Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.11.1990 – C-92/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Carl Otto Lenz

vom 8. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

A — Sachverhalt

1 Die Rechtssache, zu der ich hier Stellung nehme, ist ein Vorabentscheidungsverfahren, eingeleitet durch das Finanzgericht Düsseldorf. Ebenso wie in der Rechtssache C-143/88 wirft das vorlegende Gericht die Frage nach der Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 zur Einführung einer besonderen Tilgungsabgabe für Zucker im Wirtschaftsjahr 1986/87 auf.

2 Bei der besonderen Tilgungsabgabe handelt es sich um eine Abgabe auf die Herstellung von Zucker, mit der vorwiegend die durch die Gewährung von Ausfuhrerstattungen entstandenen haushaltsmäßigen Defizite des Sektors ausgeglichen werden sollen. Die besondere Tilgungsabgabe ist zusätzlich zu einer Grundproduktionsabgabe in Höhe von 2 % des Interventionspreises für Zucker, einer B-Abgabe auf die Herstellung von Zucker im Rahmen der B-Quote bis zu einer Höhe von 37,5 % des Interventionspreises und einer Tilgungsabgabe zu entrichten. Die Verordnung über die besondere Tilgungsabgabe trat am 2. Juli 1987 für das am 30. Juni 1987 abgelaufene Wirtschaftsjahr 1986/87 in Kraft.

3 Was die Bedenken an der Gültigkeit der Verordnung wegen eines etwaigen Verstoßes gegen das Rückwirkungsverbot betrifft, verweist das vorlegende Gericht ausdrücklich auf den Vorlagebeschluß in der Rechtssache C-143/88. Im übrigen stellt es folgende Fragen an den Gerichtshof:

1) Ist die Verordnung Nr. 1914/87 zur Einführung einer besonderen Tilgungsabgabe für Zucker im Wirtschaftsjahr 1986/87 (ABl. L 183 vom 3.7.1987, S. 5) deshalb unwirksam, weil es sich bei der besonderen Tilgungsabgabe um eine Finanzierungsabgabe handelt, die nur auf der Grundlage des Artikels 201 EWG-Vertrag eingeführt werden durfte?

Hilfsweise :

2) Ist die Einführung der besonderen Tilgungsabgabe durch die Verordnung Nr. 1914/87 des Rates für das Wirtschaftsjahr 1986/87 mit der Begrenzung der Eigenfinanzierung in Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 sowie mit dem Grundsatz des ungestörten Rechtsetzungssystems der Gemeinschaft vereinbar?

Hilfsweise :

3) Ist die Einführung der besonderen Tilgungsabgabe für Zucker im Wirtschaftsjahr 1986/87 mit dem Verbot der Belastung eines Wirtschaftszweiges mit Risiken, die innerhalb einer Marktorganisation Fremdrisiken darstellen, sowie mit dem Grundsatz des Verbots unzumutbarer finanzieller Belastungen vereinbar?

Hilfsweise:

4) Verstößt Artikel 1 der Verordnung Nr. 1914/87 zur Einführung einer besonderen Tilgungsabgabe für Zucker im Wirtschaftsjahr 1986/87 gegen das Diskriminierungsverbot (Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag), indem B-Zucker mit einer erheblich höheren Abgabe belastet wird als A-Zucker?

Hilfsweise:

5) Verstößt die Verordnung Nr. 1914/87 zur Einführung einer besonderen Tilgungsabgabe für Zucker ini Wirtschaftsjahr 1986/87 in solchen Fällen gegen die im Gemeinschaftsrecht geltenden Grundrechte des Eigentumsschutzes und der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit, wenn diese nicht mehr aus den erwirtschafteten Gewinnen, sondern nur noch aus Rücklagen finanziert werden können und dadurch eine Existenzbedrohung eintritt?

4 Hinsichtlich des Sachverhalts, der Begründung des Finanzgerichts sowie des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Einzelheiten des Sachverhalts und der Argumentation werden im folgenden nur wiedergegeben, soweit Verständlichkeit und Begründung dies erfordern.

B — Stellungnahme

1. Rechtsgrundlage för die Verordnung Nr. 1914/87 nach Artikel 43 oder 201 EWG-Vertrag

5 Gegen die Einführung der besonderen Tilgungsabgabe, gestützt auf Artikel 43 EWG-Vertrag, wird vorgebracht, es handele sich nicht um eine Maßnahme zur Lenkung des Zuckermarktes, sondern um eine reine Finanzierungsabgabe. Eine Marktlenkungsabgäbe könne nur für die Gegenwart oder die Zukunft erlassen werden, nicht aber für die Vergangenheit. Außerdem weise die dritte Begründungserwägung der strittigen Verordnung ausdrücklich auf einschneidende Haushaltszwänge der Gemeinschaft hin.

6 Da die besondere Tilgungsabgabe außerhalb der Marktordnung für Zucker eingeführt worden sei, zähle sie nicht zu den Eigenmitteln gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses des Rates vom 7. Mai 1985 über das System der eigenen Mittel der Gemeinschaft. Nach dieser Bestimmung stellten eigene Mittel nur Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung für Zucker vorgesehen sind, dar. Da die besondere Tilgungsabgabe weder eine Marktlenkungsabgabe sei noch nach dem Eigenmittelbeschluß zu den eigenen Mitteln zähle, hätte sie nur auf der Grundlage des Artikels 201 EWG-Vertrag erlassen werden dürfen. Da das dort vorgeschriebene Verfahren nicht beachtet worden sei, sei die Verordnung ungültig.

7 Schließlich seien ausschließlich die Zukkerhersteller zu Abgabenschuldnern der besonderen Tilgungsabgabe gemacht worden, während die Marktordnung für Zucker im allgemeinen Interesse der Zuckerrübenerzeuger geschaffen worden sei. Das folge aus der dritten Begründungserwägung der Grundverordnung, wonach es sich empfehle, Maßnahmen zur Stabilisierung des Zuckermarktes vorzusehen, um den Zukkerrüben- ... erzeugern der Gemeinschaft Beschäftigungslage und Lebensstandard weiterhin zu sichern.

8 Zur Bestimmung der richtigen Rechtsgrundlage für den Erlaß der besonderen Tilgungsabgabe kommt es darauf an, ob sie den Charakter einer Abgabe zur Regulierung des Marktes hat oder — wie vorgebracht — ausschließlich zur Finanzierung eines haushaltsmäßigen Defizits bestimmt und geeignet ist. Sollte es sich um eine Lenkungsabgabe handeln, müßten die Ziele der Artikel 39 und 40 EWG-Vertrag beim Erlaß der Maßnahme in irgendeiner Form maßgeblich gewesen sein.

9 Einen derartigen Bezug zur Regulierung des Marktes für Süßungsmittel müßte die Abgabe auch aufweisen, um nach Artikel 2 a des Eigenmittelbeschlusses als eigene Einnahme der Gemeinschaft qualifiziert werden zu können, für deren Erlaß es nicht des aufwendigen Gesetzgebungsverfahrens nach Artikel 201 EWG-Vertrag bedürfte.

10 Gegen die Anwendbarkeit des Artikels 2 a des Eigenmittelbeschlusses ist grundsätzlich vorgebracht worden, er könne schon deshalb keine Anwendung finden, da er nur Abgaben erfasse, die bei Verabschiedung des Beschlusses schon bestanden hätten. Für alle weiteren Abgaben müsse Artikel 2 b Unterabsatz 2 zum Zuge kommen. Artikel 2 des Eigenmittelbeschlusses lautet in dem hier maßgeblichen Umfang folgendermaßen:

Folgende Einnahmen stellen eigene in den Haushalt der Gemeinschaft einzusetzende Mittel dar:

a) ... Abgaben auf den Warenverkehr mit Nichtmitgliedstaaten, die ... im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik eingeführt worden sind oder noch eingeführt werden. und Abgaben, die im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung für Zucker vorgesehen sind;

b) ...

