiten Punkt muß ich etwas ausführlicher eingehen. In meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Alean habe ich aus dem Geiste Ihrer Rechtsprechung zum Vertrauensschutz abgeleitet, daß jedes von einer staatlichen Beihilfe begünstigte Unternehmen zu prüfen verpflichtet ist, ob diese vorab der Kommission mitgeteilt wurde. Diese Auffassung entspricht den Bemühungen der Kommission, die Beachtung des Gemeinschaftsrechts über staatliche Beihilfen sicherzustellen, wie sie insbesondere die Mitteilung aus dem Jahr 1983 belegt, in der die Kommission insbesondere die potentiellen Empfänger staatlicher Beihilfen davon [unterrichtet], daß sie bei Beihilfen, die ihnen mißbräuchlich gewährt wurden, insofern mit Schwierigkeiten zu rechnen haben, als jeder Empfänger einer unrechtmäßig gewährten Beihilfe, d. h. einer Beihilfe, die gewähn wurde, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung über ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag erlassen hat, diese gegebenenfalls zurückzahlen muß. Diesen prekären Charakter einer nicht mitgeteilten Beihilfe hat der Gerichtshof im übrigen in zwei Urteilen vom 14. Februar und vom 21. März 1990 anerkannt. Dort haben Sie entschieden:

Stellt die Kommission fest, daß eine Beihilfe eingeführt oder umgestaltet wurde, ohne daß sie davon unterrichtet worden wäre, so kann sie dem Mitgliedstaat nach Anhörung vorläufig aufgeben, die Zahlung der Beihilfe unverzüglich bis zum Abschluß der Prüfung der Beihilfe auszusetzen.

20 Sicherlich ist es bedauerlich, daß weder Mitteilungen der Mitgliedstaaten über Beihilfen noch allfällige Entscheidungen der Kommission, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht zu eröffnen, veröffentlicht werden. Gleichwohl sind die begünstigten Unternehmen wohl in der Lage, bei den nationalen Behörden wie bei der Kommission die erfolgte Unterrichtung zu überprüfen.

21 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission folgende Zahlen zur Entwicklung des Gesamtbetrags der von den Mitgliedstaaten nicht mitgeteilten Beihilfen vorgelegt, deren Rückforderung sie verlangt habe: 5 Millionen ECU im Jahre 1985, 11 Millionen ECU im Jahre 1986 und 747 Millionen ECU im Jahre 1987.Diese enorme Zunahme läßt ermessen, was in der vorliegenden Rechtssache auf dem Spiel steht. Damit ist der Zeitpunkt gekommen, in dem der Gerichtshof die Spielregeln für die staatlichen Beihilfen erneut betonen sollte. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist sicherlich zu beachten; er muß aber mit der gemeinschaftlichen Überwachung der staatlichen Beihilfen in Einklang gebracht werden. Das sollte unter genauer Angabe seiner Durchführungsmodalitäten feierlich bekräftigt werden.

22 Das beihilfebegünstigte Unternehmen kann als unmittelbar und individuell Betroffener gegen die Entscheidung der Kommission über die Rückforderung der Beihilfe Anfechtungsklage erheben. Wird der Gerichtshof mit der Sache befaßt, so mißt er die Entscheidung unweigerlich an den Anforderungen des Grundrechtsschutzes, der nach ständiger Rechtsprechung Teil der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist, insbesondere an der Verpflichtung, das geschützte Venrauen zu beachten, wie Sie es im Urteil Deufil auch getan haben.

23 Im übrigen hat das beihilfebegünstigte Unternehmen nach Ihrem Urteil in der Rechtssache Boussac auch dann die Gewißheit, daß die Kommission die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne des Artikels 92 Absatz 2 EWG-Vertrag in der Sache prüft, wenn der betreffende Mitgliedstaat sie zurückfordert.

