Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.06.1990 – C-302/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 6. Juni 1990

Hen Präsident,

meine Herren Richter!

1. Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt das vorlegende Gericht dem Gerichtshof zwei Fragen nach der Vereinbarkeit der niederländischen Rechtsvorschriften zur Durchführung der Richtlinie 68/414/EWG des Rates vom 20. Dezember 1968 mit Artikel 34 EWG-Vertrag.

Es sei darauf hingewiesen, daß der Rechtsstreit einen Sachverhalt betrifft, der durch eine gewisse Komplexität sowohl im Hinblick auf die tatsächlichen Gesichtspunkte als auch auf den einschlägigen nationalrechtlichen Rahmen gekennzeichnet ist. Ich halte es daher für angebracht, vorab einige Erläuterungen in dieser Hinsicht zu geben; im übrigen nehme ich Bezug auf den Sitzungsbericht.

2. Nach der Richtlinie 68/414 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, Erdölvorräte zu halten, um etwaigen Versorgungskrisen bei Energieerzeugnissen vorzubeugen. Der Vorrat, der natürlich im Verhältnis steht zum Umfang des inländischen Bedarfs, muß nach Artikel 1 dem nach dem Tagesdurchschnitt errechneten Inlandsverbrauch an 65 Tagen (später erhöht auf 90 Tage) des vorhergehenden Kalenderjahres entsprechen.

Die Richtlinie läßt den Mitgliedstaaten eine weitgehende Wahlfreiheit beim Erlaß der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, um das vorgeschriebene Ergebnis zu erreichen. Insbesondere ist nicht geregelt, ob die Vorräte zentral durch eine dazu bestimmte, unter öffentlicher Kontrolle stehende Einrichtung angelegt und verwaltet werden müssen oder ob sie in sozusagen dezentraler Form bei den Unternehmen des Sektors gebildet werden können. Ferner ist in bezug auf die Einzelheiten und die Formen der Finanzierung der Vorräte nichts bestimmt.

Das Königreich der Niederlande führte die Richtlinie mit der Wet Vooraadvorming Aardolieprodukten (Gesetz über die Vorratsbildung von Erdölerzeugnissen; WVA) vom 21. Oktober 1976 durch.

Mit der WVA wurde eine Verpflichtung zur Vorratshaltung für diejenigen eingeführt, die in den Niederlanden Erdölerzeugnisse herstellen oder einführen. Die Vorräte müssen einem Prozentsatz (90/365) der im vorhergehenden Jahr in den Niederlanden auf den Markt gebrachten Erzeugnisse entsprechen. Hingegen werden nach anderen Ländern ausgeführte Mengen bei der Anlegung von Vorräten nicht berücksichtigt.

Die WVA sieht ferner vor, daß die strittige Verpflichtung unter Voraussetzungen, die vom Wirtschaftsminister von Fall zu Fall festgelegt werden, ganz oder teilweise von einem Dritten übernommen werden können, wodurch der ursprüngliche Verpflichtete von seiner Verpflichtung befreit wird.

Zu diesem Zweck wurde mit Urkunde vom 7. September 1978 die Stichting Interim Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieprodukten (Vorläufige Zentralstelle für die Vorratsbildung von Erdölerzeugnissen; ICOVA) errichtet. Diese Stiftung, der sich die betroffenen Unternehmen freiwillig anschließen konnten, hatte gerade die Aufgabe, gegen Entrichtung eines Beitrags die Verpflichtung zur Vorratshaltung zu übernehmen. Da, wie bereits gesagt, keine Verpflichtung in bezug auf ausgeführte Erzeugnisse bestand, wurde deshalb natürlich für diese Erzeugnisse kein Beitrag geschuldet.

Unstreitig unterlag die ICOVA der öffentlichen Kontrolle: Die Mitglieder des Vorstands wurden vom Minister ernannt; die Mehrheit der Mitglieder wurde unmittelbar von den zuständigen Ministerien (Wirtschaftsminister und Finanzminister) bestimmt, während die übrigen aus den betroffenen Wirtschaftskreisen ausgewählt wurden; die Handlungen der Einrichtung unterlagen der Genehmigung des Wirtschaftsministers, der ferner über Direktions-, Aufsichts- und gegebenenfalls Entscheidungsbefugnisse verfügte.