Eigene, in den Haushalt der Gemeinschaft einzusetzende Mittel sind ferner Einnahmen aus sonstigen, gemäß dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ... im Rahmen einer gemeinsamen Politik eingeführten Abgaben, sofern das Verfahren des Artikels 201 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ... durchgeführt worden ist.

11 Die wörtliche Auslegung führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Während für Abgaben aus dem Warenverkehr im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik ausdrücklich die Vergangenheits- und die Zukunftsform gewählt wurde, ist für die Einbeziehung der Abgaben im Rahmen der Zuckermarktordnung sprachlich die Gegenwartsform gewählt worden. Die Formulierung läßt Raum für eine weitere Auslegung.

12 Der Sinn und Zweck der Vorschrift spricht dafür, daß nicht nur in der Vergangenheit eingeführte Abgaben erfaßt werden, da sonst die Gefahr bestünde, daß eigentlich gleichartige Abgaben allein aufgrund ihres Erlaßdatums automatisch zu den eigenen Mitteln zählen würden, für andere hingegen das aufwendige Verfahren des Artikels 201 EWG-Vertrag mit Ratifikation nach den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen eingehalten werden müßte. Im Falle der schlichten Änderung von Modalitäten einer Abgabe könnte sich dann die Frage stellen, ob es sich immer noch um eine bereits eingeführte Abgabe handelt oder ob sie gegebenenfalls wegen einer Änderung ihrer Rechtsnatur als eine neueingeführte Abgabe betrachtet werden muß.

13 Die vorstehenden Überlegungen werden bestätigt durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes, die zu der in den maßgeblichen Wendungen des Artikels 2 a Eigenmittelbeschluß inhaltlich gleichen Vorschrift des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe a des Beschlusses vom 21. April 1970 zu den eigenen Mitteln der Gemeinschaft ergangen ist: Angesichts der Entwicklungen, die bei der Zuckerproduktion und dem Zuckermarkt der Gemeinschaft nicht ausbleiben konnten, und der sich daraus ergebenden Notwendigkeit, die Abschöpfungen, sonstigen Abgaben, Erstattungen und Preisstützungsmaßnahmen an diese Entwicklung der Bedürfnisse des Gemeinschaftsmarktes für Zucker anzupassen, konnte nicht die Absicht bestanden haben, die Anwendung des Beschlusses vom 21. April 1970 auf die Abschöpfungen zu beschränken, die im Zeitpunkt seines Erlasses vorgesehen waren, d. h. auf die Abschöpfungen, die seinerzeit in der Verordnung... über die gemeinsame Marktordnung für Zucker festgesetzt waren.

14 Das Rechtssetzungsverfahren nach Artikel 201 EWG-Vertrag, das die Anhörung des Parlaments, die einstimmige Verabschiedung im Rat sowie die Annahme durch die Mitgliedstaaten nach deren verfassungsrechtlichen Vorschriften verlangt und in Artikel 2 b Unterabsatz 2 Eigenmittelbeschluß in Bezug genommen wird, findet seine Berechtigung darin, daß die Abgabenhoheit erst auf die Gemeinschaft übertragen werden muß. Die Ertragshoheit für Abgaben im Rahmen der Zuckermarktordnung steht aber ganz unmißverständlich der Gemeinschaft schon nach Artikel 2 a Eigenmittelbeschluß zu. Es wäre deshalb unnötig, zum Erlaß neuer Abgabenregelungen auf Artikel 2 b Unterabsatz 2 Eigenmittelbeschluß und damit Artikel 201 EWG-Vertrag zurückzugreifen, sofern sich die streitige Abgabe in den Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker einordnen läßt.

15 Zu der gleichlautenden Vorschrift nach Artikel 2 Absatz 2 des Ratsbeschlusses vom 21. April 1970 hat der Gerichtshof entschieden, die Vorschrift solle lediglich die Schaffung neuer Eigenmittel im Rahmen einer gemeinsamen Politik ermöglichen, unter der Voraussetzung, daß das Verfahren des Artikels 201 eingehalten wird. Diese Vorschrift kann jedoch nicht entgegen ihrem Wortlaut dahin ausgelegt werden, daß sie für den Erlaß einer Maßnahme, die sich in den Rahmen einer gemeinsamen Politik einfügt, das Verfahren des Artikels 201 vorschreibt, nur weil bei dieser Maßnahme Einnahmen erzielt werden.

16 Unzulässig wäre nur, wenn die Abgabe rein formal der Marktordnung für Zucker zugeordnet wäre, in Wahrheit aber einen ganz anderen Zweck verfolgte, um das Verfahren des Artikels 201 EWG-Vertrag zu umgehen.

17 Unschädlich ist es, wenn die Abgabe neben agrarmarktlenkenden Funktionen auch einen finanziellen Aspekt aufweist, indem sie etwa zur Begrenzung der Marktordnungsabgaben des Agrarsektors beiträgt. Denn Artikel 201 betrifft nicht die Agrarabgaben — wie der Gerichtshof ausgeführt hat —, die in einem bestimmten Agrarsektor erhoben und nur zur Finanzierung der Ausgaben in diesem Sektor verwendet werden.

18 Für den Fall, daß sich die besondere Tilgungsabgabe als eine Abgabe im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung für Zucker qualifizieren läßt und damit unter Artikel 2 a Eigenmittelbeschluß zu subsumieren ist, läßt sich keineswegs auf die Unzuständigkeit des Rates zum Erlaß der Maßnahme schließen, mit der Begründung, es handele sich per definitionem um eigene Mittel. Der Gerichtshof hat wiederholt zum Eigenmittelbeschluß bzw. dessen rechtlichen Vorläuferregelungen entschieden, daß mit ihm die in den Haushalt der Gemeinschaft einzusetzenden Mittel bestimmt werden sollten und nicht die für die Festsetzung von Zöllen, Steuern, Abschöpfungen, anderen Abgaben und sonstigen Formen von Einnahmen zuständigen Gemeinschaftsorgane. Die Zuständigkeit des Rates zur Einführung einer Abgabe findet ihre Grundlage in den Vorschriften des Vertrages über die gemeinsame Agrarpolitik.

19 Bei der Prüfung, ob Artikel 43 EWG-Vertrag zulässigerweise als Rechtsgrundlage für die Verordnung Nr. 1914/87 gewählt wurde, ist davon auszugehen, daß Artikel 43 im Lichte der Artikel 39 und 40 EWG-Vertrag auszulegen ist. Das bedeutet, daß zur Erreichung der Ziele des Artikels 39 nach Artikel 40 eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen wird, die alle zur Durchführung der Artikel 39 erforderlichen Maßnahmen einschließen kann. Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer auf dieser Grundlage erlassenen Maßnahme ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes dem Rat die politische Verantwortung und ein entsprechendes Ermessen zuzuerkennen. Angesichts festgestellter Produktionsüberschüsse, die durch die Erhebung einer Abgabe eingeschränkt werden sollen, wird das Ziel zur Stabilisierung der Märkte gefördert. Mit der zur Zeit des Erlasses der besonderen Tilgungsabgabe gültigen Grundverordnung ist der Grundsatz der Eigenfinanzierung des Zukkersektors eingeführt worden. Das Bestreben, der Gemeinschaft die Mittel an die Hand zu geben, die notwendig sind, um auf gerechte, aber wirksame Art die volle Finanzierung der Kosten durch die Erzeuger sicherzustellen, die sich aus dem Absatz des Überschusses ergeben, um den die Gemeinschaftserzeugung den Verbrauch übersteigt, kommt in den Erwägungsgründen der Grundverordnung zum Ausdruck. Die konkrete rechtliche Ausgestaltung der dieser Zielsetzung dienenden Maßnahmen erfolgt in Artikel 28 der Verordnung und war bisher mehrfach Gegenstand von Anderungsvorschriften, da die gültigen Rechtsnormen jeweils nur zu einer teilweisen Deckung der Kosten geeignet waren.