24 Auch scheint mir bis zum Beweis des Gegenteils die Vermutung nicht übertrieben, daß das Unternehmen, das die Mitteilung der Beihilfe nicht überprüft hat, sich nicht auf sein Vertrauen berufen kann.

25 Die Wirtschaftsunternehmen, die staatliche Beihilfen unterhalten, unterliegen einer Sorgfaltspflicht, die in § 48 des fraglichen deutschen Gesetzes ausdrücklich angesprochen wird. Die Obliegenheit, sich der vorherigen Unterrichtung der Kommission von der gewährten Beihilfe zu vergewissern, ist weder übermäßig, noch ist es besonders schwierig, ihr nachzukommen.

26 Sowohl der Grundsatz des Vertrauensschutzes als auch die Befugnis des nationalen Gerichts, die entsprechenden Beurteilungen vorzunehmen, müssen jedoch gewährleistet werden. Deshalb ist der Fall vorzubehalten, daß ein Unternehmen zwar die Mitteilung der Beihilfe nicht überprüft hat, ihm aber doch im Hinblick auf die Grundrechte die Berufung auf sein geschütztes Vertrauen nicht verweigert werden kann. In einem solchen Fall muß es dem nationalen Gericht möglich sein, das Verhalten des begünstigten Unternehmens, erforderlichenfalls nach Stellung einer Vorlagefrage, konkret zu würdigen. Man sollte Zweifel nicht zu klein schreiben, die Unternehmen angesichts atypischer Beihilfen hinsichtlich des Mitteilungserfordernisses haben könnten. Diese konkrete Würdigung durch das nationale Gericht muß jedoch dem abstrakten Begriff vom Vertrauensschutz gegenübergestellt werden, wie er hier der Weigerung der Beklagten zugrunde liegt, die Gemeinschaftsentscheidung über die Rückforderung der streitigen Beihilfe durchzuführen. Für geschütztes Vertrauen spricht keine Vermutung; es bedarf des Beweises.

27 Einige Bemerkungen sind auch zu dem Vorbringen angebracht, das sich auf nationales Verwaltungsrecht stützt, wonach die Rücknahme eines Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig ist, an dem die Behörde von Tatsachen Kenntnis erhalten hat, welche seine Rücknahme rechtfertigten.

28 In ihrer Klagebeantwortung macht die Bundesrepublik zunächst geltend, daß die Jahresfrist im vorliegenden Fall bei Erlaß der Entscheidung der Kommission bereits abgelaufen gewesen sei, da sie im Jahre 1985 zu laufen begonnen habe, als die Behörde des Landes Baden-Württemberg die streitige Beihilfe gewährt habe. In der Gegenerwiderung wurden Ihnen komplexere theoretische Konzeptionen vorgetragen: Die Frist fange mit dem Tag zu laufen an, an dem die Kommission Kenntnis von der Gewährung der Beihilfe erlangt habe; diese könne außerdem beim Gerichtshof vorläufige Maßnahmen beantragen, falls sie sich binnen dieser Frist nicht äußern könne.

29 Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur ungerechtfertigten Bereicherung verweist auf nationales Prozeßrecht. Dies erfolgt jedoch unter dem Vorbehalt, daß dieses Recht auf Gemeinschaftsrecht gestützte Klagen nicht gegenüber Klagen diskriminiert, die nur innerstaatliches Recht betreffen, und die Ausübung der Rechte, die die gemeinschaftliche Rechtsordnung einräumt, nicht praktisch unmöglich macht. In Ihrem Urteil vom 21. März 1990 haben Sie diese Rechtsprechung jüngst auf den Sonderfall staatlicher Beihilfen angewandt und ausgeführt:

Grundsätzlich muß die Rückforderung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe nach dem einschlägigen nationalen Verfahrensrecht erfolgen. Jedoch darf die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung dadurch nicht praktisch unmöglich werden.

