Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.07.1990 – C-53/88

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 11. Juli 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 In der Rechtssache, die heute zu behandeln ist, geht es um den der Griechischen Republik gegenüber erhobenen Vorwurf, sie habe in der dafür vorgesehenen Frist (d. h. bis zum 23. Oktober 1983) keine ausreichenden Maßnahmen getroffen zur Umsetzung der (schon aus der Rechtssache 22/87 bekannten) Richtlinie des Rates vom 20. Oktober 1980 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers (ABL. L 283, S. 23 ff.).

2 Zu den Einzelheiten des Verfahrens — namentlich zum Inhalt der genannten Richtlinie und zur Vorgeschichte des Rechtsstreits — verweise ich auf den Sitzungsbericht. Jetzt sei nur kurz dies in Erinnerung gebracht.

3 Die Beklagte verteidigte sich dem von der Kommission erhobenen Vorwurf gegenüber zunächst mit der Einlassung, der Richtlinie sei Genüge getan worden durch das griechische Gesetz Nr. 1172/81. Das hat die Kommission — die sich mit dem Gesetz eingehend auseinandergesetzt hat — schon nicht gelten lassen in ihrem Schreiben vom 28. April 1986 (mit dem das Verfahren gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag förmlich eingeleitet worden ist) und in ihrer begründeten Stellungnahme vom 9. Juni 1987 (in der die Griechische Republik aufgefordert worden ist, innerhalb eines Monats ab Zustellung der Stellungnahme die notwendigen Maßnahmen zu erlassen).

4 Auffällig ist, daß die Beklagte darauf — noch vor Einleitung des Gerichtsverfahrens — in einem Schreiben vom 23. Juli 1987 nur reagiert hat mit dem Hinweis darauf, das Arbeitsministerium habe den Entwurf eines Präsidialdekrets ausgearbeitet, mit dem die Richtlinie umgesetzt werden solle. Darin kann nach meiner Auffassung nur ein Abgehen von der bis dahin eingehaltenen Verteidigungslinie gesehen werden.

5 Demgemäß ist auch in der Antwort auf die Klage der Kommission (welch letztere sich abermals eingehend mit dem erwähnten Gesetz Nr. 1172/81 auseinandergesetzt hat) im wesentlichen lediglich die Rede von dem erwähnten Entwurf eines Präsidialdekrets, und zu ihm heißt es in der Duplik (in der gleichfalls nicht mehr von dem Gesetz Nr. 1172/81 gesprochen wird), mit dem Erlaß des Präsidialdekrets zur Umsetzung der Richtlinie sei in kurzer Frist zu rechnen.

6 Auf eine Anfrage des Gerichtshofes erfuhren wir dann noch im November 1989, es sei der erwähnte Entwurf eines Präsidialdekrets fallengelassen worden, weil es an einer angemessenen gesetzlichen Ermächtigung für die Schaffung einer Schutzeinrichtung gemäß der Richtlinie 80/987 gefehlt habe. Gleichzeitig wurde erklärt, die griechische Rechtslage sei an die Richtlinie angepaßt worden durch das Gesetz Nr. 1836/89. Dessen Artikel 16 erhalte eine Ermächtigung zum Erlaß eines Präsidialdekrets, das alle Einzelheiten der Schutzeinrichtung regeln werde. Im Januar 1990 schließlich wurde uns dann noch der Text eines Präsidialdekrets vorgelegt, der den gerügten Vertragsverstoß beseitigen sollte.

B — Stellungnahme

7 Angesichts dieses gesetzgeberischen Verhaltens der Beklagten ist zunächst einmal die Feststellung erlaubt, daß die Beklagte selbst offenbar schon im schriftlichen Verfahren nicht davon ausging, sie habe alles zur Umsetzung der jetzt interessierenden Richtlinie Erforderliche vor Ablauf der in der Richtlinie oder in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist getan, was die Schlußfolgerung einschließt, den von der Kommission in ihrer Klageschrift formulierten Antrag grundsätzlich als begründet anzusehen. Tatsächlich hat die Kommission bereits in der genannten Stellungnahme und noch einmal in der Klageschrift überzeugend dargetan, daß das Gesetz Nr. 1172/81 nicht ausreicht zur Umsetzung der Richtlinie. Ich brauche das jetzt nicht im Detail zu wiederholen, sondern verweise auch dazu auf den Sitzungsbericht, in dem die Argumentation der Kommission dargestellt ist.

