Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.11.1990 – C-22/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 7. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 In diesem Verfahren begehren die Niederlande, die Entscheidung 88/630/EWG der Kommission vom 29. November 1988 über den EAGFL-Rechnungsabschluß für 1986 (ABl. L 353, S. 30) für nichtig zu erklären, soweit sie Ausgaben in Höhe von 1624796 HFL wegen eines angeblichen Verstoßes der niederländischen Behörden gegen die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Qualitätskontrollen von Interventionsbutter nicht anerkannt hat.

2 Der Rechtsstreit ist unkompliziert und betrifft die Auslegung der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften. Diese sind in der Verordnung (EWG) Nr. 685/69 der Kommission vom 14. April 1969 über Durchführungsbestimmungen für die Interventionen auf dem Markt für Butter und Rahm (ABl. L 90, S. 12) in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1829/80 der Kommission vom 11. Juli 1980 (ABI. L 178, S. 22) und der Verordnung (EWG) Nr. 1836/86 der Kommission vom 12. Juni 1986 (ABl. L 158, S. 57) niedergelegt.

3 Nach der Verordnung Nr. 685/69 dürfen die Interventionsstellen Butter nur kaufen, wenn sie bestimmten Erfordernissen, einschließlich desjenigen einer einwandfreien Haltbarkeit, genügt (Artikel 2 und 3). Dazu sieht Artikel 6 Absatz 1 (in der Fassung der Verordnung Nr. 1836/86) vor, daß die Butter vor ihrem endgültigen Ankauf zunächst für zwei Monate, beginnend mit dem Tag ihrer Einlagerung in das Kühlhaus, probegelagert werden muß. Nach Artikel 6 Absatz 2 (in der Fassung der Verordnung Nr. 1829/80) verpflichtet sich der Verkäufer mit der Angebotsabgabe für den Fall, daß sich während der Probelagerungszeit eine größere Qualitätsminderung herausstellt, als sie normalerweise bei der Lagerung von Butter eintritt, die den Anforderungen des Artikels 2 entspricht, dazu, die Butter zurückzunehmen, einen etwa schon gezahlten Kaufpreis zurückzuzahlen und die Lagerungskosten vom Tag der Übernahme bis zum Tag des Verlassens des Lagers zu bezahlen.

4 Unstreitig schreibt Artikel 6 implizit vor, daß die Behörden der Mitgliedstaaten die Haltbarkeit der probelagernden Butter kontrollieren, um festzustellen, ob eine anomale Qualitätsminderung eingetreten ist. Streitig ist nun, wann diese Kontrollen durchgeführt werden müssen. Die Praxis der niederländischen Behörden besteht darin, gegen Ende der Probezeit von zwei Monaten, im Durchschnitt um den 53. Tag, Proben zu entnehmen. Nach Ansicht der Kommission dürfen die Kontrollen nicht vor Ende dieses Zeitraums, sondern müssen frühestens am letzten Tag und spätestens mehrere Tage danach durchgeführt werden.

5 Die Rechtssache C-11/90, Niederlande/Kommission, wirft dieselbe Frage im Zusammenhang mit dem Rechnungsabschluß für 1987 auf, und die Entscheidung in der vorliegenden Rechtssache wird wahrscheinlich auch für diesen Rechtsstreit ausschlaggebend sein. Auch die Rechtssache C-28/89, Deutschland/Kommission, wirft — unter anderen — diese Frage auf. Die mündliche Verhandlung in jener Rechtssache fand am 9. Oktober 1990 statt, und ich habe meine Schlußanträge im vorliegenden Verfahren solange zurückgestellt, um beide Rechtssachen zusammen prüfen zu können.