20 Die von vornherein als befristet geplanten Maßnahmen zum Ausgleich der Folgen der Überschußproduktion können als eine Evolution beschrieben werden, während derer die rechtlichen Instrumente geschaffen wurden, um dem Marktgeschehen zu begegnen bzw. steuernd einzugreifen. Es handelt sich dabei um die Produktionsquotenregelung einerseits und die Erhebung von Produktionsabgaben zur Finanzierung der Ausfuhrerstattungen andererseits. Nachdem sich abzeichnete, daß sowohl die Grundproduktionsabgabe als auch die B-Abgabe keineswegs geeignet waren, die entstehenden Defizite zu decken, entschloß man sich für die tatsächlichen Ausgaben, für die Ausfuhr der Wirtschaftsjahre 1981/82 bis 1985/86 einen auf die Wirtschaftsjahre 1986/87 bis 1990/91 verteilten Solidaritätsbeitrag zu erheben. Das geschah durch Einführung von Vorschriften über eine Tilgungsabgabe in die Grundverordnung.

21 Die Marktentwicklung zeigte bald, daß auch für die Wirtschaftsjahre nach dem Zeitraum 1981/82 bis 1985/86 erhebliche Defizite entstehen würden, zu deren Ausgleich das vorhandene rechtliche Instrumentarium ungenügend war. Um der sich abzeichnenden Entwicklung möglichst rasch zu begegnen, wurde die umstrittene besondere Tilgungsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1986/87 durch eine selbständige Verordnung eingeführt.

22 Obgleich die Grundverordnung durch die Verordnung Nr. 1914/87 formal nicht geändert wurde, fügt sie sich dennoch materiell in den durch die Grundverordnung gesteckten Rahmen. Sowohl hinsichtlich der Erhebungsmethode der besonderen Tilgungsabgabe als auch der Begründung ist die Verordnung Nr. 1914/87 untrennbar von der Grundverordnung. In den Erwägungsgründen der Verordnung Nr. 1914/87 ist die durch die Grundverordnung getroffene gemeinsame Marktorganisation für Zucker die alleinige argumentative Basis. Für die drohenden Verlustsalden wird auf die Vorausschätzungen des Artikels 28 der Grundverordnung verwiesen, und auch für die Berechnung der besonderen Tilgungsabgabe werden die Vorschriften des Artikels 28 zugrunde gelegt. Selbst für den Erlaß von Durchführungsbestimmungen wird auf den Mechanismus der Grundverordnung verwiesen.

23 Schließlich sei noch darauf hingewiesen, daß die Einführung der besonderen Tilgungsabgabe als Alternative zu einer sonst möglicherweise notwendig werdenden Änderung der geltenden Produktionsquotenregelung betrachtet wird, daher also untrennbar mit den bereits bestehenden Marktordnungsregeln verknüpft ist. Das Argument, die Verordnung Nr. 1914/87 sei außerhalb der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker erlassen worden und könne daher nicht als Lenkungsmaßnahme gewertet werden, reduziert sich nach alledem auf eine rein formalistische Betrachtungsweise. Richtig ist es, die besondere Tilgungsabgabe in Absicht und Zweck als eine Ergänzung der bestehenden Marktordnungsvorschriften zu verstehen. Die in Artikel 43 EWG-Vertrag gewählte Rechtsgrundlage für die Verordnung ist daher nicht zu beanstanden.

24 Um endgültig von der Rechtmäßigkeit der Rechtsgrundlage ausgehen zu können, bleibt noch das Argument zu entkräften, die zuckerherstellenden Unternehmen seien unzulässigerweise als alleinige Abgabenschuldner verpflichtet worden, entgegen den Zielen der Zuckermarktordnung, die ausdrücklich nur zugunsten der Zuckerrübenerzeuger erlassen worden sei.

25 Es kann dahinstehen, ob die zuckererzeugenden Unternehmen als Erzeuger oder als Verbraucher im Sinne der Artikel 39 und 40 EWG-Vertrag zu betrachten sind. Sicher ist jedenfalls, daß sie von den Preisgarantien der Gemeinschaft durch die gemeinsame Marktorganisation für Zucker mindestens ebenso profitieren wie die Zukkerrübenanbauer. Das kommt schon in den Begründungserwägungen der Grundverordnung zum Ausdruck, wo es heißt:

Es ist erforderlich, daß diese Regelung [Preisgarantien] sowohl Zuckerherstellern als auch Erzeugern der Grundstoffe angemessene Garantien bietet.

26 Der gesamte Preisregulierungsmechanismus gilt nicht nur für die Ausgangsstoffe, sondern auch für Zucker. Unter Titel I der Grundverordnung ist vorgeschrieben, daß für jedes Wirtschaftsjahr ein Richtpreis für Weißzucker festgesetzt wird. Gleichermaßen wird stets ein Interventionspreis sowohl für Rohzucker als auch für Weißzucker festgelegt (Artikel 2 und 3 der Grundverordnung). Die Preisregelungen für den Handel über die Außengrenzen der Gemeinschaft gelten folglich auch für Zucker (Titel II der Grundverordnung). Unter den gegebenen Umständen können Zuckerhersteller daher bei Ausfuhren aus der Gemeinschaft Nutznießer von Ausfuhrerstattungen sein. Auch die gemeinschaftliche Quotenregelung, ein Element der Preisgarantien, gilt für die Erzeugung von Zucker (Artikel 19).

27 Abgeleitet von der Verteilung der Quoten werden die Lieferverträge zwischen Zuckerherstellern und Zuckerrübenanbauern abgeschlossen. Im übrigen sind seit Erhebung der Produktionsabgaben für Zukker in erster Linie Zuckerhersteller Schuldner der Abgabe mit einer teilweisen Überwälzungsmöglichkeit an die Zuckerrübenanbauer. Der Erhebungsmechanismus der besonderen Tilgungsabgabe baut auf dem bereits bestehenden System auf. Letztlich ist die besondere Tilgungsabgabe in Erhebungsmethode und Wirkungen eine Berechnungsmodalität der Produktionsabgaben. Im Ergebnis entspricht die Verteilung der finanziellen Belastungen der besonderen Tilgungsabgabe der der Produktionsabgaben nach der Grundverordnung. Die Verordnung Nr. 1914/87 ist daher nicht ungültig, weil sie eine systemwidrige Abgabe eingeführt hat, was rechtlich nur aufgrund einer anderen Rechtsgrundlage möglich gewesen wäre.

2. Rechtliche Grenzen des Grundsatzes der Eigenfinanzierung, Rechtssicherheit und Rückwirkungsverbot

28 Um eine Entscheidung darüber treffen zu können, ob die Verordnung Nr. 1914/87 wegen unzulässiger Rückwirkung ungültig ist, ist zunächst zu prüfen, ob und in welcher Weise ihr rückwirkende Kraft beigemessen werden muß. Indem die Verordnung Nr. 1914/87 am Tage ihrer Veröffentlichung, dem 3. Juli 1987, in Kraft trat und eine besondere Tilgungsabgabe für das Wirtschaftsjahr 1986/87, das vom 1. Juli 1986 bis zum 30. Juni 1987 dauerte, eingeführt hat, knüpfte sie ihre Wirkungen an eine zeitlich abgeschlossene Periode. Der Lebenssachverhalt, der für die Berechnung der besonderen Tilgungsabgabe ausschlaggebend ist, war die Zuckerproduktion während des bereits abgeschlossenen Wirtschaftsjahres. Denn die besondere Tilgungsabgabe sollte rein rechnerisch das Produkt der geschuldeten Produktionsabgabe des betreffenden Unternehmens und einem noch zu bestimmenden Koeffizienten sein. Die Abgabenschuldner waren daher außerstande, ihre unternehmerischen Dispositionen in irgendeiner Weise zu modifizieren, um damit auf die Abgabenschuld noch Einfluß nehmen zu können.

29 Vergleichbares gilt auch für die Verkäufer von Zuckerrüben, auf die die Zuckerhersteller bis zu 60 % der besonderen Tilgungsabgabe nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1914/87 sollten abwälzen können. Da die Verordnung Nr. 1914/87 damit nachträglich belastend auf einen abgeschlossenen Sachverhalt einwirkt, handelt es sich um eine echte Rückwirkung.