8 Insoweit ist also der Klage der Kommission stattzugeben.

9 Einzugehen haben wir jetzt weiter nicht auf die Frage, ob das Gesetz Nr. 1836/89 und das auf seiner Grundlage ergangene Präsidialdekret eine befriedigende Umsetzung der Richtlinie in griechisches Recht bewirken. Dies ist — der einschlägigen Rechtsprechung zufolge, nach der es maßgeblich auf das das Verfahren einleitende Schreiben der Kommission und ihre begründete Stellungnahme ankommt — nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, in dem es tatsächlich nur um die Rechtslage geht, wie sie bis zum Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist bestanden hat. Sollte die Kommission also der Ansicht sein, der Richtlinie werde auch durch das Gesetz Nr. 1836/89 und durch das auf seiner Grundlage ergangene Präsidialdekret nicht genügt, so hätte sie dazu ein neues Verfahren einzuleiten, in dem der Beklagten Gelegenheit gegeben werden müßte, zu diesem Problem vor Anrufung des Gerichtshofes Stellung zu nehmen.

10 Nach dem Inhalt der Klageschrift ist im gegenwärtigen Verfahren demnach lediglich noch der Frage nachzugehen, ob die griechische Rechtslage in Ordnung ist in Ansehung bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern, von denen in Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie in folgender Weise die Rede ist:

Die Mitgliedstaaten können die Ansprüche bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern wegen der besonderen Art des Arbeitsvertrags oder Arbeitsverhältnisses der Arbeitnehmer oder wegen des Bestehens anderer Garantieformen, die den Arbeitnehmern einen Schutz gewährleisten, der dem sich aus dieser Richtlinie ergebenden Schutz gleichwertig ist, vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausnahmsweise ausschließen.

11 Insofern ist aus dem Anhang der Richtlinie einmal zu erwähnen der unter der Überschrift Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder Arbeitsverhältnis besonderer Art für Griechenland genannte Buchstabe A, wo es heißt: Der Kapitän und die Mitglieder der Besatzung eines Fangschiffes, wenn und soweit sie in Form einer Beteiligung an den Gewinnen oder den Bruttoeinnahmen des Schiffes entlohnt werden, sowie zum anderen unter der Überschrift Arbeitnehmer mit anderen Garantieformen der Buchstabe A, in dem es — für Griechenland — heißt: Die Besatzungen von Hochseeschiffen.

12 Wie Sie wissen, ist die Kommission — jedenfalls im schriftlichen Verfahren — der Auffassung gewesen, daß auch diese Frage verneint werden muß, weil es nämlich für die beiden genannten Gruppen von Arbeitnehmern (für die erste scheint sie in der mündlichen Verhandlung einen Rückzieher gemacht zu haben) an einem gleichwertigen Schutz ihrer Interessen fehle. Dem trat die Beklagte nachdrücklich entgegen schon in ihrer Einlassung vom 23. Juli 1987 zur begründeten Stellungnahme der Kommission vom 5. bzw. 9. Juni 1987 mit dem Hinweis auf das Gesetz Nr. 1711/87, das die Vorschriften über die Pensionskasse von Seeleuten geändert habe. Auf diese Weise sei der Artikel 207 des Privaten Seerechtsgesetzbuches so geändert worden, daß alle mit dem Anhang zur Richtlinie zusammenhängenden Probleme gelöst worden seien.

13 Was dieses im Verfahren allein noch zu behandelnde Problem anbelangt, so würde ich — nach der vom Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärung, Griechenland habe die genannten Arbeitnehmer vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen (im schriftlichen Verfahren war bekanntlich noch das Fehlen klarer Bestimmungen zum Ausschluß dieser Arbeitnehmer bemängelt worden) — meinen, daß in bezug auf die zuerst genannte Gruppe der ursprünglich geäußerten Ansicht der Kommission nicht gefolgt werden kann und daß ein Vorwurf zu Recht lediglich in Ansehung der zweiten Gruppe erhoben wird.