30 Hält man sich an die Klagebeantwortung, so beruft sich die Bundesrepublik auf den Ablauf einer Frist, die mit dem Tag zu laufen begann, an dem die nationale Behörde Kenntnis von den Tatsachen erlangt hat, die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigen. Ließe man es zu, daß sich ein Mitgliedstaat bei der Rückforderung von Beihilfen auf eine solche Frist beruft, so könnte eine solche Rückforderung offenkundig niemals wirksam werden. Außerdem ist es schließlich der Staat selbst, den die Mitteilungspflicht trifft, die den Fristbeginn bestimmen soll. Nach Ihrer Rechtsprechung erlegt die Entscheidung der Kommission eine Pflicht zur Erreichung eines bestimmten Erfolges auf. Sie wird ausschließlich von einer allfälligen absoluten Unmöglichkeit gemildert, die eine aktive Suche nach einer Lösung im Rahmen eines Dialogs zwischen der Kommission und dem betroffenen Mitgliedstaat ergibt. Der Mitgliedstaat muß also die Rückzahlung der Beihilfe erwirken, und zwar im nationalen Verfahren, ohne sich aber auf dieses in Fällen berufen zu können, die diese Rückzahlung von vornherein unmöglich machen.

31 In ihrer Gegenerwiderung schlägt die Bundesrepublik, wie dargelegt, vor, die Jahresfrist von dem Tag an laufen zu lassen, in dem die Kommission Kenntnis von der Beihilfe erlangt. Dabei handelt es sich ohne Zweifel um eine gewagte Auslegung des einschlägigen nationalen Rechts. § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für Baden-Württemberg betrifft nur die Kenntis der nationalen Behörden von den Tatsachen, die eine Rücknahme des rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen, nicht die der Kommission. Nun kann aber, da eine nicht mitgeteilte Beihilfe seit Ihrem Urteil Boussac nicht ohne weiteres rechtswidrig ist, nur der Erlaß einer endgültigen Entscheidung der Kommission über die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt die Tatsache darstellen, mit der die Frist für die Rücknahme des Verwaltungsakts zu laufen beginnt, mit der die zu Unrecht belassene Beihilfe gewährt wurde. Ohne dem für die Auslegung des nationalen Rechts allein zuständigen nationalen Gericht zuvorkommen zu wollen, will mir scheinen, daß die Anwendung des nationalen Rechts auf die Rückforderung von Beihilfen, insbesondere § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, dazu führen müßte, daß die deutschen Behörden den Verwaltungsakt binnen eines Jahres ab Zustellung der Sachentscheidung der Kommission zurücknehmen müssen.

32 Lassen die deutschen Behörden diese Frist fahrlässig verstreichen, so stellt sich dem nationalen Gericht offenkundig die Frage, ob es dieses Verstreichen bei seiner Entscheidung gemäß Ihrer ständigen Rechtsprechung, wie sie in Ihrem Urteil vom 21. März 1990 zusammengefaßt wird, unberücksichtigt lassen muß, da eine Berücksichtigung zum Ergebnis hätte, daß die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung praktisch unmöglich wird. Der Vertrauensschutz würde bei einer Bejahung dieser Frage nicht verletzt, da die Entscheidungen der Kommission im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht werden und das begünstigte Unternehmen deshalb lange vor Ablauf der Jahresfrist wüßte, daß die erhaltene Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist.

33 Der Gerichtshof sollte in der vorliegenden Rechtssache die Bedeutung dieses Vorbringens klären. Gleichwohl ist dieses nur bei einer allfälligen Vorlage erheblich. Jetzt brauchen nur die Grundsätze aus Ihrem Urteil Alean angewandt zu werden.

34 Ich beantrage somit festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1 und aus Artikel 189 Absatz 4 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie der Entscheidung 88/174/EWG der Kommission vom 17. November 1987 über eine vom Land Baden-Württemberg gewährte Beihilfe an BUG-Alutechnik, ein Unternehmen, das Halbzeug und Fertigprodukte aus Aluminium herstellt, nicht nachgekommen ist. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.