Es ist jedoch zu sagen, daß, obwohl die ICOVA nach der Absicht des Gesetzgebers den ersten Schritt in Richtung auf eine feste zentralisierte Struktur der Verwaltung der Vorräte darstellte, die Situation mehrere Jahre lang sehr unbeständig war. Weitere Einrichtungen traten der ICOVA bei der Übernahme der Verpflichtung zur Anlegung von Vorräten zur Seite. Einige Unternehmen führten dies für eigene Rechnung durch. Die ministerielle Genehmigung zur Übertragung dieser Verpflichtung auf die ICOVA wurde ursprünglich, und zwar teilweise, sechs Unternehmen erteilt; erst nach und nach erhielten weitere 17 Unternehmen die Genehmigung. Einige Mitglieder der ICOVA beendeten ihre Beziehung zu der Einrichtung und übernahmen die Vorratshaltung wieder selbst.

Der Bereich wurde erst mit der Änderung der WVA vom 24. Dezember 1986, die zum 1. Januar 1987 in Kraft trat, neu und endgültig geregelt. Aufgrund dieser Änderung wurde die ICOVA durch eine ständige Einrichtung mit der Bezeichnung COVA ersetzt, die die Aufgabe erhielt, die Erdölvorräte der Niederlande mit geringsten Kosten zu verwalten. Es sei darauf hingewiesen, daß die Finanzierung der Vorräte nach der neuen Regelung durch eine Abgabe parafiskalischen Charakters sichergestellt wird, die auf alle der Mineralölsteuer unterliegenden Erdölerzeugnisse erhoben wird und die bei der Ausfuhr der Erzeugnisse erstattet wird.

3. Dies vorausgeschickt, gehe ich nun auf die vor dem nationalen Gericht entstandene Streitigkeit ein, wobei ich mir vergegenwärtige, daß sie in die Zeit vor der Änderung von 1986 fällt.

Das Gericht führt in seinem Urteil aus, daß die der ICOVA angeschlossenen Unternehmen in der Regel den für die Anlegung der Vorräte entrichteten Beitrag auf den Verkaufspreis auf dem Binnenmarkt abgewälzt hätten. Die Zwischenhändler, die sich bei diesen Unternehmen eindeckten, hätten diese Preiserhöhung sowohl für die anschließend auf dem Binnenmarkt weiterverkauften als auch für die nach anderen Ländern ausgeführten Erzeugnisse getragen. Sie hätten sich indessen bei der Ausfuhr in einer nachteiligen Situation gegenüber den der ICOVA angeschlossenen Verkaufsunternehmen befunden: Während letztere — wie bereits ausgeführt — bei exportierten Erzeugnissen keinerlei Belastung getragen hätten, hätten die Zwischenhändler auch bei diesen Erzeugnissen den Aufpreis gezahlt, der sich aus der Abwälzung des bereits von ihren Lieferanten an die ICOVA abgeführten Beitrags ergeben habe. Dieser Nachteil habe einige Wirtschaftsteilnehmer, wie die Klägerin, dazu veranlaßt, ihre Ausfuhren einzustellen.

Es sei darauf hingewiesen, daß im Vorlageurteil nur die unterschiedlichen Situationen betrachtet werden, in denen sich die Mitglieder der ICOVA auf der einen und ihre Abnehmer auf der anderen Seite in bezug auf die Ausfuhren befinden sollen. Das Phänomen ist jedoch, wie sich auch aus den vor dem Gerichtshof abgegebenen Erklärungen ergibt, allgemeiner. Es betrifft in gleichem Maße alle niederländischen Zwischenhändler, die Erdölerzeugnisse von einem — der ICOVA angeschlossenen oder nicht angeschlossenen — Unternehmen erworben haben, das nach dem Gesetz verpflichtet ist, Vorräte zu halten und somit einen zusätzlichen Kostenfaktor zu tragen, der dann in bestimmtem Umfang auf die eigenen Verkaufspreise abgewälzt wird.

