Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.05.1990 – C-217/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 15. Mai 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Diese Rechtssache wirft eine Grundsatzfrage auf, die die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Durchführung von Gemeinschaftsverordnungen betrifft.

2. Nach Artikel 41 der Verordnung (EWG) Nr. 337/79 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein (ABl. L 54, S. 1) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2144/82 des Rates (ABl. L 227, S. 1) und der Verordnung (EWG) Nr. 1208/84 des Rates (ABl. L 115, S. 77) hat die Kommission unter bestimmten Umständen die obligatorische Destillation von Tafelwein anzuordnen, wenn ein Überschuß besteht. Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 werden Weinerzeuger, die der Verpflichtung zur Destillation nicht nachkommen, von der Inanspruchnahme der in den Rechtsvorschriften vorgesehenen Interventionsmaßnahmen ausgeschlossen. Artikel 64 Absatz 1 bestimmt: Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften auf dem Weinsektor zu gewährleisten.

3. Am 18. Januar 1985 erließ die Kommission zwei Verordnungen über die Destillation im Weinwirtschaftsjahr 1984/85. In der Verordnung (EWG) Nr. 147/85 (ABl. L 16, S. 25) legte sie die Methode für die Berechnung der zu destillierenden Gesamtmenge Tafelwein, die Kriterien für die Aufteilung dieser Menge auf die einzelnen Erzeugungsgebiete und auf die in jedem einzelnen Gebiet niedergelassenen Erzeuger sowie die Kategorien der von der Verpflichtung zur Destillation befreiten Erzeuger fest. Mit der Verordnung (EWG) Nr. 148/85 (ABl. L 16, S. 32) ordnete sie die Destillation von 12000000 hl Tafelwein an, von denen 68322 hl von deutschen Weinerzeugern zu destillieren waren.

4. Die deutschen Behörden stellten daraufhin 614 deutschen Weinerzeugern Bescheide zu, durch die diesen mitgeteilt wurde, welche Weinmenge sie zu destillieren hatten. 506 dieser Weinerzeuger legten dagegen Widerspruch ein und machten im wesentlichen geltend, die Kriterien, die in den Gemeinschaftsverordnungen dazu verwendet würden, die von jedem einzelnen Weinerzeuger zu destillierende Menge zu bestimmen, seien diskriminierend.

5. Nach deutschem Recht hat ein Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt automatisch aufschiebende Wirkung. Die Verwaltungsbehörden können jedoch die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts anordnen, wenn es das öffentliche Interesse erfordert. Eine solche Anordnung kann ihrerseits angefochten werden; in diesem Fall können die Verwaltungsgerichte die Vollziehung erneut aussetzen.

6. Die deutschen Behörden entschieden sich gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der 506 Bescheide, gegen die Widerspruch eingelegt worden war. Im Ergebnis wurden von den 68322 hl Wein, die in Deutschland hätten destillien werden sollen, nur 9140 hl tatsächlich destilliert.

7. Die Kommission kam zu der Auffassung, daß der Umstand, daß Deutschland keine weiteren Schritte unternommen hatte, um die deutschen Weinerzeuger zur Teilnahme an der Regelung für die obligatorische Destillation zu zwingen, einen Verstoß gegen Artikel 64 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 und gegen Artikel 5 EWG-Vertrag darstelle. Sie setzte daher das Verfahren des Artikels 169 EWG-Vertrag in Gang. Auf das Schreiben und die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission hin bestritt Deutschland, daß sein Verhalten auf eine Nichterfüllung von gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen hinauslaufe. Die Kommission hat daher am 2. August 1988 beim Gerichtshof Klage erhoben.

Zulässigkeit

8. Die Klage der Kommission richtet sich nicht nur gegen das Verhalten Deutschlands in der Vergangenheit in einem bestimmten Weinwirtschaftsjahr (1984/85) — dem bis jetzt einzigen Jahr, in dem die Gemeinschaftsverordnungen deutsche Weinerzeuger zur obligatorischen Destillation verpflichtet haben —, sondern auch gegen dessen ausdrücklich erklärte Absicht, in Zukunft die gleiche Haltung einzunehmen. Die von der Kommission begehrte Feststellung ist dementsprechend in der Weise formuliert, daß sie sich nicht auf die Nichtvornahme der notwendigen Maßnahmen im Zeitraum 1984/85 durch die Bundesrepublik Deutschland, sondern auf deren fortgesetzte Weigerung bezieht, derartige Maßnahmen zu ergreifen, und die Kommission führt in ihrer Klageschrift sogar aus, daß die Klage sich in erster Linie auf die Zukunft und nicht auf die Vergangenheit beziehe. Deutschland macht jedoch geltend, die Klage sei nur insoweit zulässig, als sie sich auf sein Verhalten unter den spezifischen Umständen des Weinwirtschaftsjahres 1984/85 beziehe.