30 Was nun eine eventuelle Rückbewirkung von Rechtsfolgen anbelangt, kann festgehalten werden, daß auch eine solche vorliegt. Zwar ist das Datum für die Gültigkeit der Verordnung nicht auf einen Zeitpunkt vor deren Inkrafttreten verlegt. Wie schon festgestellt, liegt aber der geregelte Sachverhalt gänzlich vor dem Tag des Inkrafttretens der Verordnung. Die Rechtsfolge der Verordnung, d. h. das Entstehen der Abgabeschuld dem Grunde nach, war zu diesem Zeitpunkt bereits vollendet. Dabei ist es unschädlich, daß die abschließende Feststellung der Höhe der Abgabeschuld des einzelnen Unternehmens noch festgesetzt werden mußte. Das ist ein rein verwaltungstechnischer Vorgang, für dessen Durchführung bereits sämtliche Tatbestandselemente verwirklicht sind.

31 Das gleiche gilt für das Fälligkeitsdatum. Die Verordnung schreibt vor, die besondere Tilgungsabgabe sei spätestens bis 15. Dezember 1987 zahlbar. Die Abgabenverpflichtung als solche bleibt jedoch vom Fälligkeitstermin völlig unbeeinflußt. Die Verordnung Nr. 1914/87 kann demnach nur gültig sein, wenn das mit ihr angestrebte Ziel deren Erlaß verlangte und das berechtigte Vertrauen der Betroffenen gebührend beachtet worden ist.

a) Ziel der Verordnung Nr. 1914/87

32 Das Ziel der Verordnung Nr. 1914/87 ist die Verstärkung des schon zu Beginn der achtziger Jahre in der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker verankerten Prinzips der Selbstfinanzierung des Zuckersektors. Der Verwirklichung dieses Ziels diente schon die erstmalige Einführung der Produktionsabgaben sowie die spätere Erhebung des Solidaritätsbeitrags.

33 Der Verordnungsgeber hat grundsätzlich ein weites Ermessen, wie er die Agrarmarktorganisation konkret ausgestaltet und welche Ziele er dabei verfolgt, soweit sie nicht als ermessensmißbräuchlich betrachtet werden müssen. Daß der Markt für Süßungsmittel bisher der einzige gemeinschaftliche Agrarsektor ist, auf dem ausdrücklich der Grundsatz der vollen Finanzierung der Kosten durch die Erzeugung selbst verfolgt wird, ist nicht zu beanstanden.

34 Die rechtliche Gestaltung bei der Verfolgung eines Zieles ist grundsätzlich ebenfalls in das Ermessen des Normgebers gestellt. Aus Gründen der Rechtssicherheit muß er jedoch die selbstgesteckten Grenzen beachten und kann nicht willkürlich Änderungen vornehmen. Das berechtigte Vertrauen des Normadressaten in den Bestand der Norm muß Berücksichtigung finden, zumal er seine Dispositionen auf die geltende Rechtslage einstellt, und es muß ihm Gelegenheit gegeben werden, bei Rechtsänderungen sein Verhalten anzupassen.

b) Gab es ein berechtigtes Vertrauen der Zuckerhersteller in eine Begrenzung ihrer Ausgleichspflicht für Verluste?

35 Die Frage muß an Hand der vorliegenden Verordnungstexte geprüft werden.

36 Die Verordnung Nr. 1785/81 stellt den Grundsatz der vollen Finanzierung der Kosten durch die Erzeuger selbst auf, jedoch soll eine solche Regelung zeitlich befristet sein und als vorübergehend angesehen werden. Der Artikel 28 setzt jedoch für die zur Deckung der Kosten erforderlichen Abgaben Höchstbeträge fest, die nicht überschritten werden dürfen.

37 Diese Texte lassen diese Frage offen, was passiert, wenn die volle Finanzierung der Kosten durch die Erzeuger durch die genannten Höchstbeträge nicht erreicht wird. Meines Erachtens reicht das nicht aus, um ein Vertrauen entstehen zu lassen, daß die Höchstbeträge nicht überschritten würden.

38 Durch die Verordnung Nr. 1738/85 wurde der durch die Verordnung Nr. 1785/81 gesteckte Rahmen ausgefüllt, indem bei B-Zucker der Höchstbetrag von 30 % auf 37 % erhöht wurde. Gleichzeitig enthielt diese Verordnung auch den Hinweis, daß Verluste aufgrund der Ausfuhrverpflichtungen der gemeinschaftlichen Zukkerüberschüsse im Rahmen bestimmter Begrenzungen zu decken sind.

39 In dieser Verordnung kommt der Grundsatz der Begrenzung klar zum Ausdruck.

40 Die Verordnung Nr. 934/86 betont wieder den Grundsatz der finanziellen Verantwortlichkeit der Erzeuger für alle Verluste und führt neben Veränderungen der Finanzierungsregelung eine Tilgungsabgabe für diesen Sektor ein. Außerdem enthält diese Verordnung auch die Bestimmung, daß am Ende des Wirtschaftsjahres 1987/88 für die beiden Wirtschaftsjahre 1986/87 und 1987/88 u. a. die Gesamtsumme der erhobenen Grundproduktionsabgaben und der B-Abgaben kumulativ festgestellt wird.

41 Diese Verordnung läßt die Obergrenzen für die bestehenden Beiträge unberührt, führt aber eine neue Tilgungsabgabe ein, mit der das Defizit von 400 Mio ECU abgedeckt werden soll, das zum Ende der Anwendung der Quotenregelung in dem Zeitraum 1981/82 bis 1985/86 festgestellt wurde.

42 Die Verordnung enthält zwar einen Hinweis auf bestimmte Begrenzungen, aber sie überschreitet die bisher geltenden Grenzen durch die Tilgungsabgabe und betont den Grundsatz der finanziellen Verantwortlichkeit der Erzeuger für alle Verluste. Damit war für jeden Zuckererzeuger erkennbar, daß der Rat entschlossen war, die Erzeuger für alle Verluste heranzuziehen.

43 Dies aber war die Lage bei der Verabschiedung der streitigen Verordnung Nr. 1914/87. Ein in sich selbst widersprüchlicher Rechtsakt kann kein rechtlich geschütztes Vertrauen begründen. Das gilt insbesondere, wenn die Unkosten eigener wirtschaftlicher Tätigkeit von der öffentlichen Hand übernommen werden sollen. Ohne eine klare, unzweideutige, rechtlich verbindliche Zusage des fraglichen Kostenträgers kann hier kein rechtlich geschütztes Vertrauen bestehen.

44 Ein berechtigtes Vertrauen darin, daß der Rat bestimmte Begrenzungen einhalten und vom Grundsatz der vollen Verantwortlichkeit der Erzeuger für alle Verluste abgehen würde, bestand also nicht. Der Rat war also durch den Vertrauensgrundsatz nicht gehindert, die sich aus dem Grundsatz der finanziellen Verantwortlichkeit der Erzeuger für alle Verluste ergebenden Belastungen den Erzeugern aufzuerlegen.

45 Es ist auch versucht worden, aus der Verordnung (EWG) Nr. 1107/88 des Rates (über die Einführung einer Ergänzungsabgabe) Argumente für ein früher bestehendes Vertrauen oder eine früher eingegangene Selbstbindung des Rates zu gewinnen. Dazu ist zunächst anzumerken, daß die Interpretation früherer Rechtsakte anhand späterer Rechtsakte methodischen Bedenken begegnet. Außerdem scheint mir der Hinweis, daß in der Vergangenheit nicht garantiert war, daß das Ziel der Selbstfinanzierung erreicht werden konnte und deshalb eine Verstärkung des Selbstfinanzierungsmechanismus vorzusehen sei, nicht geeignet, als Argument gegen die Verordnung Nr. 1914/87 zu dienen.