Letztlich dürfte das vorlegende Gericht auf den Fall abstellen, daß ein Unterschied in der Wettbewerbsposition in ein und demselben Land zwischen zwei Gruppen von Wirtschaftsteilnehmern besteht, die auf verschiedenen Handelsstufen tätig sind. Dieser Unterschied soll sich seinerseits auf die Ausfuhrmöglichkeiten einer der beiden Gruppen im Vergleich zu der anderen auswirken.

Die dem Gerichtshof vorgelegte Frage geht dahin, ob eine derartige Situation einen Verstoß gegen Artikel 34 bedeutet und ob dieser Verstoß beseitigt würde, wenn Ausgleichsmechanismen zugunsten der Gruppe vorgesehen würden, die sich für benachteiligt hält.

4. In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die fragliche Richtlinie, die auf Artikel 103 gestützt ist, zwar die Verpflichtung der Staaten vorsieht, Energievorräte in einem bestimmten Umfang anzulegen, jedoch nicht die Modalitäten regelt, nach denen diese Vorräte tatsächlich angelegt, verwaltet und finanziert werden sollen; nichts könnte beispielsweise einen Staat daran hindern, die Vorratshaltung einer öffentlichen Einrichtung zu übertragen und zur Deckung der damit verbundenen Kosten durch eine Zuwendung aus dem allgemeinen Haushalt beizutragen (diese Situation besteht im übrigen, wie aus den von der Kommission auf Verlangen des Gerichtshofes vorgelegten Unterlagen hervorgeht, zumindest in Deutschland und in Italien für einen Teil der nationalen Vorräte). Ferner sei insbesondere darauf hingewiesen, daß die Richtlinie keine Bestimmung in bezug auf die Art und Weise enthält, auf die etwaige Lagerkosten, mit denen bestimmte Gruppen von Unternehmen belastet werden, auf die Verkaufspreise auf dem Binnenmarkt oder bei der Ausfuhr abgewälzt werden müssen oder können.

Natürlich sind die Mitgliedstaaten auch im Rahmen dieses weiten Ermessens an Artikel 34 EWG-Vertrag gebunden. Diese Bestimmung verhindert jedoch nach der Auslegung des Gerichtshofes nur nationale Maßnahmen ..., die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaats und seinen Außenhandel schaffen, so daß die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates einen besonderen Vorteil erlangt.

5. Die niederländischen Vorschriften können meines Erachtens jedoch nicht als Verstoß gegen diesen Grundsatz betrachtet werden. Nicht anders als in den meisten anderen Mitgliedstaaten wird auch in den Niederlanden einer bestimmten Gruppe von Erdölunternehmen die Verpflichtung auferlegt, einen der Menge der Verkäufe auf dem Binnenmarkt entsprechenden Vorrat anzulegen. Die Verwaltung dieses Vorrats bringt in den Niederlanden wie anderswo natürlich eine Belastung mit sich, die, wie die Kommission richtig ausführt, zu den allgemeinen Betriebskosten der Unternehmen gehört. Zwar ist die Situation in den Niederlanden, ähnlich wie die in einigen anderen Mitgliedstaaten, dadurch gekennzeichnet, daß die verpflichteten Unternehmen die Möglichkeit haben, die Verpflichtung auf eine der Kontrolle des Staates unterliegende Einrichtung zu übertragen. In diesem Fall wird die Verwaltung der Vorräte durch Entrichtung einer Abgabe finanziert (die nach einem festen Prozentsatz der Verkäufe auf dem Binnenmarkt berechnet wird). Diese Abgabe stellt sich jedoch immer noch als ein Bestandteil der Kosten des Unternehmens dar. Unabhängig davon, welches System gewählt wird — Anschluß an die ICOVA, eigene Verwaltung der Vorräte oder Übertragung der Verpflichtung auf einen anderen Dritten als die ICOVA —, besteht also kein Grund für die Annahme, daß durch die Anwendung der fraglichen Rechtsvorschriften eine spezifische Beschränkung der Ausfuhrströme bewirkt wird. Die Lagerkosten, die von den Unternehmen unmittelbar oder mittelbar getragen werden, werden nur aufgrund geschäftlicher Erwägungen auf die inländischen Verkaufspreise und die Ausfuhrpreise abgewälzt. Mehr noch, soweit es zutrifft, daß, wie aus dem Vorlageurteil hervorzugehen scheint, zumindest die der ICOVA angeschlossenen Unternehmen dazu neigen (ohne indessen hierzu durch irgendeine Vorschrift verpflichtet zu sein), die Lagerkosten ausschließlich oder vorwiegend auf die Inlandsverkäufe abzuwälzen, die allein für die Festlegung des Umfangs der Vorräte berücksichtigt werden, müßte man daraus den Schluß ziehen, daß die Lagerkosten tatsächlich diese Verkäufe eher belasten als die Ausfuhren. Es besteht daher kein Grund zu der Befürchtung, daß auf dieser Ebene eine im Sinne von Artikel 34 EWG-Vertrag erhebliche Handelsverzerrung eintritt.