6 In der vorliegenden Rechtssache vertritt die niederländische Regierung die Auffassung, der Wortlaut von Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 685/69, der auf eine Qualitätsminderung während der Probelagerungszeit abstelle, zeige, daß die Kontrolle vor Ende dieses Zeitraums erfolgen müsse. In Anbetracht der Konsequenzen einer Zurückweisung der Butter als nicht der Norm entsprechend habe der Verkäufer ein Interesse daran, vor Ende der Probezeit zu wissen, ob die Butter tatsächlich gekauft werde: Die Auslegung der Kommission habe praktisch eine Verlängerung der Probezeit zur Folge, die beim Verkäufer anhaltende Ungewißheit hinterlassen und möglicherweise dazu führen würde, daß ihm erhöhte Lagerungskosten entstünden. Die niederländische Regierung meint zudem, ihre Auslegung stimme mit dem Zweck des Artikels 6, nämlich sicherzustellen, daß die Butter den Haltbarkeitserfordernissen entspreche, völlig überein. Insoweit beruft sie sich auf eine (der Klageschrift als Anlage beigefügte) dänische Studie über die Bedeutung von Lagerungstemperaturen für die Haltbarkeit verschiedener Buttersorten bei Kühlhauslagerung. Der niederländischen Regierung zufolge legt diese Untersuchung die Annahme nahe, daß bei Butter, die bei - 18 ° C in ein Kühlhaus eingelagert worden und bei der nach 45 Tagen keine anomale Qualitätsminderung aufgetreten sei, eine solche auch nach 60 Tagen nicht auftreten werde. Dem entnimmt die niederländische Regierung, daß eine anomale Qualitätsminderung in einem verhältnismäßig frühen Stadium der Probezeit sichtbar werde. Darüber hinaus verstoße die Nichtanerkennung der Ausgaben gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und/oder des Vertrauensschutzes, da die Kommission erst 1987 die niederländische Auslegung der Verordnung in Zweifel gezogen habe. Schließlich sei die Entscheidung der Kommission nicht angemessen begründet, insbesondere was den Anteil der nicht anerkannten Ausgaben angehe.

7 Die Kommission macht geltend, ihre Auslegung stehe mit dem Zweck der Probezeit in Einklang, die dadurch, daß sie gewährleiste, daß die Butter den vorgeschriebenen Haltbarkeitsnormen entspreche, das Risiko einer Qualitätsminderung der Butter während der sich diesem Zeitraum anschließenden Interventionslagerung für die Gemeinschaft verringere. Zwar könnten annehmbare Ergebnisse von Kontrollen, die gegen Ende der Probezeit durchgeführt worden seien, einen Hinweis darauf enthalten, daß die Butter wahrscheinlich auch am Ende dieses Zeitraums den vorgeschriebenen Normen entsprechen werde, jedoch könnten sie hierfür keinen sicheren Beweis liefern. Dem Interesse des Verkäufers daran, über seine Verpflichtungen Bescheid zu wissen, könne dadurch Genüge getan werden, daß die Kontrollen so früh wie möglich nach Ende der Probezeit durchgeführt würden. Was das Vorbringen hinsichtlich der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes angehe, so habe sie von der niederländischen Praxis erst erfahren, als sie 1987 einige Inspektionen durchgeführt habe; jedenfalls habe sie ihre Auslegung auf einer Sitzung des Verwaltungsausschusses für Milch im August 1985 erklärt und in einem Erläuterungsvermerk vom März 1986 bestätigt. Daher hätten die Mitgliedstaaten Zeit genug gehabt, um ihre Praxis der zutreffenden Auslegung anzupassen.

8 Ich meine, die enge Auslegung der Kommission wird durch den Wortlaut der Verordnung gestützt. Nach Artikel 6 Absatz 1 muß die Butter probegelagert werden; Zweck dieser Probelagerung ist es, wie der zitierte Ausdruck klar zum Ausdruck bringt, eine Prüfung der Haltbarkeit der Butter zu ermöglichen, bevor sie von der Interventionsstelle endgültig übernommen wird. Die Probezeit ist ausdrücklich auf nicht weniger und nicht mehr als zwei Monate festgelegt worden. Daher deutet der Wortlaut des Artikels 6 Absatz 1 eindeutig darauf hin, daß die Haltbarkeitskontrolle nicht vor Ende der Probezeit stattfinden darf.