14 Ganz offensichtlich macht der vorhin zitierte Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie, der von der Möglichkeit des Ausschlusses bestimmter Arbeitnehmer spricht, einen deutlichen Unterschied zwischen zwei Gruppen: Dabei ist die erste dadurch gekennzeichnet, daß eine besondere Art des Arbeitsvertrags oder Arbeitsverhältnisses vorliegt, und es ist lediglich bei der zweiten Gruppe die Rede vom Bestehen anderer Garantieformen, die einen gleichwertigen Schutz gewährleisten. Dementsprechend findet auch in der im Anhang zu der Richtlinie enthaltenen Liste eine säuberliche Trennung der Arbeitnehmer nach den genannten Kategorien statt, wozu sicherlich kein Anlaß bestanden hätte, wenn sie nach dem Willen der Autoren der Richtlinie gleichzubehandeln wären. Außerdem läßt sich gegen die Ansicht der Kommission (auch soweit sie ebenfalls für die erste Gruppe von dem Erfordernis eines gleichwertigen Schutzes ausging) auf einige Beispielsfälle aus dem Teil I des Anhangs der Richtlinie (Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder einem Arbeitsverhältnis besonderer Art) hinweisen, die — wie etwa nahe Verwandte des Arbeitgebers; Personen, die normalerweise weniger als 18 Stunden in der Woche beschäftigt werden ; Ehegatte des Arbeitgebers ; Hausangestellte, die an weniger als drei Tagen in der Woche arbeiten — ganz klar machen, daß es für sie in Anbetracht der Natur der Arbeitsverhältnisse nicht sinnvoll erscheint, gleichwertige Schutzeinrichtungen zur Sicherung der Entlohnung vorzusehen.

15 Der Umstand, daß für die unter I A des Anhangs genannten Kapitäne und Mitglieder der Besatzung eines Fangschiffes in der griechischen Rechtsordnung ein Schutz nicht vorgesehen ist, der dem von der Richtlinie vorgeschriebenen gleichwertig ist, gibt also — unterstellt, daß diese Behauptung zutrifft (was jetzt nicht weiter zu untersuchen ist) — sicher keinen Anlaß, von einer nicht korrekten Umsetzung der Richtlinie zu sprechen.

16 Vielmehr war in diesem Punkt eine Umsetzung der Richtlinie nicht erforderlich, und es ergab sich auch nicht die Möglichkeit, den Wortlaut einer solchen Umsetzungsvorschrift nach Brüssel mitzuteilen (Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie). Insofern ist es auch unschädlich, daß die beklagte Regierung der Auffassung war, sie hätte die Richtlinie erst durch Artikel 207 des Seerechtsgesetzbuches umgesetzt, was die Frage aufgeworfen hätte, ob Umsetzung und Mitteilung rechtzeitig erfolgt sind.

17 Im Ergebnis ist also festzustellen, daß der Vorwurf, die Beklagte habe es unterlassen, die zur Umsetzung der Vorschrift des Artikels 1 Absatz 2 in Verbindung mit Anhang I A der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen innerhalb der vorgeschriebenen Fristen zu erlassen, zurückgewiesen werden muß.

18 Prüft man zum anderen, ob von einem solchen gleichwertigen Schutz die Rede sein kann für die unter II A des Anhangs aufgeführten Besatzungen von Hochseeschiffen, so ist meines Erachtens zunächst allgemein hervorzuheben, daß der damit angesprochene, in Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie enthaltene Vorbehalt nach dem gewählten Wortlaut sicher in einer anspruchsvollen Weise zu verstehen ist. Es muß also — darin stimme ich der Kommission zu —,

was die Zahlung des Arbeitsentgelts für einen Mindestzeitraum von drei Monaten ab Zahlungsunfähigkeit angeht (Artikel 4),

was die Sicherung betrifft, daß die Nichtzahlung von Pflichtbeiträgen zu den gesetzlichen Systemen der sozialen Sicherheit keine Nachteile für die Leistungsansprüche der Arbeitnehmer mit sich bringt (Artikel 7), und

was den in Artikel 8 der Richtlinie geregelten Bereich anbelangt (Leistungen aus betrieblichen oder überbetrieblichen Zusatzversorgungseinrichtungen),

dafür gesorgt werden, daß durch andere als die in der Richtlinie ausdrücklich vorgesehenen Maßnahmen ein Schutz zustande kommt, dessen Niveau und Wirksamkeit im wesentlichen dem von der Richtlinie vorgezeichneten vergleichbar sind.

19 Davon ausgehend ergibt sich aber sehr schnell, daß die von der Beklagten angeführten Bestimmungen dem — was die Besatzungen von Hochseeschiffen anbelangt — nicht genügen.

20 Dies trifft zu für den Artikel 205 des Seerechtsgesetzbuches (wonach Seeleute bei der Zwangsversteigerung des Schiffes ein Privileg des zweiten Ranges — im Anschluß an Gerichtskosten, Steuern und dergleichen — haben) und den durch das Gesetz Nr. 1711/87 geänderten Artikel 207 dieses Gesetzbuches, der für den Fall der vertraglichen Abtretung eines Schiffes vorsieht, daß Seeleute innerhalb eines Jahres ihre privilegierten Forderungen geltend machen können.