46 Es ist ja offensichtlich und unstreitig, daß die ursprünglichen Mechanismen zur Selbstfinanzierung des Sektors nicht ausreichten und deshalb Verluste entstanden, die gedeckt werden mußten. Die Ergänzungsabgabe verfolgt nunmehr den Zweck, die Entstehung solcher Defizite zu verhindern und sicherzustellen, daß künftig die Gesamtheit der sich aus dem Absatz der Erzeugungsüberschüsse der Gemeinschaft ergebenden Verluste für jedes Wirtschaftsjahr durch die Finanzbeiträge der Erzeuger gedeckt werden. Daraus kann man nicht den Schluß ziehen, daß es unzulässig wäre, die in der Vergangenheit entstandenen Verluste ebenfalls auf deren Verursacher abzuwälzen.

47 Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß die Gemeinschaft damals vor der Alternative gestanden hat, entweder eine besondere Tilgungsabgabe einzuführen oder die Produktionsquoten zu senken. Dies hätte die Zukkererzeuger stärker getroffen als eine finanzielle Abgabe.

48 Außerdem wäre diese Lösung für das Wirtschaftsjahr 1986/87 unmöglich gewesen, weil der Gesamtverlust erst bekanntgeworden ist, nachdem die Quoten bereits ausgenutzt waren. Außerdem traf die besondere Tilgungsabgabe nur diejenigen Marktteilnehmer, die das zu tilgende Defizit verursacht hatten. Es war somit angemessen — darin ist den Verteidigern der umstrittenen Verordnung recht zu geben —, die Quoten nicht zu kürzen, sondern die besondere Tilgungsabgabe einzuführen.

49 Wenn man die These, daß aufgrund der vorliegenden Texte ein Vertrauen der Zukkererzeuger in die Übernahme der von ihnen verursachten Defizite durch die Gemeinschaft nicht entstanden war oder jedenfalls nicht fortbestand, nicht teilt, wird man die Erwägungen in Betracht ziehen müssen, die vom Vereinigten Königreich, vom Rat und der Kommission angestellt worden sind. Danach hat die Kommission am 9. September 1986 eine Bilanz veröffentlicht, aus der sich klar ein wahrscheinliches Defizit für das Wirtschaftsjahr 1986/87 ergeben habe. Im Februar habe die Kommission den Vorschlag zur Einführung der besonderen Tilgungsabgabe vorgelegt. Am 7. März habe der Vertreter der Kommission dem Beratenden Ausschuß für Zucker den Vorschlag erläutert, dieser sei schließlich am 3. April 1987 im Amtsblatt veröffentlicht worden. Alle diese Hinweise seien den Zuckerherstellern über die Fachpresse zugänglich gemacht worden, so daß sie durch die Einführung der besonderen Tilgungsabgabe nicht hätten überrascht werden können. Auch diese Argumente legen den Schluß nahe, daß der Rat bei Erlaß der Verordnung Nr. 1914/87 sachgerecht gehandelt und nicht gegen den Grundsatz des Schutzes des berechtigten Vertrauens verstoßen hat.

50 Die bisherige Prüfung hat keine Elemente zutage gefördert, die die Gültigkeit der Verordnung beeinträchtigen können.

3. Verbot der Belastung eines Wirtschaftszweiges mit Fremdrisiken und Unverhältnismäßigkeit der Abgaben

a) Belastung eines Wirtschaftszweiges mit Fremdrisiken

51 Das vorlegende Gericht geht bei ihren Einwänden gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 offenbar davon aus, es gäbe ein gemeinschaftsrechtliches Verbot der Belastung eines Agrarsektors mit Fremdrisiken. Unter Fremdrisiko versteht sie kostenerzeugende bzw. -erhöhende Faktoren, die ihren Ursprung nicht unmittelbar in der gemeinsamen Marktorganisation und den Verhältnissen auf dem Gemeinsamen Markt finden. Ein solches Fremdrisiko sieht sie in dem Preisniveau für Zucker auf dem Weltmarkt, was wesentlich durch die außergemeinschaftliche Zuckerproduktion und den Dollarverfall bestimmt worden ist. Das niedrige Preisniveau für Zucker auf dem Weltmarkt verursachte die Zahlung von Ausfuhrerstattungen beträchtlichen Umfangs, die der Grund für das mit der besonderen Tilgungsabgabe auszugleichende Haushaltsdefizit waren.

52 Es bleibt offen, auf welche Rechtssätze der Grundsatz gestützt wird, preisbildende Faktoren einer gemeinsamen Marktordnung, wie hier der Weltmarktpreis bzw. der Dollarverfall, dürften den Wirtschaftsteilnehmern des betroffenen Agrarsektors nicht in Form finanzieller Belastungen auferlegt werden. Bereits der Ansatz, diese Elemente als Fremdrisiken zu bezeichnen, erscheint fragwürdig. Zwar handelt es sich um Umstände, die außerhalb des Einflußbereichs der Erzeuger auf dem Binnenmarkt und nicht nur dieser, sondern auch der mit hoheitlichen Befugnissen ausgestatteten Institutionen der Gemeinschaft stehen. Sie haben nur die Möglichkeit zur Reaktion auf derartige Entwicklungen, nicht aber zu ihrer Steuerung. Dennoch müssen sie als Faktoren systemimmanenter Beeinflussung der gemeinsamen Marktorganisation anerkannt werden. Denn sowohl der Preisregulierungsmechanismus mit seinen Erstattungsund Abschöpfungsregelungen für den Handel über die Außengrenzen der Gemeinschaft als auch die Regelungen für den Handel mit dritten Ländern sind integrierender Bestandteil der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker.

53 Trotz ihrer kostenerhöhenden Wirkung kommen die Ausfuhrerstattungen als Teil der Preisgarantien der gemeinschaftlichen Zuckerwirtschaft zugute. Die Verhältnisse auf dem Binnenmarkt können nicht losgelöst von den Entwicklungen auf dem Weltmarkt beurteilt werden. Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker geht selbst von bestehenden Abhängigkeiten zwischen Binnenmarkt und Weltmarkt aus.

54 Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie das beträchtliche Volumen der Ausfuhrerstattungen zu begrenzen gewesen wäre. Geht man dazu von einem Fortbestehen der Preisgarantien aus, kommt allein die Verringerung der Garantiemengen, also der A- und B-Quoten, als geeignetes Mittel in Betracht. Das beweist wiederum die Abhängigkeit und gegenseitige Verknüpfung von den Marktregulierungsmechanismen der gemeinsamen Marktorganisation und der Entwicklung außerhalb des Binnenmarktes. Es ist daher nicht berechtigt, von Fremdrisiken zu sprechen, die per definitionem keinen Einfluß auf die finanziellen Belastungen der unter eine gemeinsame Marktorganisation fallenden Wirtschaftsteilnehmer haben dürften.

b) Die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

55 Nur soweit geltend gemacht wird, die durch die besondere Tilgungsabgabe entstehenden finanziellen Lasten seien — da sie zu den früheren Abgaben hinzukommen und wegen ihrer Höhe — unzumutbar, könnte die Rüge eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu erkennen sein. Ob die besondere Tilgungsabgabe unverhältnismäßig und damit ungültig ist, beurteilt sich danach, ob und in welchem Umfang der Grundsatz der Eigenfinanzierung des Sektors zulässigerweise eingeführt wurde und inwieweit die besondere Tilgungsabgabe zur Erreichung dieses Zieles erforderlich und geeignet ist.

56 Die Verwaltung eines Agrarsektors im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation steht grundsätzlich im Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers. Das Ziel, daß sich ein Marktsektor finanziell selbst tragen soll, ist nicht zu beanstanden. Es ist unschädlich, daß dieses Ziel nicht ausdrücklich für die gesamte, gemeinschaftliche Agrarpolitik gilt. Rechtlich wäre eine derartige Zielsetzung jedenfalls unbedenklich. Die vertragliche Konzeption der gemeinsamen Agrarmarktorganisation gebietet nicht, daß sie auf Dauer ein Zuschußunternehmen ist, wie sie sich de facto darstellt. Der Umstand, daß der Grundsatz der Eigenfinanzierung für einen Marktsektor eingeführt ist, für andere dagegen nicht, ist an sich auch unproblematisch, da die Wirtschaftsteilnehmer der verschiedenen Marktbereiche sich untereinander nicht in einer vergleichbaren Situation befinden. Die Verfolgung des Prinzips der Selbstfinanzierung unter im übrigen rechtmäßigen Bedingungen muß daher als zulässig betrachtet werden.