9 Die Wendung während der Probelagerungszeit in Artikel 6 Absatz 2 kann nicht die ihr von der niederländischen Regierung gegebene enge Auslegung rechtfertigen. Ihr läßt sich nicht entnehmen, daß es ausreichend sei, Haltbarkeitskontrollen während der Probezeit durchzuführen, da dies in krassem Gegensatz zu Artikel 6 Absatz 1 stehen würde, der eine Probezeit von zwei Monaten festlegt. Meiner Ansicht nach bezieht sich Artikel 6 Absatz 2 nur auf die Konsequenzen, die sich ergeben, wenn am Ende der Probezeit festgestellt wird, daß sich die Qualität der Butter anomal verschlechtert hat; dagegen enthält die Vorschrift keinen Hinweis auf den Zeitpunkt der Kontrollen.

10 Außerdem spricht der Zweck des Probezeitraums von zwei Monaten und der Qualitätskontrollen, nämlich die Haltbarkeit der Butter zu gewährleisten, bevor sie endgültig zur Interventionslagerung angenommen wird, für eine enge Auslegung der Verordnung.

11 Natürlich ist es vorstellbar, daß dieser Zweck auf andere Art und Weise erreicht werden kann. Die niederländische Regierung meint unter Berufung auf den bereits genannten dänischen Bericht, daß schon nach nur 14 Tagen durchgeführte Kontrollen von Butterproben, die zum Zeitpunkt der Einlagerung in das Kühlhaus entnommen und bei einer Temperatur von 13 °C aufbewahrt worden seien, eine ausreichende Garantie für die Haltbarkeit der Butter böten und daß bei Butter, die derartige Kontrollen bestehe, innerhalb von etwa 564 Tagen keine ernstliche Qualitätsminderung eintreten werde. Wenn das zutrifft, könnte es darauf hindeuten, daß die Probezeit von zwei Monaten länger als nötig ist und daß die Verordnung geändert werden sollte, um den technischen Fortschritten bei den Untersuchungsmethoden Rechnung zu tragen. Diese Frage ist technischer Natur und sicher nicht durch dieses Verfahren beantwortet worden. Die Bedeutung des dänischen Berichts war Gegenstand einer schriftlichen Frage des Gerichtshofes an die niederländische Regierung und von Fragen, die in der mündlichen Verhandlung gestellt wurden; die Antworten hierauf haben meiner Ansicht nach die Zweifel hinsichtlich seiner Erheblichkeit nicht ausgeräumt.

12 Auf jeden Fall hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung, insbesondere in der Rechtssache 819/79 (Deutschland/Kommission, Slg. 1981, 21), entschieden, daß dann, wenn das Gemeinschaftsrecht ein besonderes Kontrollverfahren vorschreibt, die Notwendigkeit einer einheitlichen Anwendung der Gemeinschaftsverordnungen es gebietet, daß die Mitgliedstaaten dieses Verfahren einhalten, so daß nicht geprüft zu werden braucht, ob ein anderes Verfahren möglicherweise ebenso wirksam wie das eingeführte wäre. Dementsprechend besteht meines Erachtens kein Zweifel daran, daß die Behörden der Mitgliedstaaten die Haltbarkeitskontrollen am Ende der Probezeit durchführen müssen, solange die Verordnung Nr. 685/69 eine Probelagerungszeit von zwei Monaten vorschreibt, und zwar auch dann, wenn sie bereits andere Kontrollen zu Beginn oder während dieses Zeitraums durchgeführt haben.

13 Die niederländische Regierung weist mit Nachdruck auf das Interesse des Verkäufers an Gewißheit über seine Stellung in bezug auf die probegelagerte Butter und auf das Risiko eines Rechtsstreits über nach dem Ende der Probezeit durchgeführte Kontrollen hin. Meiner Ansicht nach kann das berechtigte Interesse des Verkäufers jedoch angemessen dadurch gewahrt werden, daß die Kontrollen ohne vermeidbare Verzögerung am Ende der Probezeit durchgeführt werden. Zudem könnte der Verkäufer dann, wenn Kontrollen innerhalb höchstens einiger Tage nach Ablauf der Probezeit durchgeführt werden, wohl kaum überzeugend darlegen, daß eine bei den Kontrollen festgestellte anomale Qualitätsminderung nicht schon innerhalb dieses Zeitraums eingetreten sei.