21 Dazu wurde mit Recht eingewandt, daß die Einräumung des zweiten Ranges hinter Gerichtskosten und Fiskalforderungen vielfach nicht ausreicht, weil auch bei der Versteigerung teurer Schiffe nicht stets so viel verbleibt, daß auch noch Forderungen dieses Ranges zum Zuge kommen.

22 Die Beklagte hat demgegenüber vorgetragen, Prinzipien des nationalen Rechts gestatteten nicht die Zuerkennung des ersten Ranges für Forderungen von Seeleuten. Dies ist ebensowenig durchschlagend wie der Hinweis darauf, die Brüsseler Konvention von 1926 zur Vereinheitlichung bestimmter Vorschriften betreffend Privilegien und Hypotheken im Seerecht, der Griechenland beigetreten sei, sehe — wie auch ein neu auszuhandelndes Abkommen — eine Einstufung der Privilegien von Seeleuten lediglich im zweiten Rang vor.

23 Dazu kann auf die ständige Rechtsprechung verwiesen werden (die eine Rechtfertigung von Vertragsverstößen unter Berufung auf nationale Vorschriften, Praktiken oder Situationen ausschließt). Dazu kann auch — sollte davon auszugehen sein, daß das Brüsseler Abkommen in dem genannten Sinne bindend ist — angemerkt werden, daß es der Beklagten freisteht, für Seeleute andere, der Richtlinie genügende Sicherheiten vorzusehen.

24 Außerdem hat die Kommission in diesem Zusammenhang mit Recht auch auf den unbefriedigenden Umstand hingewiesen, daß der durch die genannten Artikel des Seerechtsgesetzbuches gewährleistete Schutz erst im Falle der Versteigerung eingreift, also nicht — wie es nach der Richtlinie notwendig ist — vorgesehen ist für die Zeit ab Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers, die sich wesentlich früher manifestieren kann.

25 Eine gleiche Wertung gilt auch für die vier übrigen Gruppen von Vorschriften, die die Beklagte in diesem Zusammenhang im schriftlichen Verfahren angeführt hat, also:

das Gesetz Nr. 690 vom Dezember 1945 (das eine Gefängnisstrafe für Arbeitgeber vorsieht, die Lohnzahlungen unterlassen); denn dazu konnte die Kommission mit Recht anmerken, es fehle an einer abschreckenden Wirkung, weil die vorgesehene Gefängnisstrafe häufig in eine Geldstrafe umgewandelt wird, und hierzu ist auch zu bedenken, daß damit eine Zahlungsgarantie nicht verbunden ist, weil es sich gerade in solchen Fällen oft um unsichere Schuldner handelt;

das Gesetz Nr. 762 vom März 1978 (das die zivilrechtliche Haftung von Vertretern der Arbeitgeber beim Abschluß von Arbeitsverträgen vorsieht); denn es bedeutet offensichtlich keine ausreichende Sicherung für den Fall, daß die Vertreter zahlungsunfähig sind;

das Gesetz Nr. 373/1968 (nach dem Schiffseignern, die Forderungen der Besatzung nicht honorieren, die Genehmigung zur Einstellung griechischer Matrosen zu versagen ist), weil ein solches Verbot offensichtlich nicht bestehende Forderungen absichert, zumal da es durch Anheuerung ausländischer Matrosen umgangen werden kann;

Artikel 81 des Privaten Seerechtsgesetzbuches (nach dem ein entlassener Matrose Anspruch auf Wohnung und Nahrung an Bord bis zur Bezahlung der geschuldeten Heuer hat), wird doch auch damit ganz offensichtlich keine Sicherung der Lohnzahlung erreicht.

26 Die Beklagte hat sich darüber hinaus in der mündlichen Verhandlung (wenn ich recht sehe zum ersten Mal) auf das Gesetz Nr. 1220/81 über die Hafenverwaltungsbehörde von Piräus bezogen (dem zufolge anscheinend beim Im-Stich-lassen von Seeleuten im Ausland und bei Unterlassung der Lohnzahlung der Pensionsfonds der Marine einen Teil des Lohnes zahlt).

27 Dazu könnte angemerkt werden, daß dies als verspätetes Vorbringen (zu dem die Kommission folglich auch nicht Stellung nehmen konnte) nach Artikel 42 § 2 unserer Verfahrensordnung außer Betracht bleiben muß.