9. Bei der Betrachtungsweise der Kommission werden meines Erachtens zwei verschiedene Dinge durcheinandergebracht. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens reicht es aus, in der Sache das Verhalten der deutschen Behörden im Jahr 1985 zu prüfen. Der Umstand, daß sie sich in Zukunft vielleicht ähnlich verhalten könnten und daß sie ihre Absicht zum Ausdruck gebracht haben, dies zu tun, wenn der Gerichtshof keine gegenteilige Entscheidung trifft, ist gewiß für den Nachweis des Interesses der Kommission am Betreiben des vorliegenden Verfahrens von Bedeutung; es ist aber nicht erforderlich, in den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens das allgemeine Verhalten der Bundesregierung oder die Streitfrage einzubeziehen, wie diese sich in der Zukunft verhalten könnte. Soweit in der Zukunft eine ähnliche Situation eintritt, wird die Entscheidung des Gerichtshofes in dieser Rechtssache die Streitfragen lösen. Ich bin daher der Auffassung, daß die Klage nur insoweit für zulässig erklärt werden sollte, als sie sich auf das spezifische Verhalten der deutschen Behörden im Weinwirtschaftsjahr 1984/85 bezieht.

10. Wird der Streitgegenstand in dieser Weise beschränkt, so wird es nicht erforderlich sein, die später erlassenen Rechtsvorschriften gesondert zu prüfen: Die Verordnung Nr. 337/79, die 1984/85 galt, ist durch die Verordnung (EWG) Nr. 822/87 (ABl. L 84, S. 1) ersetzt worden; die entsprechenden Vorschriften in der letztgenannten Verordnung sind in anders numerierten Artikeln enthalten (siehe Anhang VIII der letztgenannten Verordnung), aber die einschlägigen Vorschriften sind im wesentlichen gleich.

Begründetbeit

11. Was die Begründetheit angeht, ist das Vorbringen der Kommission sehr einfach. Sie trägt vor, aufgrund der den Mitgliedstaaten durch Artikel 5 EWG-Vertrag auferlegten allgemeinen Verpflichtung rur Zusammenarbeit und der besonderen Verpflichtung aus Artikel 64 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 sei Deutschland nicht berechtigt gewesen, den Versuch aufzugeben, die obligatorische Destillation durchzusetzen, als 506 der 614 deutschen Weinerzeuger gegen die Bescheide, durch die sie zur Destillation verpflichtet worden seien, Widerspruch eingelegt hätten. Sie hätte nach Auffassung der Kommission alles nach nationalem Recht Mögliche unternehmen müssen, um die widerstrebenden Weinerzeuger dazu zu zwingen, ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen. Insbesondere hätte sie die sofortige Vollziehung der 506 Destillationsbescheide nach § 80 Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung anordnen müssen.

12. In ihrer Klagebeantwortung bringt die Bundesregierung eine Reihe von Argumenten vor, die ich der Reihe nach prüfen werde.

a) Das auf den abschließenden Charakter der in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 vorgesehenen Sanktion gestützte Argument

13. Die Bundesregierung macht geltend, die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über den Weinmarkt sähen insoweit bereits eine Sanktion gegen Weinerzeuger, die eine Anordnung zur Destillation nicht beachteten, vor, als Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 (Artikel 47 Absatz 1 der Verordnung Nr. 822/87) diese Erzeuger von der Inanspruchnahme bestimmter Interventionsmaßnahmen für das folgende Wirtschaftsjahr ausschließe. Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, diese Sanktion stelle eine erschöpfende Regelung dar und schließe daher den Einsatz von Zwangsmitteln nach nationalem Recht aus. Zu diesem Punkt zitiert sie zwei Urteile: das Urteil vom 18. Februar 1970 in der Rechtssache 40/69 (Hauptzollamt Hamburg/Bollmann, Slg. 1970, 69) und das Urteil vom 2. Februar 1977 in der Rechtssache 50/76 (Amsterdam Bulb/Produktschap voor Siergewassen, Sig. 1977, 137).

