Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.07.1990 – C-86/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 12. Juli 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1. In dem Verfahren, zu dem ich mich heute äußere, geht es um die Beurteilung einer an die Italienische Republik gerichteten, am 30. November 1988 gemäß Artikel 93 EWG-Vertrag ergangenen Entscheidung der Kommission.

2. Zu ihrer Vorgeschichte sei jetzt nur dies in Erinnerung gebracht (für Einzelheiten des Falles verweise ich auf den Sitzungsbericht).

3. Durch Artikel 45 der Verordnung (EWG) Nr. 822/87 des Rates über die gemeinsame Marktorganisation für Wein ist eine Beihilferegelung unter anderem für in der Gemeinschaft erzeugtes rektifiziertes Traubenmostkonzentrat eingeführt worden, soweit es zur Erhöhung des Alkoholgehalts im Sinne von Artikel 18 der genannten Verordnung verwendet wird. Für das Weinwirtschaftsjahr 1987/88 ist dazu am 30. Juli 1987 die Verordnung (EWG) Nr. 2287/87 der Kommission ergangen, in deren Artikel 2 rieh die i:i Betracht kommenden Beihilfebeträge finden.

4. Diese Regelung hielt die italienische Regierung nicht für ausreichend. Zum Ausdruck gebracht wurde das in einer an die Kommission gerichteten Note vom 12. September 1987, in der eine zusätzliche Beihilfe, eventuell zu finanzieren aus dem nationalen Haushalt, verlangt wurde (was jedoch offenbar in dem Verwaltungsausschuß, der am Erlaß der erwähnten Verordnung der Kommission beteiligt war, abgelehnt wurde).

5. Für den vorliegenden Fall ist ferner von Bedeutung, daß in einem italienischen Gesetzesdekret Nr. 370/87 vom 7. September 1987 (das am 4. November 1987 in das Gesetz Nr. 460 umgewandelt worden ist) vorgesehen wurde, es könne für Wirtschaftsjahre, für die — gemäß Artikel 18 der Verordnung Nr. 822/87 — eine Erhöhung des Alkoholgehalts von frischen Weintrauben usw. zugelassen werde, Erzeugern von rektifiziertem konzentriertem Traubenmost, der aus in Italien erzeugten Trauben gewonnen werde und für den ein Höchstverkaufspreis in einem Ministerialdekret festgesetzt werde, eine Beihilfe gewährt werden. Dazu erging am 21. November 1987 ein Dekret, das den in Betracht kommenden Beihilfebetrag festsetzte.

6. Von dem zuerst genannten Gesetzesdekret wurde die Kommission durch ein Schreiben vom 14. September 1987 (das bei ihr offenbar erst am 14. Oktober 1987 registriert worden ist) in Kenntnis gesetzt. Sie teilte darauf — ausgehend von der Annahme, die italienischen Beihilfemaßnahmen seien mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und es komme für sie eine Abweichung von Artikel 92 EWG-Vertrag nicht in Frage — der italienischen Regierung in einem Schreiben vom 11. Dezember 1987 mit, es sei ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag eröffnet worden.

7. Zum Abschluß kam dieses Verfahren dann durch die eingangs erwähnte Entscheidung der Kommission, in der im wesentlichen festgehalten wurde, die Beihilfe sei rechtswidrig wegen Verletzung des Artikels 93 Absatz 3 EWG-Vertrag und sie sei auch mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar und folglich zu beseitigen (worüber die Kommission in einer Frist von zwei Monaten zu informieren sei).

8. Ob diese Entscheidung Bestand haben kann oder ob sie als fehlerhaft ergangen aufgehoben werden muß, ist nunmehr im einzelnen einer Prüfung zu unterziehen.

B — Stellungnahme

9. 1. Wie Sie wissen, steht die Klägerin vor allem auf dem Standpunkt, es sei zu Unrecht angenommen worden, daß der Artikel 92 Absatz 1 eingreife, wo es heißt:

Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

10. In Wahrheit führe die von der Kommission kritisierte italienische Maßnahme nicht zu einer Begünstigung italienischer Erzeuger, und sie berühre auch nicht den Handel zwischen den Mitgliedstaaten. Gerichtet sei sie nämlich auf eine Korrektur von Wettbewerbsverzerrungen, die bestehen zwischen Gebieten, in denen eine Alkoholanreicherung durch Saccharose erfolge, und anderen, in denen eine solche Anreicherung nur mit dem — teureren — rektifizierten konzentrierten Traubenmost erfolgen könne. Zwar sei im Hinblick auf diesen Umstand eine Gemeinschaftsbeihilfe für Erzeuger, die das zuletzt genannte Produkt verwenden, eingeführt worden; sie sei aber zur Deckung der Kostendifferenz nicht ausreichend. Die Gemeinschaftsbeihilfe, die dem Kostenunterschied im Sinne des Artikels 45 Absatz 3 der Verordnung Nr. 822/87 nicht ausreichend Rechnung trage, bewirke also nicht die Aufrechterhaltung der Handelsströme bei konzentriertem Traubenmost und Verschnittwein, von der in Artikel 45 Absatz 2 im Hinblick auf die Weinbauzonen C III die Rede sei. Vielmehr sei — und dies angesichts der Tatsache, daß rektifizierter konzentrierter Traubenmost hauptsächlich aus den Weinbauzonen C III komme — festzustellen, daß die Exporte aus dieser Zone seit Einführung der Gemeinschaftsbeihilfe rückläufig seien. Außerdem sei bezeichnend, daß die für das Wirtschaftsjahr 1988/89 festgelegte Gemeinschaftsbeihilfe einen größeren Umfang hatte (nämlich ungefähr soviel ausmachte wie die im Vorjahr gewährte Gemeinschaftsbeihilfe plus nationale italienische Beihilfe), was zur Folge hatte, daß auf eine zusätzliche nationale Hilfe verzichtet werden konnte.

11. Dazu ist — nach allem, was hierzu im Verfahren ausgeführt worden ist — mein Eindruck der, daß so die Entscheidung der Kommission nicht zu Fall gebracht werden kann.

12. a)Offenbleiben kann dabei, was von dem Argument der Kommission zu halten ist, die angegriffene Entscheidung sei hauptsächlich — wie sich ihrem Artikel 1 entnehmen lasse — aufgrund von Artikel 93 Absatz 3 EWG-Vertrag ergangen, wo es heißt:Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, daß ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.

13. Daraus wurde bekanntlich abgeleitet, es sei — weil die zitierte Vorschrift (die nach der Rechtsprechung unmittelbar anwendbar sei) nicht beachtet worden sei, sondern die nationalen Hilfsmaßnahmen vor Abschluß des von der Kommission eingeleiteten Verfahrens durchgeführt worden seien — die Hilfsmaßnahme eo ipso als vertragswidrig und nicht zu regularisieren anzusehen. Offenbleiben kann auch, wie die diesbezügliche, von der Klägerin in ihrer Replik geäußerte Kritik zu werten ist, in der Begründung der angegriffenen Entscheidung finde sich nichts über eine verfrühte Durchführung der nationalen Hilfsmaßnahme, vielmehr werde nur die Vereinbarkeit der Beihilfe gemäß Artikel 92 Absatz 3 behandelt und es werde erst ganz am Ende der Entscheidung von einer Rechtswidrigkeit der Beihilfe wegen Verletzung des Artikels 93 Absatz 3 gesprochen.

14. b)Maßgeblicher Ausgangspunkt der Beurteilung ist nämlich zunächst einmal die Erkenntnis, daß es der Klägerin im Grunde um eine Kritik an der Bemessung der von der Gemeinschaft vorgesehenen, in der Verordnung Nr. 2287/87 der Kommission festgelegten Beihilfe geht. Dieses Problem aber — das muß man sagen — wurde offensichtlich behandelt im Zusammenhang mit der Festlegung der im Verwaltungsausschußverfahren ergangenen Verordnung der Kommission. Es hätte also richtigerweise weiter verfolgt werden müssen durch eine Anfechtung dieser Gemeinschaftsmaßnahme. Nach Ablauf der dafür geltenden Klagefrist kann dagegen von einem unbeschränkt klageberechtigten Mitgliedstaat sicherlich nicht mehr geltend gemacht werden, die von der Gemeinschaft erlassene Beihilfemaßnahme sei nicht in Ordnung und insbesondere nicht ausreichend für das nach Artikel 45 der Verordnung Nr. 822/87 zu verfolgende Ziel, dessen Erreichung folglich mit Hilfe einer nationalen Maßnahme zu sichern war.