28 Die spärlichen dazu gegebenen Erklärungen lassen es aber auch nicht zu, insoweit von der Gewährleistung eines gleichwertigen Schutzes im Sinne des Artikels 1 der Richtlinie 80/987 zu sprechen, weil in dem genannten Gesetz — sollte es tatsächlich eine Lohnzahlungspflicht für drei Monate vorsehen — jedenfalls nichts zu anderen Bereichen der Richtlinie (die in Artikel 7 und 8 behandelt werden) gesagt wird.

29 Dieser Wertung der von der Beklagten angezogenen Vorschriften gegenüber beruft diese sich meines Erachtens zu Unrecht auf Verhandlungen vor Erlaß der Richtlinie, zu denen mit der Klagebeantwortung ein Arbeitsdokument des Rates vorgelegt worden ist.

30 Zwar ist diesem Dokument zu entnehmen, daß der Interimsausschuß EWG — Griechenland den Antrag der griechischen Delegation auf Aufnahme gewisser Ausnahmen in den Anhang der Richtlinie geprüft hat und daß er beschlossen hat, den Anhang, so wie dann geschehen, zu vervollständigen.

31 Außerdem ist in dem Dokument davon die Rede, die griechische Regierung würde dafür sorgen, daß die Privilegien von Seeleuten gegenüber dem Eigentümer des Schiffes ein Jahr lang geltend gemacht werden können (was eine entsprechende Änderung des bereits erwähnten Artikels 207 des griechischen Seerechtsgesetzbuches gemäß der Brüsseler Konvention bedeutete).

32 Klar ist aber auch, daß nichts in dem genannten Dokument darauf hindeutet, letzteres sei die einzige Bedingung für die Herstellung eines gleichwertigen Schutzes im Sinne von Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie gewesen.

33 Außerdem ¡st wichtig, daß der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt hat, vor der Ergänzung des Anhangs der Richtlinie im Hinblick auf die griechische Rechtslage sei die Frage nicht geprüft worden, ob für Besatzungen von Hochseeschiffen ein gleichwertiger Schutz bestehe.

34 Dies leuchtet ein, weil eine solche Prüfung in Anbetracht der vielfältigen, in den verschiedenen Mitgliedstaaten in Betracht kommenden Vorschriften nicht einfach gewesen wäre. Dazu bestand außerdem kein Anlaß, weil ja Artikel 1 der Richtlinie nur von der Möglichkeit eines Ausschlusses bestimmter Arbeitnehmer spricht, die Richtlinie diesen Ausschluß also nicht selbst unmittelbar bewirkt.

35 Die Richtigkeit dieser Betrachtungsweise läßt sich im übrigen auch an Hand des eingangs schon erwähnten Urteils in der Rechtssache 22/87 belegen, in der gleichfalls — seinerzeit im Verhältnis zu Italien — der Anhang der Richtlinie eine Rolle gespielt hat. Für den Gerichtshof reichte der Umstand nicht aus, daß im Anhang unter II C für Italien die Rede ist von Arbeitnehmern, die Leistungen nach den Vorschriften über die Lohngarantie bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Unternehmens erhalten. Vielmehr wurde Wert darauf gelegt — und insofern wurde eine spezifische Prüfung für notwendig erachtet —, daß davon nur Arbeitnehmer erfaßt werden, die effektiv in den Genuß des genannten Gesetzes kommen (was nicht für alle von dem Gesetz global ins Auge gefaßten Arbeitnehmer zutrifft).

C — Schlußantrag

36 Danach kann ich abschließend nur vorschlagen, dem Klageantrag der Kommission entsprechend festzustellen, daß die Republik Griechenland gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, weil sie nicht innerhalb der festgesetzten Frist alle Maßnahmen erlassen und der Kommission mitgeteilt hat, deren es bedurfte, um allen Vorschriften der Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20. Oktober 1980 nachzukommen.

37 Weil der Kommission in einem Punkt ihrer schriftlichen Argumentation (davon abgerückt ist sie erst in der mündlichen Verhandlung) nicht gefolgt werden kann (nämlich was die Erforderlichkeit eines gleichwertigen Schutzes für die unter I A des Anhangs aufgeführten Personen angeht), mag dem bei der Kostenentscheidung Rechnung getragen werden, etwa in der Weise, daß der Beklagten, die an sich die Kosten des Verfahrens zu tragen hat, nur drei Viertel der der Kommission entstandenen Kosten auferlegt werden.