14. Dieses Argument überzeugt mich in keiner Weise. Meines Erachtens hat die Bun- -desregierung nicht dargetan, weshalb die in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 vorgesehene Sanktion die Wirkung einer erschöpfenden Regelung haben sollte, die ihr zugesprochen wird. Artikel 6 Absatz 1 befindet sich im Titel I der Verordnung, der die Überschrift Preis- und Interventionsregelung trägt. In der durch Artikel 1 der Verordnung Nr. 2144/82 geänderten Fassung lautet er wie folgt:

Den Erzeugern, für die die in Artikel 39 und gegebenenfalls in den Artikeln 40 und 41 genannten Verpflichtungen gelten, können die in diesem Titel vorgesehenen Interventionsmaßnahmen nur dann zugute kommen, wenn sie den genannten Verpflichtungen während eines noch festzulegenden Bezugszeitraums nachgekommen sind.

Die Artikel 39, 40 und 41 gehören zu Titel IV der Verordnung, der Regeln für önologische Verfahren und das Inverkehrbringen enthält. Diese Artikel in ihrer geänderten Fassung regeln zusammen mit anderen Vorschriften des Titels IV eine Reihe von Verpflichtungen und Verboten. Artikel 39 Absatz 1 verbietet das vollständige Auspressen von Weintrauben, das Auspressen von Weintrub und das erneute Vergären von Traubentrester für andere Zwecke als die Destillation. Artikel 40 Absatz 1 sieht die Destillation von Wein aus Trauben von Sorten vor, die nicht in der Klassifizierung der Rebsorten aufgeführt sind. Und Artikel 41 schreibt, wie wir gesehen haben, unter bestimmten Umständen die obligatorische Destillation vor.

15. Würde man dem Argument der Bundesregierung, Artikel 6 Absatz 1 enthalte eine erschöpfende Regelung, folgen, so würde dies bedeuten, daß die in den Artikeln 39, 40 und 41 niedergelegten Verpflichtungen oder Verbote mit keinem anderen Mittel als dem Ausschluß von der Inanspruchnahme der Interventionsmaßnahmen gemäß Artikel 6 Absatz 1 durchgesetzt werden könnten. Es würde z. B. bedeuten, daß die nationalen Behörden nicht in der Lage wären, ein Gericht anzurufen, um Weinerzeuger daran zu hindern, gegen diese Verbote zu verstoßen. Weinerzeuger könnten daher önologische Verfahren anwenden, die nach Gemeinschaftsrecht verboten sind, und die nationalen Behörden besäßen keine Mittel, um sie daran zu hindern, mit Ausnahme der Möglichkeit natürlich, daß die in Artikel 6 Absatz 1 vorgesehene Sanktion sich als wirksam erwiese. Meiner Ansicht nach rechtfertigt nichts im Wortlaut des Artikels 6 Absatz 1 oder im System der Verordnung eine derartige Schlußfolgerung. Im Gegenteil, das Argument der Bundesregierung steht in unmittelbarem Widerspruch zu der ausdrücklichen Formulierung in Artikel 64 Absatz 1, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, die notwendigen Maßnahmen [zu treffen], um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften auf dem Weinsektor zu gewährleisten.

16. Die Behauptung der Bundesregierung wird auch durch die von ihr zitierte Rechtsprechung nicht gestützt. Im Urteil in der Rechtssache Bollmann hat der Gerichtshof entschieden, daß es den Mitgliedstaaten verwehrt [ist], zur Durchführung ... [einer] Verordnung Maßnahmen zu ergreifen, die eine Änderung ihrer Tragweite oder eine Ergänzung ihrer Vorschriften zum Gegenstand haben. Die nationalen Behörden ändern aber dadurch, daß sie zur Durchsetzung einer Verpflichtung aus einer Verordnung Maßnahmen nach nationalem Recht ergreifen, die Tragweite dieser Verordnung nicht und ergänzen auch nicht ihre Vorschriften; sie führen sie lediglich durch. Dieser Punkt ist von Generalanwalt Capotorti in seinen Schlußanträgen in der Rechtssache Amsterdam Bulb (a. a. O., 155) klar herausgearbeitet worden.

17. In seinem Urteil in dieser Rechtssache hat der Gerichtshof (Randnr. 33) festgestellt, daß die Mitgliedstaaten dann, wenn die Gemeinschaftsregelung keine Vorschrift enthält, die für den Fall ihrer Verletzung durch den einzelnen bestimmte Sanktionen vorsieht, befugt sind, die Sanktionen zu wählen, die ihnen sachgerecht erscheinen.