6. Was die besondere Situation angeht, in der sich die Zwischenhändler befinden, die Erdölerzeugnisse von vorratspflichtigen Unternehmen erworben haben, so erscheint die vom vorlegenden Gericht in bezug auf den niederländischen Markt beschriebene Situation völlig mit derjenigen in den anderen Mitgliedstaaten vergleichbar. Bei diesen Zwischenhändlern wird, wie die Kommission ausgeführt hat, üblicherweise derjenige Teil der Lagerkosten in den Ankaufspreis einbezogen, den ihre Verkäufer tragen mußten und den diese, soweit die Marktbedingungen dies gestatteten, sodann abzuwälzen gesucht haben.

Es handelt sich allerdings um ein Phänomen, das einer offensichtlichen wirtschaftlichen Logik entspricht: Die Lagerkosten wirken sich nicht anders auf die Verkaufspreise aus als andere Belastungen, die ebenfalls auf Gesetzesbestimmungen beruhen, wie beispielsweise die Soziallasten oder die Belastungen, die sich aus der Beachtung von Umweltschutzvorschriften ergeben. Was jedoch mehr zählt, ist, daß diese Auswirkung völlig unabhängig von der späteren Bestimmung der Erzeugnisse ist. Mit anderen Worten, unabhängig von ihrem Ankaufspreis befinden sich die Zwischenhändler in der gleichen Situation, ob sie sich nun dafür entscheiden, auf dem Binnenmarkt weiterzuverkaufen, oder ob sie sich für die Ausfuhr entscheiden. Abermals bin ich daher der Ansicht, daß nicht einmal mittelbar von einem spezifischen Nachteil für die Ausfuhren die Rede sein kann.

7. Zwar befinden sich die Zwischenhändler in bezug auf die Ausfuhren in einer anderen Position als ihre Lieferanten, insbesondere wenn letztere die Lagerkosten vorzugsweise auf die Inlandsverkäufe abzuwälzen suchen (die dann den Betrag dieser Kosten bestimmen). Aber diese unterschiedliche Situation hängt nicht von dem vom niederländischen Gesetzgeber geschaffenen rechtlichen Rahmen ab, sondern von der freien Wahl der betroffenen Unternehmen; zudem dürfte sie die übliche Folge des Umstands sein, daß die betreffenden Wirtschaftsteilnehmer auf verschiedenen Stufen der Handelskette tätig sind. Eine Bestätigung in diesem Sinn läßt sich daraus ableiten, daß die von dem vorlegenden Gericht beschriebene Situation, wie gesagt, völlig vergleichbar ist mit derjenigen, die in den anderen Mitgliedstaaten herrscht, wo die Wiederverkäufer ebenfalls eine Erhöhung des Preises für die Energiekosten ihrer Lieferanten übernehmen müssen, ohne irgendeine Möglichkeit des Ausgleichs bei der Wiederausfuhr der Erzeugnisse zu haben.

Natürlich bedeutet dies nicht, daß ein derartiger Ausgleich nicht vorgesehen werden kann. Dies ist in den Niederlanden mit der 1987 in Kraft getretenen Reform des Systems geschehen. Die neue Regelung hat jedoch die vorhergehende Regelung grundlegend abgeändert, sowohl weil sie eine zentrale Verwaltung der nationalen Vorräte als auch weil sie die Finanzierung durch eine parafiskalische Abgabe vorsieht, die zu der Verbrauchsteuer hinzukommt, mit der Erdölerzeugnisse bereits belastet sind, und die jedem, der diese Erzeugnisse ausführt, erstattet wird. Das System regelt daher die Abwälzung der Lagerkosten speziell und gewährleistet gleichzeitig die vollständige Neutralisierung dieser Kosten in bezug auf die Ausfuhren.