15. Demgegenüber läßt sich meines Erachtens auch nicht einwenden, es habe sich um ein dringliches Problem gehandelt, weil Anreicherungsmaßnahmen in Italien nur in der Zeit vom 1. September bis zum 31. Dezember 1987 möglich waren, eine diesbezügliche Entscheidung also möglichst vor Beginn dieses Zeitraums zu treffen war. Immerhin läßt sich dazu auf das Datum der Verordnung Nr. 2287/87 der Kommission (30. Juli 1987) verweisen, das die frühzeitige Einleitung eines Gerichtsverfahrens ermöglicht hätte, und es ist auch daran zu erinnern, daß im Gerichtsverfahren einstweilige Maßnahmen gemäß Artikel 36 unserer Satzung angeordnet werden können, von welcher Möglichkeit — wie wir wissen — zunehmend und auch in befriedigender Weise Gebrauch gemacht wird.

16. c)Hinweisen läßt sich ferner darauf, daß sich die italienische Maßnahme — wie in der angegriffenen Entscheidung ausdrücklich hervorgehoben wird — auf ein Produkt bezieht, das Gegenstand einer gemeinsamen Marktorganisation mit erschöpfender gemeinschaftsrechtlicher Regelung ist. Insofern ist in der Rechtsprechung längst geklärt, daß wegen der Existenz einer erschöpfenden gemeinschaftsrechtlichen Regelung (im vorliegenden Fall ist namentlich die wiederholt erwähnte Verordnung Nr. 2287/87 der Kommission von Bedeutung) nationale Maßnahmen nicht mehr einseitig getroffen werden können, insbesondere soweit sie Auswirkungen auf ein gemeinsames Preisregime haben, da dies einen Eingriff in die ausschließliche Regelungskompetenz der Gemeinschaft bedeuten würde. Ich verweise dazu — ohne die jeweiligen Streitgegenstände näher zu kennzeichnen — auf die vor nicht allzu langer Zeit ergangenen Urteile in den Rechtssachen 255/86, 127/87, 212/87 und C-281/87.

17. d)Zutreffend ist aber auch — bei Vornahme der Beurteilung im Rahmen der Beihilfevorschriften des Vertrages, auf die die Entscheidung ja gestützt ist — die Annahme der Kommission, die zusätzliche italienische Beihilfe habe zu einer Begünstigung der italienischen Erzeugung geführt und es sei darin sowohl eine Verfälschung des Wettbewerbs als auch eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten zu sehen.

18. In diesem Zusammenhang muß sich die Klägerin sagen lassen, daß sie zu Unrecht den Akzent auf einen Vergleich der Situation italienischer Weinproduzenten mit der Situation von Erzeugern in anderen Mitgliedstaaten gelegt hat, die die Erhöhung des Alkoholgehalts mit Hilfe von Saccharose zu erreichen versuchen (und denen gegenüber angeblich eine Gleichbehandlung italienischer Produzenten angestrebt wurde). Die Kommission hat nämlich gezeigt, daß eine Erhöhung des Alkoholgehalts mit Hilfe von rektifiziertem Traubenmostkonzentrat nicht nur in Italien erfolgt, daß zu den — bereits erwähnten — Weinbauzonen C III (gemäß dem Anhang IV zu der Verordnung Nr. 822/87) auch Gebiete in Frankreich und in Griechenland gehören. Wenn dazu aber von der Klägerin eingewandt wurde, in Frankreich sei in den meisten Gebieten eine Verwendung von Saccharose möglich, erst seit kurzem werde in einigen Zonen auch Most in geringem Umfang verwendet, und es sei andererseits in bezug auf Griechenland zu beachten, daß eine Erhöhung des Alkoholgehalts nur in seltenen Fällen und dann lediglich mit konzentriertem Traubenmost (also nicht mit rektifiziertem Traubenmostkonzentrat) vorgenommen werde, so konnte demgegenüber in der Duplik überzeugend dargetan werden, daß auch in Frankreich — wie sich den gestellten Beihilfeanträgen entnehmen lasse — in sehr großem Umfang rektifiziertes Traubenmostkonzentrat eingesetzt wird (wie sich übrigens den dort genannten Zahlen auch entnehmen läßt, daß es in Italien im Wirtschaftsjahr 1987/88 zu einer gewaltigen Zunahme der zur Alkoholanreicherung eingesetzten Mengen von rektifiziertem Traubenmostkonzentrat gekommen ist, was wohl auch auf die zusätzlich gewährte nationale Beihilfe zurückgeführt werden kann).