18. Vermutlich zitiert die Bundesregierung dieses Urteil, um im Wege des Umkehrschlusses nachzuweisen, daß die Mitgliedstaaten dann, wenn die Gemeinschaftsregelung spezifische Sanktionen vorsieht, nicht mehr befugt sind, Sanktionen nach nationalem Recht zu verhängen. Dies mag dann der Fall sein, wenn eine Verordnung einen ganzen Sanktionskatalog vorsieht, durch den jede Sanktionsregelung nach nationalem Recht ausgeschlossen werden soll, wie bei den in der Verordnung Nr. 17 vorgesehenen Sanktionen wegen Verstoßes gegen die EWG-Wettbewerbsregeln, die Generalanwalt Capotorti als Beispiel (a. a. O.) anführt.

19. Eine derartige Schlußfolgerung kann jedoch nicht aus Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 hergeleitet werden, der lediglich den Erzeugern, die einige der Verpflichtungen aus der Verordnung nicht erfüllen, die Inanspruchnahme bestimmter Interventionsmaßnahmen verwehrt. Wie die Kommission ausgeführt hat, gab es keine Garantie dafür, daß diese besondere Sanktion in allen Fällen wirksam sein würde, und in der Tat ist wohl unstreitig, daß die Sanktion sich infolge der Lage auf dem deutschen Weinmarkt in den Jahren nach 1985 unter den Umständen des vorliegenden Falles als außerordentlich unwirksam erwies. Verordnungen sind auszulegen, um sie wirksam zu machen, nicht umgekehrt; das Argument der Bundesregierung würde aber, wie die vorliegende Rechtssache zeigt, dazu führen, die Verordnung unwirksam zu machen. Außerdem läßt sich dieses Argument wiederum nicht in Einklang mit Artikel 64 Absatz 1 der Verordnung bringen, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu gewährleisten.

b) Das auf das Legalitätsprinzip gestützte Argument

20. Das zweite Argument der Bundesregierung geht dahin, daß es nicht zulässig sei, Zwangsmittel nach nationalem Recht einzusetzen, wenn diese Möglichkeit nicht ausdrücklich in einer besonderen Bestimmung des Gemeinschaftsrechts vorgesehen sei. Dazu zitiert sie das Urteil vom 25. September 1984 in der Rechtssache 117/83 (Kö-necke/BALM, Slg. 1984, 3291).

21. In diesem Urteil hat der Gerichtshof entschieden, daß eine Sanktion, auch nichtstrafrechtlicher An, nicht verhängt werden darf, wenn sie nicht auf einer klaren und unzweideutigen Rechtsgrundlage beruht.

22. Der Gerichtshof hat damit einen Grundsatz des Verwaltungsrechts beschrieben, den man als das Legalitätsprinzip bezeichnen könnte. Ein verwandter Grundsatz im Bereich des Strafrechts schreibt vor, daß niemand bestraft werden kann, es sei denn, die betreffende Zuwiderhandlung war im Zeitpunkt ihrer Begehung ausdrücklich durch Gesetz verboten und die verhängte Strafsanktion war ebenfalls ausdrücklich gesetzlich vorgesehen: nullum crimen sine lege und nulla poena sine lege. Mir ist nicht ersichtlich, wie die deutschen Weinerzeuger sich unter den Umständen des vorliegenden Falles auf diesen Grundsatz hätten berufen können, wenn die deutschen Behörden versucht hätten, die Destillationsbescheide ihnen gegenüber zu vollziehen.