57 Ausgehend von dieser Prämisse ist es aber unabdingbar, daß die haushaltsmäßigen Belastungen, die aus dem Preis- und Abnahmegarantiesystem erwachsen, in irgendeiner Form auch diejenigen Marktteilnehmer treffen, die als Objekte der gemeinsamen Marktorganisation von der Reglementierung des Marktes profitieren. Die Höhe von aus dem System erwachsenden Abgabelasten ist dann auch so lange nicht zu beanstanden, wie Vergünstigung und Belastung wirtschaftlich korrelieren. Bedenklich könnte aus Gründen materieller Gerechtigkeit und aus Gründen des Diskriminierungsverbots allenfalls eine Inanspruchnahme für haushaltsmäßige Defizite sein, die nicht durch die Produktion des belasteten Unternehmens mit verursacht wurde.

58 Die besondere Tilgungsabgabe ist in dieser Beziehung aber unproblematisch, da sie diejenigen Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet, die an der unkostenerzeugenden Produktion beteiligt waren. Die Rügen der unzulässigen Belastung eines Wirtschaftszweiges mit Fremdrisiken und der Unverhältnismäßigkeit der Abgabe sind daher zurückzuweisen.

4. Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot

59 Gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 wird eingewendet, sie verstoße gegen das Diskriminierungsverbot nach Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag, und zwar einmal, weil sie die A- und B-Zuckerproduktion in unterschiedlicher Höhe belaste, und zum anderen, weil die deutsche Zukkerwirtschaft mit vergleichsweise hoher B-Quote stärker belastet werde als die Zukkerwirtschaft anderer Mitgliedstaaten. Eine unterschiedliche Belastung von A- und B-Zucker sei unabhängig davon, daß es sich um vergleichbare Sachverhalte handele, für deren differenzierte Behandlung keine sachlichen Gründe sprächen, insbesondere deshalb unzulässig, weil es sich bei der besonderen Tilgungsabgabe nicht um eine Marktlenkungsabgabe, sondern um eine Finanzierungsabgabe handele, bei der erst recht das Gebot der Gleichbehandlung der Abgabeschuldner gewahrt werden müßte. Eine gleichmäßige Belastung der gesamten Zukkerproduktion sei schon bei der Erhebung der als Solidaritätsbeitrag bezeichneten Tilgungsabgabe nach der Verordnung Nr. 934/86 verfolgt worden und habe um so mehr bei der besonderen Tilgungsabgabe vorgeschrieben werden müssen.

60 Vor der Prüfung, ob die besondere Tilgungsabgabe einen Diskriminierungstatbestand erfüllt, ist darauf hinzuweisen, daß es sich nach der hier vertretenen Auffassung bei der besonderen Tilgungsabgabe um eine Marktlenkungsmaßnahme handelt, die im Kontext der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker beurteilt werden muß, und nicht um eine reine Finanzierungsabgabe.

a) Höhere Belastung der B-Zuckerproduktion

61 Die Berechnung der besonderen Tilgungsabgabe knüpft an die unterschiedlich hohe Belastung von A- und B-Zucker mit den Produktionsabgaben nach Artikel 28 der Grundverordnung an. Da sich die Höhe der besonderen Tilgungsabgabe durch die schlichte Anwendung eines Koeffizienten auf die geschuldeten Produktionsabgaben ergibt, wird die A- und B-Zuckerproduktion im selben Verhältnis mit der besonderen Tilgungsabgabe belegt wie mit den Produktionsabgaben im Sinne des Artikels 28 der Grundverordnung.

62 Soweit die Ungleichbelastung des A-und B-Zuckers keine verbotene Diskriminierung darstellt, ist daher der Schluß zulässig, daß auch die besondere Tilgungsabgabe nicht diskriminierend wirkt. Bei der Beurteilung, ob A- und B-Zuckerproduktion vergleichbare Sachverhalte erfüllen, ist zwar zuzugeben, daß es sich jeweils um Zucker, also das gleiche Erzeugnis, handelt. Diese Feststellung muß aber ebenso für C-Zucker gelten. Es ist daher nicht allein auf das Produkt, sondern auf dessen Funktion im Rahmen der gemeinsamen Marktordnung abzustellen. Dabei ist zu beobachten, daß die Differenzierung zwischen A- und B-Zucker historisch gewachsen ist. Schon in der ersten gemeinsamen Marktorganisation der Verordnung Nr. 1009/67 wurde zwischen einer Grundquote und einer Höchstquote für jedes Unternehmen und Wirtschaftsjahr unterschieden. In den Begründungserwägungen der Verordnung heißt es:

Dieses Ziel [Einschränkung der Produktion] kann einerseits dadurch erreicht werden, daß für jede Zuckerfabrik oder jedes Unternehmen ... eine Grundquote festgelegt wird, für welche die Gemeinschaft die Preis-und Absatzgarantie übernimmt, und andererseits dadurch, daß die Garantie bei den über die Grundquote hinausgehenden Mengen eingeschränkt wird oder wegfällt, was jeweils davon abhängt, ob eine bestimmte Höchstmenge überschritten wird.

Umgesetzt wird die Zielsetzung in den Artikeln 22 ff. der Verordnung. Das zunächst bis Juli 1975 befristete Regime wurde vorbehaltlich bestimmter Änderungen durch die Verordnungen Nr. 3330/74 und Nr. 1592/80 verlängert.

63 Während der Geltungsdauer der Verordnung Nr. 3330/74 äußerte sich der Gerichtshof zum Quotensystem der Zuckermarktordnung, das er folgendermaßen beschrieb :

— Jedes Unternehmen erhält nach Artikel 24 eine Grundquote, die sogenannte A-Quote, zugewiesen und darf den im Rahmen dieser Quote erzeugten Zukker unmittelbar auf dem Gemeinschaftsmarkt unter Ausnutzung des Interventionspreises absetzen.

— Nach Artikel 25 kann jedem Unternehmen außerdem eine weitere Quote, die sogenannte B-Quote, zugeteilt werden, die seiner mit einem Koeffizienten multiplizierten A-Quote entspricht; das Unternehmen darf den in diesen Grenzen erzeugten Zucker ebenfalls auf dem Gemeinschaftsmarkt absetzen, hat dafür aber eine Produktionsabgabe zu zahlen (Artikel 27).

— Der über die A- und B-Quote hinaus erzeugte Zucker, der sogenannte C-Zucker, darf nicht auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden, sondern ist vor dem auf das Ende des Zuckerwirtschaftsjahres, in dem er erzeugt wurde, folgenden 1. Januar ohne weitere Verarbeitung auf den Weltmarkt auszuführen (Artikel 26).

64 Mit Wirkung vom 1. Juni 1981 wurde die Regelung ersetzt durch die hier als Grundverordnung bezeichnete Verordnung Nr. 1785/81. Mit ihr wurden die Begriffe A-, B- und C-Zucker bzw. A-Quote und B-Quote auch terminologisch in die Grundverordnung eingefügt. Im Rahmen dieser Verordnung wurde die Regelung im Grunde beibehalten, nach der sowohl A-Zucker als auch B-Zucker auf dem Gemeinsamen Markt unter Ausnutzung der Preisgarantien vermarktet werden darf, wobei jedoch von Anfang an die Möglichkeit der Erhebung einer wesentlich höheren Produktionsabgabe auf B-Zucker bestand. Im Ergebnis führen die Produktionsabgaben zu einer Verringerung der Garantiepreise. Gegenüber einer schlichten Herabsetzung des Interventionspreises bietet das System der Produktionsabgaben den Vorteil, Gemeinschaftsinteressen wie z. B. den Grundsatz der regionalen Spezialisierung zu verfolgen.

