Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.11.1990 – C-42/90

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 14. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Der Angeklagte des Ausgangsverfahrens ist vor dem Tribunal de grande instance Marseille als Geschäftsführer einer Gesellschaft angeklagt, die 1982 in Frankreich Backwaren der Art Panettone aus Italien verkauft hatte, die als Konservierungsstoff Sorbinsäure enthielten, dessen Verwendung in Italien gestattet, in Frankreich hingegen für diese Art von Lebensmitteln verboten ist.

2 Das vorlegende Gericht stellt uns daher die folgende Vorabentscheidungsfrage:

Steht es im Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht, die Einfuhr eines in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Lebensmittels in Frankreich mit der Begründung zu verbieten, daß es Sorbinsäure enthalte, einen nach der Richtlinie 64/54/EWG vom 5. November 1963, ergänzt und geändert durch die Richtlinie 67/427/EWG vom 27. Juni 1967, die Richtlinie 71/160/EWG vom 30. März 1971 sowie die Richtlinie 74/62/EWG vom 17. Dezember 1973, zulässigen Konservierungsstoff, dessen Verwendung nach den französischen Rechtsvorschriften nur für bestimmte, abschließend aufgezählte Lebensmittel zulässig ist, ohne daß dafür ein zwingender Grund angegeben ist?

3 Ich halte es zunächst für wichtig klarzustellen, wie es die Kommission zu Recht tut, daß als Gemeinschaftsrecht im wesentlichen die Anikei 30 und 36 EWG-Vertrag zur Anwendung gelangen.

4 Es ist sicherlich richtig, daß die Richtlinie 64/54/EWG des Rates, auf die sich das vorlegende Gericht bezieht, Sorbinsäure, ohne für sie Verwendungsbedingungen festzulegen, zu den Konservierungsstoffen rechnet, deren Verwendung die Mitgliedstaaten zulassen können. Aber sie schreibt ihnen die Zulassung nicht vor. Da es sich nämlich um das erste Stadium der Angleichung der einschlägigen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten handelt, beschränkt sie sich darauf, in Artikel 1 zu untersagen, daß die Mitgliedstaaten andere Zusatzstoffe als die in ihrer Anlage aufgeführten zulassen, schreibt ihnen jedoch nicht vor, alle dort aufgeführten zuzulassen.

5 Diese Auslegung des Artikels 1 findet ihre Bestätigung in der Rechtsprechung. In dem Urteil in der Rechtssache Grunert hat der Gerichtshof nämlich seine Prüfung des Artikels 1 der Richtlinie 64/54 mit der Feststellung abgeschlossen:

Im gegenwärtigen Stadium der Angleichung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der konservierenden Stoffe und der Stoffe mit antioxydierender Wirkung sind die Mitgliedstaaten daher nicht verpflichtet, die Verwendung all derjenigen Stoffe in Lebensmitteln zuzulassen, die von den beiden Richtlinien als verwendbar angesehen werden.

6 Das zwingt zu der Schlußfolgerung, daß die Mitgliedstaaten angesichts des Entwicklungsstandes der Rechtsangleichung im Jahre 1982 die Verwendung eines Konservierungsstoffes untersagen konnten, auch wenn dieser in der Anlage zur Richtlinie 64/54 aufgeführt war.

7 Sie hatten sich hierbei jedoch an zwei Einschränkungen zu halten.

8 Sie konnten dies zunächst nur unter Beachtung des Artikels 2 Absatz 2 der Richtlinie in der Fassung der Richtlinie 67/427/EWG des Rates tun, zu dem der Angeklagte des Ausgangsverfahrens und die Kommission einige Ausführungen machen.

9 Diese Vorschrift bestimmt:

Die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaates dürfen jedoch die Verwendung eines der in der Anlage aufgeführten konservierenden Stoffe nur dann vollständig ausschließen, wenn keine technologische Notwendigkeit für die Verwendung in den auf seinem eigenen Gebiet erzeugten und verzehrten Lebensmitteln besteht.

10 Es ist klar, daß dieser Artikel vorliegend keine Auswirkung hat, weil wir es mit Lebensmitteln zu tun haben, die außerhalb Frankreichs hergestellt wurden. Das vorlegende Gericht weist uns im übrigen darauf hin, daß die einschlägigen französischen Rechtsvorschriften die Verwendung von Sorbinsäure in bestimmten Fällen gestatten.

11 Die Mitgliedstaaten mußten aber auch die Vorschriften der Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag beachten. Aus einer ständigen Rechtsprechung folgt nämlich,

daß das Bestehen von Harmonisierungsrichtlinien die Anwendung des Artikels 30 EWG-Vertrag nicht ausschließt und der Rückgriff auf Artikel 36 EWG-Vertrag nur dann nicht mehr gerechtfertigt ist, wenn gemeinschaftsrechtliche Vorschriften die vollständige Harmonisierung aller zum Schutz der Gesundheit notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln.