23. Erstens ist es fraglich, ob eine Anordnung, durch die jemand zur Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung aufgefordert wird, einer Strafsanktion gleichgestellt werden kann, selbst wenn die Nichtbeachtung einer derartigen Anordnung letztlich zur Verhängung einer Strafsanktion führen könnte. Zweitens sind in der vorliegenden Rechtssache die Verpflichtungen, die die deutschen Weinerzeuger treffen, in den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften klar zum Ausdruck gebracht, insbesondere durch Artikel 41 der Verordnung Nr. 337/79 in seiner geänderten Fassung und durch die Vorschriften der Verordnung Nr. 147/85, und die Mitgliedstaaten waren eindeutig gehalten, diese Verpflichtungen mit allen ihnen im Rahmen ihrer nationalen Rechtssysteme zur Verfügung stehenden Mitteln durchzusetzen. Dies ist einfach eine Folge der unmittelbaren Anwendbarkeit von Verordnungen gemäß Artikel 189 EWG-Vertrag. Aufgrund dieser unmittelbaren Anwendbarkeit sind Verpflichtungen aus Verordnungen unmittelbar durchsetzbar. Genaugenommen ist daher die Pflicht der Mitgliedstaaten, alle notwendigen Maßnahmen zur Durchsetzung derartiger Verpflichtungen zu ergreifen, dem Wesen einer Verordnung inhärent, und Artikel 64 Absatz 1 der in der vorliegenden Rechtssache streitigen Verordnung läßt sich als eine Vorschrift ansehen, die — um jeden möglichen Zweifel auszuschließen — ausspricht, was auf jeden Fall von den Mitgliedstaaten verlangt würde. Was die Verfahren und, falls erforderlich, die Sanktionen angeht, die die Mitgliedstaaten anzuwenden haben, so sind diese mangels spezifischer gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften eine Sache des nationalen Rechts: Das Gemeinschaftsrecht fordert nur, daß die angewendeten Verfahren und — falls erforderlich — die verhängten Sanktionen wirksam sein müssen. Diese Grundsätze gelten sowohl dann, wenn die Gemeinschaftsbestimmungen dem einzelnen Rechte verleihen, als auch dann, wenn sie ihm Verpflichtungen auferlegen (siehe z. B. Urteile vom 5. März 1980 in der Rechtssache 265/78, Ferwerda/Produktschap voor Vee en Vlees, Sig. 1980, 617, 629, Randnr. 10, und vom 27. März 1980 in den verbundenen Rechtssachen 66/79, 127/79 und 128/79, Amministrazione delle Finanze/Salumi, Sig. 1980, 1237, 1263, Randnr. 18; vergleiche auch Urteil vom 21. September 1989 in der Rechtssache 68/88, Kommission/Griechenland, Slg. 1989, 2965, und die Schlußanträge von Generalanwalt Van Gerven in der Rechtssache C-326/88, Anklagemyndigheden/Hansen & Søn I/S, Nr. 8, Sig. 1990, I-2911).

24. Es ist eindeutig nicht erforderlich, daß in einer Gemeinschaftsverordnung ausdrücklich vorgesehen ist, worauf das Argument der Bundesregierung anscheinend hindeutet, daß nämlich die Verpflichtungen, die durch die Verordnung auferlegt werden, durchsetzbar sind. Außerdem wäre es nicht praktikabel und auch nicht wünschenswert, wenn Gemeinschaftsverordnungen spezifische Vorschriften über die Verfahren und die Sanktionen enthielten, mit deren Hilfe derartige Verpflichtungen in jedem einzelnen Mitgliedstaat durchzusetzen wären.

25. Das Argument der Bundesregierung ist daher zurückzuweisen.

c) Die auf die Verhältnismäßigkeit und auf bestimmte Merkmale des deutschen Verwaltungsrechts gestützten Argumente

26. Die übrigen Argumente der Bundesregierung sind in deren Vorbringen nicht eindeutig voneinander getrennt, und ich werde sie zusammen behandeln. Die Bundesregierung macht geltend, die deutschen Behörden hätten einen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand gehabt, wenn sie die sofortige Vollziehung der 506 Destillationsbescheide anzuordnen und diese Entscheidung gegenüber den zahlreichen Rechtsbehelfen, die unausweichlich die Folge gewesen wären, zu verteidigen gehabt hätten. Sie führt aus, die Weinmenge, die von den deutschen Weinerzeugern zu destillieren gewesen sei, sei im Verhältnis zu der gesamten in der Gemeinschaft zu destillierenden Menge unbedeutend gewesen. Außerdem sehe Artikel 41 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 337/79 in ihrer geänderten Fassung vor, daß die obligatorische Destillation ... jedoch nur beschlossen [wird], wenn sie keinen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand zur Folge hat. Ferner dürfe die Durchführung des Zwangsdestillationsprogramms nach der neunten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2144/82 keine Verwaltungsausgaben zur Folge haben, die zu den erwarteten mengenmäßigen Ergebnissen in keinem Verhältnis stünden. Der Sinn des Artikels 64 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 und des Artikels 5 EWG-Vertrag bestehe nur darin, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet würden, die Maßnahmen zu treffen, die unter den Umständen des jeweiligen Falles erforderlich und geeignet seien.