65 Zum Umfang des im Rahmen der Quoten erzeugten Zuckers ist festzuhalten, daß der innerhalb der A-Quote erzeugte Zucker zahlenmäßig in etwa dem Zuckerverbrauch in der Gemeinschaft entspricht. Obwohl es keine Zweckbindung bei der Vermarktung von B-Zucker gibt, hat der Gerichtshof vor dem Hintergrund des durch Überproduktion gekennzeichneten Zuckermarktes und der Funktion der Produktionsquoten angeführt, daß alle Unternehmen, die ihre A-Quote überschreiten, per definitionem Überschüsse erzeugen, die zur Ausfuhr bestimmt sind. Diese Sichtweise erklärt die bedeutend höhere Belastung der B-Zuckerproduktion und die damit einhergehende Einschränkung der für ihren Absatz geltenden Sonderregelungen nach der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker.

66 Die vorstehenden Erwägungen lassen den Schluß zu, daß es sich bei A- und B-Zucker nicht um das gleiche Marktordnungsprodukt handelt, so daß man für die Gleichbehandlungsproblematik nicht von vergleichbaren Sachverhalten ausgehen kann. Wollte man dennoch von deren Vergleichbarkeit ausgehen, so bieten die dargestellten Gründe eine ausreichende sachliche Rechtfertigung für deren unterschiedlich hohe Belastung nach der gemeinsamen Marktorganisation. Wie eingangs bereits angedeutet, gilt diese Begründung, soweit sie eine höhere Produktionsabgabe auf B-Zukker rechtfertigt, in gleichem Umfang für die Belastung mit der besonderen Tilgungsabgabe.

b) Ermessensmißbrauch

67 In diesem Kontext erscheint es angebracht, sich mit dem Gültigkeitseinwand auseinanderzusetzen, die besondere Tilgungsabgabe sei ermessensmißbräuchlich. Das wahre Ziel der Verordnung sei nicht die Finanzierung der im Wirtschaftsjahr 1986/87 entstandenen Verluste, sondern das Bemühen, die Zuckerhersteller von jeder Herstellung im Rahmen der B-Quoten abzubringen. Zu diesem Zweck sei die B-Zuckerherstellung mit einer Erdrosselungsabgabe belegt worden.

68 Zunächst ist festzuhalten, daß ausweislich der Begründungserwägungen sowie der Konzeption der Verordnung Nr. 1914/87 sehr wohl die im Wirtschaftsjahr 1986/87 entstandenen haushaltsmäßigen Verluste mit der besonderen Tilgungsabgabe gedeckt werden sollten. Die Frage kann also nur sein, ob daneben noch andere Ziele verfolgt wurden und gegebenenfalls wieweit das zulässig ist.

69 Es ist unbestritten, daß sich die Produktionsabgabe faktisch wie eine Verringerung der Preisgarantien auswirkt. Indem der B-Zucker stärker belastet wird, wird rein theoretisch die in der Gemeinschaft nicht absetzbare Überschußproduktion belastet. Der zulässigerweise im Rahmen der Produktionsquoten erzeugte Überschuß ist dabei im wesentlichen ursächlich für das hohe Haushaltsdefizit, da bei dessen Ausfuhr aus der Gemeinschaft die Ausfuhrerstattungen anfallen. Daß es durch die höhere Belastung der theoretisch definierbaren Überproduktion als B-Zucker wirtschaftlich gesehen bedeutend weniger interessant ist, im Rahmen der B-Quote zu produzieren als im Rahmen der A-Quote, ist eine legitime Folge des Verteilungsmodus der Defizite, der die Überschußproduktion stärker treffen soll als den auf dem Gemeinsamen Markt absetzbaren Zucker.

70 Dieser Argumentation steht nicht entgegen, daß letztlich sowohl A-Zucker als auch B-Zucker zur Überproduktion beitragen, daß beide die Vorzüge des Interventionssystems genießen und daß beide bei Ausfuhren in den Genuß der Ausfuhrerstattungen kommen. Der Unterschied zwischen A- und B-Zucker besteht in seiner rechtlichen Qualität. Die bereits in der ersten Marktorganisation für Zucker getroffene Differenzierung berechtigt zu einer auch tatsächlich unterschiedlichen Behandlung, so daß die auf der B-Zuckerproduktion lastenden Erschwernisse nicht ermessensfehlerhaft eingeführt worden sind.

c) Diskriminierung der Zuckerwirtschaft von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat

71 Gegen die besondere Tilgungsabgabe wird schließlich vorgebracht, sie sei diskriminierend und damit ungültig, weil sie die Zuckerwirtschaft von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat in unterschiedlicher Höhe belaste. Die Uneinheitlichkeit der durchschnittlichen Belastung beruht allein auf der ungleichen Verteilung der A- und B-Quoten auf die Mitgliedstaaten. Die Zuckerwirtschaft in den Mitgliedstaaten mit vergleichsweise hoher B-Quote muß demzufolge stärker belastet sein. Beruht die beklagte Ungleichbehandlung nicht eigentlich auf der Erhebungsmethode der besonderen Tilgungsabgabe, sondern auf einer nach anderen Kriterien erfolgenden Verteilung der Produktionsquoten, kann sie schon aus diesem Grunde nicht ungültig sein.

72 Der Diskriminierungsvorwurf ist letztlich ein Angriff auf die Verteilung der Quoten, wenn man unterstellt, daß die höhere Belastung des B-Zuckers rechtlich zulässig ist. Wie die Klägerin selbst vorgetragen hat, ist aber die Quotenverteilung weitgehend das Ergebnis politischer Verhandlungen. Bei der Beurteilung von Verhandlungsergebnissen im Rahmen rechtssetzender Tätigkeit ist a priori von einem weiten Ermessen des Normgebers auszugehen. Außerdem kann die Verfolgung gemeinschaftsrechtlich gebotener oder jedenfalls zulässiger Ziele das Ergebnis mitbestimmen. So wird bei der Quotenzuteilung neben dem Ziel der Stabilisierung der Märkte ausdrücklich das der regionalen Spezialisierung verfolgt. Daß dieses Vorgehen, das zu einer unterschiedlichen Behandlung der nationalen Wirtschaften führt, keine verbotene Diskriminierung ist, hat der Gerichtshof im übrigen bereits entschieden. Der Diskriminierungsvorwurf ist deshalb im Ergebnis ebenfalls zurückzuweisen.

d) Erhebungsmodus nur nach dem Vorbild des Solidaritätsbeitrags

73 In diesem Zusammenhang bleibt schließlich noch zu dem Vorwurf Stellung zu nehmen, die besondere Tilgungsabgabe hätte, wenn überhaupt, dann nur in der Form der Erhebung des Solidaritätsbeitrags nach der Verordnung Nr. 934/86, d. h. in gleicher Höhe auf A- und B-Zucker, erhoben werden dürfen. Dem ist zu entgegnen, daß es sich bei beiden Abgaben, selbst wenn man sie gleichermaßen als Abgaben im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker betrachtet, nicht um den gleichen Sachverhalt handelt. Während der Solidaritätsbeitrag, wie der Begriff schon deutlich macht, den solidarischen Ausgleich eines über mehrere Jahre angewachsenen Defizits bezweckte, sollte mit der besonderen Tilgungsabgabe das Element der individuellen Verantwortlichkeit stärker in den Vordergrund rücken, indem an die Produktion des Wirtschaftsjahres angeknüpft wurde, im Verlauf dessen das Defizit entstanden war. Es bestand daher keine Rechtspflicht, für die besondere Tilgungsabgabe die Erhebungsmodalität des Solidaritätsbeitrags zu wählen.

5. Eigentumsschutz und wirtschaftliche Betätigungsfreiheit

a) Eingriff in das geschützte Eigentum

74 Gegen die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 wird vorgebracht, sie verstoße gegen die grundrechtlich geschützten Positionen des Eigentums und der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit. Die besondere Tilgungsabgabe habe, weil sie zu anderen finanziellen Belastungen noch hinzukomme, den Charakter einer Erdrosselungsabgabe. Die der Klägerin insgesamt zugemutete Belastung sei ein empfindlicher finanzieller Eingriff in die wirtschaftliche Substanz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs. Der Substanzverlust sei gleichzeitig ein Eingriff in die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens.