Mit der neuen Regelung ist zweifellos der Schutz der Handelsposition der Exporteure und insbesondere der Wiederverkäufer beabsichtigt. Es handelt sich im übrigen um eine nur in den Niederlanden erlassene Maßnahme, die unter Berücksichtigung des exportorientierten Charakters der Erdölindustrie des Landes völlig verständlich ist. Es handelt sich mit anderen Worten um einen unmittelbaren Eingriff zur Förderung der Ausfuhren auf allen Ebenen. Daraus läßt sich jedoch nicht herleiten, daß in Ermangelung eines derartigen Mechanismus eine mit Artikel 34 EWG-Vertrag unvereinbare Situation vorläge. Aus dieser Bestimmung ergibt sich nämlich nicht die Verpflichtung, jedem Wirtschaftsteilnehmer beste Ausfuhrmöglichkeiten zu verschaffen, und erst recht nicht die gleichen Möglichkeiten, wie sie diejenigen haben, die auf einer anderen Handelsstufe tätig sind, sondern nur die Verpflichtung, zu verhindern, daß die Ausfuhren insgesamt gegenüber dem Binnenmarkt speziell benachteiligt sind.

Zusammenfassend meine ich, daß die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Richtlinie unter Berücksichtigung des in ihr vorgesehenen weiten Ermessensspielraums nach Artikel 34 nur verpflichtet sind, keine Regelung zur Anlegung von Erdölvorräten zu erlassen, nach der die damit verbundenen Kosten hauptsächlich die Ausfuhren belasten und sie hierdurch diskriminieren. Umgekehrt verpflichtet Artikel 34 aber auch nicht dazu, vorzusehen, daß die Ausfuhren von allen mit der Lagerhaltung verbundenen Belastungen befreit werden: Eine Regelung in diesem Sinne, wie sie in den Niederlanden seit 1987 gilt, ist, auch wenn sie von der klaren Absicht der Exportförderung getragen ist, insoweit nicht obligatorisch. Ich bin deshalb nicht der Auffassung, daß die andere Regelung, die vor diesem Zeitpunkt in den Niederlanden galt, als Verstoß gegen die genannte Bestimmung des Vertrages anzusehen ist.

8. Am Rande eine letzte Bemerkung. Die Kommission hat sich insbesondere in ihren schriftlichen Erklärungen gefragt, ob die strittige nationale Regelung (also diejenige, die vor der Änderung von 1986 galt) nicht unter dem Blickwinkel des Artikels 95 EWG-Vertrag geprüft werden könnte.

Ich muß jedoch darauf hinweisen, daß dieser Gesichtspunkt, der im übrigen vom vorlegenden Gericht nicht erwähnt worden ist, für die Beurteilung des vorliegenden Falles nicht relevant erscheint. Wie von allen anderen Beteiligten ausgeführt worden ist, haben die nationalen Rechtsvorschriften zur Zeit der maßgebenden Ereignisse nur eine Verpflichtung zur Anlegung von Vorräten für die Unternehmen geregelt, die Erdölerzeugnisse auf den Markt brachten. Unabhängig davon, ob die Lagerhaltung von den einzelnen Unternehmen selbst betrieben wurde oder ob sie auf einen Dritten (gegebenenfalls die ICOVA) übertragen wurde, wiesen die damit verbundenen Kosten weder die strukturellen Merkmale noch die Funktion einer fiskalischen Abgabe auf. Artikel 95 erscheint mir daher nicht anwendbar.

9. Im Ergebnis schlage ich vor, dem vorlegenden Gericht wie folgt zu antworten:

Artikel 34 EWG-Vertrag steht der Anwendung der niederländischen Rechtsvorschriften, die bis zum 1. Januar 1987 galten und mit denen die Richtlinie 68/414/EWG des Rates durchgeführt wurde, nicht entgegen.