27. Die Bundesregierung trägt außerdem eine Reihe von Überlegungen vor, die sich auf die besonderen Merkmale des deutschen Verwaltungsrechts beziehen. Wie vorhin erwähnt, hat ein Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt nach deutschem Recht automatisch aufschiebende Wirkung. Wenn die Behörden auch die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts gemäß § 80 Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung anordnen können, so kann dies doch nur geschehen, wenn ein besonderes öffentliches Interesse dies erfordert. Eine solche Anordnung könnte ihrerseits wieder angefochten werden; in diesem Fall würden die Gerichte die aufschiebende Wirkung des ursprünglichen Rechtsbehelfs wiederherstellen, es sei denn, sie wären davon überzeugt, daß das Erfordernis des besonderen öffentlichen Interesses erfüllt ist. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß die Gerichte dieses Erfordernis in der vorliegenden Rechtssache eng ausgelegt hätten, weil die zwangsweise Durchführung der Destillationsbescheide für die deutschen Weinerzeuger irreparable Folgen gehabt hätte. Die Bundesregierung folgert daraus, daß es in Anbetracht der schwerwiegenden Zweifel an der Gültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die obligatorische Destillation, die angeblich diskriminierend sind, keineswegs sicher gewesen sei, daß die deutschen Gerichte Rechtsbehelfe gegen Anordnungen der sofortigen Vollziehung zurückgewiesen hätten.

28. Meines Erachtens sind diese Argumente aus grundsätzlichen Erwägungen zurückzuweisen. Erstens kann sich die Bundesregierung meiner Ansicht nach zur Stützung ihres Arguments nicht auf den Wortlaut des Artikels 5 EWG-Vertrag, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen ... zur Erfüllung der Verpflichtungen [zu treffen], die sich aus diesem Vertrag ... ergeben, oder auf den Wortlaut des Artikels 64 Absatz 1 der Verordnung Nr. 337/79 berufen, der sie verpflichtet, die notwendigen Maßnahmen [zu treffen], um die Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften auf dem Weinsektor zu gewährleisten. Die Worte geeignet und notwendig können nicht dahin ausgelegt werden, daß sie die Bundesregierung von ihrer Verpflichtung befreien, sicherzustellen, daß die Verordnung durchgeführt wurde; vielmehr gebieten diese Vorschriften, daß die Mitgliedstaaten ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen vollständig erfüllen. Artikel 5 EWG-Vertrag überläßt den Mitgliedstaaten die Wahl der Mittel (siehe die Rechtssache Amsterdam Bulb, a. a. O., 150, Randnr. 32), aber er erlaubt den Mitgliedstaaten nicht, von der Erfüllung ihrer Verpflichtung mit der Begründung Abstand zu nehmen, daß ihnen dadurch ein unverhältnismäßiger Aufwand aufgebürdet würde.

29. Zweitens steht es den Mitgliedstaaten nicht frei, sich zu ihrer Verteidigung auf besondere Merkmale ihrer Rechtssysteme zu berufen, wenn sie ihre gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nicht erfüllt haben. Es steht fest, daß ein Mitgliedstaat sich nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichtbeachtung von gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zu rechtfertigen (siehe z. B. Urteil vom 3. Oktober 1984 in der Rechtssache 254/83, Kommission/Italien, Slg. 1984, 3395). Insbesondere kann ein Mitgliedstaat keine in diesem Staat bestehenden administrativen Schwierigkeiten geltend machen, um eine derartige Nichterfüllung von Verpflichtungen zu rechtfertigen (siehe Urteil vom 10. Mai 1984 in der Rechtssache 58/83, Kommission/Griechenland, Slg. 1984, 2027). Darüber hinaus würde die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts offenkundig beeinträchtigt, wenn man ein Verteidigungsvorbringen wie das der Bundesregierung zuließe: Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts hinge völlig von den verfahrensmäßigen Besonderheiten jedes einzelnen nationalen Rechtssystems ab.