19. Die Kommission hat also durchaus zu Recht angenommen, daß von der gerügten italienischen Beihilfemaßnahme eine Wettbewerbsverfälschung (zumindest im Verhältnis zu Ländern, in denen die Alkoholanreicherung auf dieselbe Weise vorgenommen wird) ausging, und sie hat mit Recht auch unterstrichen, daß dies nicht zu widerlegen sei durch den klägerischen Hinweis auf die italienischen Marktpreise (bei denen eine Veränderung in dem Zeitraum von sechs Monaten vor und nach Erlaß des Dekrets vom 21. November 1987 nicht festzustellen sei), sagt dies doch nichts aus über etwaige Auswirkungen auf griechische und französische Erzeuger sowie darüber, wie sich die Preise in Italien ohne die nationale Beihilfe gestaltet hätten.

20. Berechtigt ist zum anderen die Annahme der Kommission — dies bezieht sich auf das zweite, nach Artikel 92 EWG-Vertrag maßgebliche Tatbestandsmerkmal —, mit der gerügten nationalen Maßnahme sei eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten verbunden gewesen. Insofern reicht es meines Erachtens aus (weil die Klägerin dazu nichts Substantielles vorgetragen hat), Bezug zu nehmen auf die Ausführungen in Teil V der angegriffenen Entscheidung, die deutlich machen, welchen Umfang die Weinerzeugung in Italien hat, wie groß die Exporte in andere Mitgliedsländer sind, welchen Umfang die italienischen Importe haben und in welchem Unfang Traubenmost aus Italien exportiert wird.

21. 2. Soweit die Klägerin an der Entscheidung weiter kritisiert, es sei — ausgehend von der Annahme, der Artikel 92 EWG-Vertrag greife ein — zu Unrecht eine Abweichung davon versagt worden, so kann dem — d. h. der These, Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c hätte angewandt werden können, weil die nationale Maßnahme eine Förderung von Regionen mit hohem Weinüberschuß bezweckt habe — gleichfalls nicht gefolgt werden.

22. Demgegenüber hat die Kommission zu Recht hervorgekehrt, die nationale Beihilfe sei — weil allein nach Maßgabe der verwendeten Mengen gewährt — als eine einfache Betriebsbeihilfe anzusehen, also als eine Maßnahme, die — da sie nicht von strukturverändernden Maßnahmen begleitet wurde — einer besonders strengen Wertung unterliege. Weiterhin hat die Kommission zutreffend darauf hingewiesen, nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe c gelte die Voraussetzung, daß es nicht zu einer Veränderung der Handelsbedingungen komme, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe. Letzteres müsse aber angenommen werden, einmal, weil die nationale Maßnahme als Verstoß gegen die gemeinsame Marktorganisation für Wein anzusehen sei, und zum anderen, weil durch die nationale Beihilfemaßnahme eine Erhöhung der Most- und Weinproduktion bewirkt wurde, die zu einer zusätzlichen Belastung des gemeinsamen Agrarfonds führe. Nicht zuletzt hat die Kommission zutreffenderweise auch daran erinnert, daß ihr der Rechtsprechung zufolge (vgl. etwa das Urteil in der Rechtssache 730/79) bei der Handhabung des Artikels 92 ein weiter Beurteilungsspielraum zustehe und daß die Klägerin nicht — wie es in solchen Fällen notwendig ist — das Vorliegen eines offensichtlichen Irrtums oder die Zugrundelegung von irrigen Tatsachen durch die Kommission behauptet hat.

23. 3. Schließlich ist — dies sei der Vollständigkeit halber gesagt — für die Beurteilung des Falles auch bedeutungslos die kritische Anmerkung der Klägerin (bei der nicht erkennbar ist, ob sie als eigenständiger Klagegrund gemeint ist), die Verletzung von Artikel 30 EWG-Vertrag (von der in der Entscheidung unter VI 3 Absatz 3 die Rede ist) hätte korrekterweise in einem anderen Verfahren geltend gemacht werden müssen.

24. Bedeutungslos ist dies, weil die erwähnten Ausführungen ganz offensichtlich keinen tragenden Entscheidungsgrund darstellen. Wenn sich diese Wertung in der Entscheidung auch findet, so ergibt sich daraus also angesichts der übrigen zu der Entscheidung gemachten Ausführungen für ihren Rechtsbestand nichts (daß sie inhaltlich nicht zu beanstanden ist, erscheint im übrigen angesichts des Umstandes, daß Hilfe nur für Most aus italienischen Trauben gewährt wurde, also eine einseitige Begünstigung einheimischer Produkte vorlag, offensichtlich).

C — Schlußantrag

25. Nach alledem kann ich nur vorschlagen, die Klage als unbegründet abzuweisen und die Klägerin antragsgemäß zur Tragung der Kosten des Verfahrens zu verurteilen.