75 Die Höhe der auf der B-Quote lastenden Abgaben würde dazu führen, daß die Rübenanbauer im Rahmen ihrer B-Quote, wenn überhaupt, dann nur noch in sehr geringem Umfang Rüben anbauen würden. Die damit einhergehende Reduzierung der Anlieferungen würde die Kapazitätsauslastung des Unternehmens verhindern und der wirtschaftlichen Gesundung des Unternehmens im Wege stehen.

76 Nach ständiger Rechtsprechung gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die der Gerichtshof zu wahren hat. Erst kürzlich bestätigte der Gerichtshof, daß er bei der Gewährleistung dieser Rechte von den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten auszugehen habe, so daß in der Gemeinschaft keine Maßnahmen als Rechtens anerkannt werden können, die unvereinbar sind mit den von den Verfassungen dieser Staaten geschützten Grundrechten. Sowohl das Eigentumsrecht als auch die freie Berufsausübung zählen anerkanntermaßen zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Gemeinschaftsrechts. Ebenso wie in den mitgliedstaatlichen Verfassungsordnungen können diese Grundsätze keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden.

77 Die Kriterien zur Beurteilung, ob ein unzulässiger Eingriff in die geschützten Rechtsgüter vorliegt oder ob es sich um eine zulässige Beschränkung der Ausübung der Freiheitsrechte handelt, hat der Gerichtshof folgendermaßen umschrieben: Rechte dieser Art werden in der Regel nur unter dem Vorbehalt von Einschränkungen geschützt, die im öffentlichen Interesse liegen. In der Gemeinschaftsrechtsordnung erscheint es weiterhin auch berechtigt, für diese Rechte bestimmte Begrenzungen vorzubehalten, die durch die dem allgemeinen Wohl dienenden Ziele der Gemeinschaft gerechtfertigt sind, solange die Rechte nicht in ihrem Wesen angetastet werden.

78 An anderer Stelle heißt es:

Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts und die freie Berufsausübung namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, die die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.

79 Überträgt man diese Maßstäbe auf den hier zu beurteilenden Sachverhalt, so gestaltet sich die zu beantwortende Fragestellung dahin gehend, ob die besondere Tilgungsabgabe durch ein dem allgemeinen Wohl dienendes Ziel der Gemeinschaft gerechtfertigt ist, insbesondere ob sie den anerkannten Zielen der gemeinsamen Marktorganisation dient, zur Verfolgung dieses Zwecks nicht außer Verhältnis steht und dabei den Wesensgehalt der geschützten Freiheitsrechte unangetastet läßt.

80 Daß sich die besondere Tilgungsabgabe als Maßnahme zur Verwirklichung des Grundsatzes der Eigenfinanzierung in die gemeinsame Marktorganisation für Zucker einfügt, wurde schon an anderer Stelle erörtert. Ebenso wurde bereits geprüft, daß die relativ hohe Belastung der B-Zuckerproduktion nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht, zumal ein milderes Mittel zur Erreichung des Zieles kaum denkbar ist.

81 Die Beschränkung der Produktion ist zwar kein erklärtes Ziel der besonderen Tilgungsabgabe, würde sich aber dennoch als Marktlenkungsmaßnahme in den Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation einfügen. Sollte die besondere Tilgungsabgabe tatsächlich als Begleiteffekt eine Verminderung der B-Zuckerproduktion bewirken, würde das noch nicht die Unverhältnismäßigkeit der Maßnahme implizieren. Marktlenkungsmaßnahmen — unter diese fällt die besondere Tilgungsabgabe im weitesten Sinne — sind in der Gesamtheit des Regelungszusammenhangs zu beurteilen.

82 Der Überschußproduktion sollte zunächst bewußt nicht durch Produktionseinschränkungen, d. h. eine Verminderung der Quoten, begegnet werden. Um das Notwendigwerden einer derart einschneidenden Maßnahme jedenfalls vorläufig zu umgehen, wurde die besondere Tilgungsabgabe beschlossen. Soweit sie wegen ihrer Höhe zur Unwirtschaftlichkeit der B-Zuckerproduktion führt und daher mittelbar eine Produktionseinschränkung nach sich zöge, wäre diese Konsequenz gleichwohl kein Eingriff in den Wesensgehalt des Eigentumsrechts. Selbst eine aus marktpolitischen Gründen gebotene Verringerung der Produktionsquoten wäre hinzunehmen. Denn ein Unternehmen kann kein wohlerworbenes Recht auf Beibehaltung eines Vorbehalts geltend machen, der ihm aus einer Marktorganisation in ihrer zu einem bestimmten Zeitpunkt bestehenden Form erwächst.

b) Eingriff in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit

83 Die vorstehenden Argumente stehen letztlich auch der Annahme eines grundrechtswidrigen Eingriffs in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit des Unternehmens entgegen. Die Wirtschaftstätigkeit der Unternehmen als solche wird nicht eingeschränkt. Im Gegenteil bleiben nach wie vor die Produktionsquoten unverändert, so daß eine Vermarktungsgarantie für das fertige Erzeugnis Zucker nach wie vor besteht. Die einzig feststellbare Beschränkung besteht darin, daß die privilegierenden Regelungen im Ergebnis verkürzt werden. Solche Eingriffe halten sich aber noch im Rahmen einer zulässigen Regelung der Modalitäten der Berufsausübung. Die Beschneidung der Vorteile mag durchaus für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer erheblich sein, sie ist jedoch nicht als die Verletzung des Grundrechts der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit zu betrachten.

6. Verstoß gegen Steuererhebungsgrundsätze der deutschen Rechtsordnung

84 Die Klägerin hat vorgetragen, daß die Abgabenregelung und dabei insbesondere die Abwälzungsregelung gegen Grundsätze des deutschen Verwaltungs- und Verfassungsrechts verstoßen würde, die als allgemeine Rechtsgrundsätze auch in der Gemeinschaftsrechtsordnung gewährleistet wären. Die Rechtsgrundsätze, an denen die Abgabenregelung gemessen werde, seien auch im Gemeinschaftsrecht anerkannt, deshalb müßten auch die Prüfungsergebnisse in dem noch nicht so weit ausgeprägten Gemeinschaftsrecht gelten.

85 Zu dem Vortrag ist zu bemerken, daß ein angeblicher oder tatsächlicher Verstoß einer gemeinschaftsrechtlichen Regelung gegen mitgliedstaatliche Steuererhebungsgrundsätze deren Unwirksamkeit nur insoweit bewirken kann, als nationale Verfassungsgrundsätze auch als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts Geltung haben. Nur dann können sie als Gültigkeitsmaßstab herangezogen werden. Soweit die Klägerin vorträgt, die einschlägigen Verfassungs- und Verwaltungsgrundsätze seien als solche im Gemeinschaftsrecht anerkannt, wie z. B. der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot oder das Rückwirkungsverbot, muß hier festgehalten werden, daß diese Rechtsgrundsätze in ihrer gemeinschaftsrechtlichen Ausprägung bereits Prüfungsmaßstab der angegriffenen Verordnung gewesen sind.

86 Andere Verfassungsgrundsätze mit Grundrechtscharakter, die in der Gemeinschaftsrechtsordnung als allgemeine Rechtsgrundsätze anerkannt werden sollten und die zur Ungültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 führen würden, sind aber nicht vorgetragen worden. Die besondere Tilgungsabgabe ist deshalb nicht wegen Verstoßes gegen nationale Steuererhebungsgrundsätze ungültig.

87 Die Prüfung der Vorlagefrage hat also nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 des Rates in Frage stellen könnte.

Kosten

88 Das Verfahren vor dem Gerichtshof hat für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens den Charakter eines Zwischenstreits. Über deren Kosten entscheidet das vorlegende Gericht. Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs und Italiens sowie des Rates und der Kommission sind nicht erstattungsfähig.

C — Schlußantrag

Als Ergebnis der vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, dem vorlegenden Gericht folgendermaßen zu antworten:

Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1914/87 des Rates in Frage stellen könnte.