30. Soweit, drittens, die Bundesregierung sich praktisch auf die angebliche Ungültigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften beruft, ist dieses Argument meines Erachtens ebenfalls zurückzuweisen. Die Bundesregierung bestreitet die Gültigkeit der Rechtsvorschriften nicht unmittelbar, im Kern läuft ihr Vorbringen aber darauf hinaus. Wenn die Bundesregierung der Auffassung war, daß die Verordnung Nr. 148/85 entweder wegen Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot oder wegen Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ungültig war, so stand es ihr frei, gemäß Artikel 173 EWG-Vertrag eine Klage auf Nichtigerklärung dieser Verordnung zu erheben und die Aussetzung ihrer Durchführung im Wege der einstweiligen Anordnung gemäß Artikel 185 zu beantragen. Es könnte sich die Frage stellen, ob die Bundesregierung, nachdem sie dies nicht getan hat, jetzt in einem Verfahren, das gegen sie nach Artikel 169 EWG-Vertrag wegen Nichtdurchführung der Verordnung angestrengt worden ist, mittelbar versuchen darf, die Gültigkeit dieser Verordnung in Zweifel zu ziehen. Es ist aber nicht erforderlich, diese Frage zu behandeln, da sich die Bundesregierung meines Erachtens auf jeden Fall nicht auf die Mutmaßung stützen kann, daß die deutschen Gerichte die Verordnung (wohl wegen Diskriminierung, obwohl die Bundesregierung diese Streitfrage nicht weiter diskutiert) als ungültig angesehen hätten. Gemeinschaftsverordnungen müssen als rechtswirksam gelten, solange ein zuständiges Gericht sie nicht für ungültig erklärt hat (siehe Urteil vom 13. Februar 1979 in der Rechtssache 101/78, Granaria/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Slg. 1979, 623, 636, Randnr. 4). Das zuständige Gericht ist der Gerichtshof, da die nationalen Gerichte nicht dazu befugt sind, eine Gemeinschaftsverordnung für ungültig zu erklären (siehe Urteil vom 22. Oktober 1987 in der Rechtssache 314/85, Foto-Frost/Hauptzollamt Lübeck-Ost, Slg. 1987, 4199). Außerdem, selbst wenn die Bundesregierung meint, daß die Gerichte die Maßnahmen der Gemeinschaft als ungültig ansehen könnten, kann sie dies nicht davon befreien, wenigstens den Versuch zu unternehmen, die in Frage stehenden Durchführungsmaßnahmen einzuleiten. Diese Unterlassung reicht meines Erachtens als solche insofern für die Begründung einer Vertragsverletzung aus, als die deutschen Behörden eine Maßnahme nicht ergriffen haben, die notwendig und geeignet war, um die Durchführung des Zwangsdestillationsprogramms sicherzustellen.

31. Es ist daher auch nicht erforderlich, zu prüfen, ob die deutschen Gerichte, wie die Bundesregierung vorträgt, die Durchführungsmaßnahmen ausgesetzt hätten oder ob diese Gerichte diese Entscheidung erlassen durften. Es ist sogar fraglich, ob — und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen — die nationalen Gerichte die Vollziehung von Maßnahmen aussetzen können, mit denen Gemeinschaftsverordnungen durchgeführt werden sollen. Ich beschränke mich auf die Bemerkung, daß es nach dem Sachverhalt im vorliegenden Fall jedenfalls zweifelhaft ist, ob eine Aussetzung der Maßnahmen ein geeigneter Weg für die deutschen Gerichte gewesen wäre, auch wenn sie die Befugnis dazu gehabt hätten und wenn sie die Gültigkeit der Gemeinschaftsmaßnahmen bezweifelt hätten. Erstens hätte eine solche Aussetzung die Entscheidung in der Sache insofern präjudiziell, als sie das Ziel der obligatorischen Destillation, nämlich das Preisniveau im Weinwirtschaftsjahr 1984/85 zu halten, unerreichbar gemacht hätte. Zweitens hätte — entgegen dem Vorbringen der Bundesregierung — die Aussetzung nicht damit gerechtfertigt werden können, daß die Vollziehung der Destillationsbescheide den Weinerzeugern einen irreparablen Schaden zugefügt hätte. Jeder erlittene Schaden haue durch einen finanziellen Ausgleich wiedergutgemacht werden können.

32. Es bleibt noch das Argument der Bundesregierung, daß die betroffene Weinmenge verglichen mit dem in der ganzen Gemeinschaft zu destillierenden Gesamtbetrag so geringfügig gewesen sei, daß ihre Destillation keinen spürbaren Einfluß auf das Preisniveau gehabt hätte und daß es deshalb keinen Sinn gehabt hätte, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung der Destillation sicherzustellen.