14 Ich meine auch, daß die Argumente im Zusammenhang mit der Rechtssicherheit und dem Vertrauensschutz zurückzuweisen sind. Die niederländische Regierung selbst hat als Anlage zur Klageschrift das (in französisch abgefaßte) Protokoll der 726. Sitzung des Verwaltungsausschusses für Milch und Milcherzeugnisse vom 16. August 1985 vorgelegt, das unter Punkt 7.f.l eine auslegende Erklärung der Kommission des Inhalts wiedergibt, daß die Kontrollen der Interventionsstelle ... am Ende dieser Probezeit durchgeführt werden [müssen] (Hervorhebung von mir). Die niederländische Regierung fügt als Anlage ferner einen (in Englisch abgefaßten) Erläuterungsvermerk der Kommission vom 18. März 1986 bei, in dem unter Nr. 2 dritter Gedankenstrich im Zusammenhang mit Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 685/89 dargelegt wird, welche Folgen es hat, wenn am Ende der Probezeit festgestellt wird, daß die Qualität der Butter den Anforderungen von Artikel 2... nicht entspricht (Hervorhebung von mir). Die niederländische Regierung hält diese Erklärungen, insbesondere die unterstrichenen Worte, für mißverständlich und mehrdeutig, so daß sie billigerweise davon ausgehen dürfe, daß gegen Ende der Probezeit durchgeführte Kontrollen zulässig seien. Ich halte beide Erklärungen jedoch für völlig eindeutig; außerdem beseitigt das Protokoll der Sitzung vom 16. August 1985 jeden möglichen Zweifel in dieser Frage dadurch, daß es unter Punkt 7.f.2 die Auffassung der Kommission wiedergibt, die Kontrollen dürften nicht so durchgeführt werden, daß sie dem Verkäufer un allongement sensible (eine spürbare Verlängerung) der Probezeit aufzwängen. Daher ist davon auszugehen, daß die Mitgliedstaaten bereits im August 1985 über die Auslegung der Kommission Bescheid wußten, so daß sie in der Lage waren, ihre Praxis vor Beginn des Jahres 1986 anzupassen.

15 Schließlich würde ich auch das Argument der niederländischen Regierung zurückweisen, daß in Anbetracht der durch Artikel 6 der Verordnung Nr. 685/69 aufgeworfenen Auslegungsschwierigkeiten und der Zahl der Mitgliedstaaten, die einer anderen Auslegung als die Kommission gefolgt seien, die im Zusammenfassenden Bericht über den Rechnungsabschluß für 1986 angegebenen Gründe für die Nichtanerkennung von Ausgaben als unzureichend anzusehen seien. Der Standpunkt der Kommission ist unter Nr. 3.3.4.2 (S. 54 f.) des Zusammenfassenden Berichts umfassend dargelegt, und ich habe bereits darauf hingewiesen, daß meines Erachtens keine Grundlage für eine andere Auslegung bestand, auch wenn eine solche von verhältnismäßig vielen Mitgliedstaaten vertreten wurde. Was den konkreten Nichtanerkennungssatz, d. h. 0,25 % der betreffenden Ausgaben, angeht, so ergibt sich aus dem Zusammenfassenden Bericht, daß die Kommission aufgrund zweier Erwägungen zu dieser Zahl gelangte. Erstens: Die in den fünf betroffenen Mitgliedstaaten vorgenommenen Qualitätskontrollen wurden als insgesamt angemessen angesehen. Zweitens: Die in den Mitgliedstaaten, die die korrekten Verfahren einhielten, durchgeführten Haltbarkeitskontrollen haben nach Ansicht der Kommission gezeigt, daß nur ein kleiner Anteil der gesamten Mengen den Anforderungen nicht entsprochen hat. Natürlich können diese Umstände den festgelegten genauen Prozentsatz nicht vollständig erklären. Da es aber für die Kommission unmöglich war, die genaue Zahl in bezug auf jeden der betroffenen fünf Mitgliedstaaten zu ermitteln, und da der alternative Ansatz derjenige gewesen wäre, die gesamten betreffenden Ausgaben nicht anzuerkennen, meine ich, daß die für die Festlegung dieses Prozentsatzes angegebenen Gründe als angemessen angesehen werden müssen.

16 Infolgedessen bin ich der Auffassung, daß der Gerichtshof die Klage abweisen und dem Königreich der Niederlande die Kosten auferlegen sollte.