33. Dieses Argument ist meines Erachtens zurückzuweisen. Aus den einschlägigen Verordnungen geht eindeutig hervor, daß der Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit vom Gesetzgeber abschließend behandelt worden ist und daß die Entscheidung, daß bestimmte Mengen zu unbedeutend sind, um den Einsatz von Zwangsmaßnahmen nach nationalem Recht zu rechtfertigen, nicht in das Ermessen der nationalen Behörden gestellt worden ist.

34. Als der Rat in Artikel 41 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 337/79 vorsah, daß die obligatorische Destillation ... nur beschlossen [wird], wenn sie keinen unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand zur Folge hat, bestand daher seine einzige Absicht darin, dem Gemeinschaftsgesetzgeber (d. h. der nach dem Verwaltungsausschußverfahren tätig werdenden Kommission) ein Ermessen einzuräumen, von der Anordnung der obligatorischen Destillation abzusehen, wenn die in Unterabsatz 1 genannte vorhandene Menge geringfügig überschritten ist; eine solche Vorschrift war wegen der Formulierung des Unterabsatzes 1 als Mußvorschrift erforderlich (so wird eine obligatorische Destillation von Tafelwein beschlossen). Diese Vorschrift räumt den mit der Durchführung der Zwangsdestillation betrauten nationalen Behörden offenkundig kein Ermessen ein, wie die Bundesregierung in ihrer Gegenerwiderung auch einräumt.

35. Eine weitere Regelung zur Vermeidung von unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand enthält Artikel 41 Absatz 7 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 337/79, wonach Erzeuger kleiner Mengen von der obligatorischen Destillation freigestellt werden können. Im Einklang mit dieser Vorschrift stellte Artikel 4 der Verordnung Nr. 147/85 a) die Erzeuger der Mitgliedstaaten, deren Tafelweinerzeugung im Weinwirtschaftsjahr 1984/8560000 hl nicht überschritt, und b) die Erzeuger, die gehalten wären, zur obligatorischen Destillation weniger als 5 hl Wein zu liefern, frei. Es ist zu bemerken, daß sich die unter a genannte Zahl von 60000 hl auf die gesamte Tafelweinerzeugung bezieht und nicht auf die Menge, die destilliert werden muß. Im Lichte dieser Vorschriften fällt es schwer, dem Argument der Bundesregierung zu folgen, daß die undestilliert bleibende Menge Tafelwein (59000 hl) zu gering gewesen sei, um weitere Bemühungen zu rechtfertigen, oder daß die von jedem einzelnen Erzeuger zu destillierende Menge (durchschnittlich 116 hl) gemessen an dem Verwaltungsaufwand, den die Destillation zur Folge gehabt hätte, unverhältnismäßig gering gewesen sei. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hatte offenbar eine andere Auffassung davon, was ein annehmbarer und — gemessen an dem angestrebten Ziel — verhältnismäßiger Verwaltungsaufwand war.

36. Soweit die Bundesregierung geltend zu machen versucht, daß die zwangsweise Durchführung für die deutschen Behörden zu einem unverhältnismäßigen Aufwand geführt hätte, ist es meines Erachtens klar — selbst wenn man annimmt, daß ein derartiges Argument grundsätzlich zulässig ist —, daß es im vorliegenden Fall, in dem die Bundesregierung den davorliegenden Schritt, die sofortige Vollziehung der Destillationsbescheide anzuordnen, nicht unternommen hat, nicht überzeugen kann. Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat (siehe z. B. Urteil vom 7. Februar 1979 in der Rechtssache 128/78, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg. 1979, 419, 429, Randnr. 10) berechtigen auch Schwierigkeiten beim Vollzug eines Rechtsaktes der Gemeinschaft einen Mitgliedstaat nicht dazu, sich einseitig von der Beachtung seiner Verpflichtungen loszusagen. Die Bundesregierung kann daher mit ihrem Verteidigungsvorbringen nicht durchdringen.

Kosten

37. Auch wenn die Klage der Kommission meines Erachtens nur teilweise zulässig ist, so bin ich doch der Auffassung, daß die Bundesrepublik Deutschland in der Sache unterlegen ist und ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind.

Ergebnis

38. Der Gerichtshof sollte meiner Meinung nach daher

1) feststellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie nicht die notwendigen Maßnahmen ergriffen hat, um die Zwangsdestillation von Tafelwein im Jahr 1985 sicherzustellen;

2) der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens auferlegen.