12 Die fragliche einzelstaatliche Maßnahme, d. h. das Verbot des Inverkehrbringens eines Lebensmittels, behindert augenscheinlich dessen Einfuhr und stellt daher unbezweifelbar eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne des Artikels 30 EWG-Vertrag dar, der nach seiner Auslegung durch den Gerichtshof auf jede Maßnahme anzuwenden ist, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern.

13 Dieses Verbot könnte daher nur gemäß Artikel 36 EWG-Vertrag durch einen mit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit zusammenhängenden Grund gerechtfertigt sein, da der Rückgriff auf diese Vorschrift nach den genannten Urteilen in der Tat möglich bleibt.

14 Die Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt allerdings insoweit genaue Bedingungen auf, die in dem sogenannten Bier-Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache Kommission/Deutschland aufgeführt sind. Dort heißt es:

44 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß der Gerichtshof in seinen Urteilen Sandoz, Motte und Muller (a. a. O.) aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Artikel 36 Absatz 2 EWG-Vertrag zugrunde liegt, die Forderung hergeleitet hat, Verkehrsverbote für Erzeugnisse, die im Herstellungsmitgliedstaat zugelassene, aber im Einfuhrmitgliedstaat verbotene Zusatzstoffe enthalten, auf das Maß dessen zu beschränken, was für den Gesundheitsschutz tatsächlich erforderlich ist. Der Gerichtshof hat aus diesem Grundsatz ferner abgeleitet, daß die Verwendung eines bestimmten Zusatzstoffes, der in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen ist, im Falle der Einfuhr eines Erzeugnisses aus dem Mitgliedstaat zugelassen werden muß, wenn sie unter Berücksichtigung der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung und insbesondere der Arbeiten des Wissenschaftlichen Lebensmittelausschusses der Gemeinschaft, der Codex-alimentarius-Kommission der FAO und der Weltgesundheitsorganisation sowie der Ernährungsgewohnheiten im Einfuhrmitgliedstaat keine Gefahr für die Gesundheit darstellt und einem echten Bedürfnis, insbesondere technologischer Art, entspricht.

45 Weiter ist daran zu erinnern, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 6. Mai 1986 in der Rechtssache 304/84 (Muller, a. a. O.) festgestellt hat, außerdem erfordert, daß die Wirtschaftsteilnehmer die Möglichkeit haben müssen, in einem leicht zugänglichen Verfahren, das innerhalb eines angemessenen Zeitraums abgeschlossen werden kann, zu beantragen, daß die Verwendung bestimmter Zusatzstoffe durch einen Rechtsakt von allgemeiner Wirkung zugelassen wird.

46 Dem ist hinzuzufügen, daß es den Wirtschaftsteilnehmern möglich sein muß, im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens geltend zu machen, daß eine Zulassung zu Unrecht nicht erteilt sei...

15 In der Frage der Anwendung dieser Voraussetzungen auf den vorliegenden Fall schließe ich mich im wesentlichen den Darlegungen der Kommission an.

16 Diese führt zunächst aus, daß die Menge an Zusatzstoff in dem betreffenden Erzeugnis nicht die von den italienischen Rechtsvorschriften gezogenen Grenzen überschreitet. Es handelt sich mithin in der Tat um ein in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestelltes und in den Verkehr gebrachtes Erzeugnis.

17 Sorbinsäure findet sich ferner auf der Liste der Konservierungsstoffe, die in der Richtlinie 64/54 ohne besondere Verwendungsbedingungen aufgeführt sind, eben weil sie grundsätzlich keine ernsthafte Gefährdung für die menschliche Gesundheit darstellt. Der Aufnahme eines Zusatzstoffes in eine solche Liste durch den Gemeinschaftsgesetzgeber geht nämlich eine Erforschung der möglichen Gefährdungen der menschlichen Gesundheit durch diesen Stoff voraus. Mithin könnte nur aufgrund besonderer Umstände in dem betreffenden Mitgliedstaat, z. B. der Ernährungsgewohnheiten seiner Bevölkerung, die Feststellung getroffen werden, daß die Gesundheit gefährdet sein könnte.

18 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes geht klar hervor, daß im Rahmen eines einzelstaatlichen Zulassungsverfahrens die Beweislast hierfür bei den einzelstaatlichen Behörden liegt.

19 Welche Schlußfolgerungen sind nun aus diesen allgemeinen Grundsätzen für die Lösung des vorliegenden Falles abzuleiten? Das Tribunal de grande instance Marseille stellt sich ganz ausdrücklich die Frage, ob es dem Gemeinschaftsrecht entspricht, wenn die Einfuhr des betreffenden Lebensmittels in Frankreich nicht gestattet wird, ohne daß dafür ein zwingender Grund angegeben ist, wenn also die zuständigen Behörden der Französischen Republik das Verkaufsverbot, das ein bestimmtes (im Herkunftsland rechtmäßig hergestelltes und in den Verkehr gebrachtes) Lebensmittel trifft, nicht ordnungsgemäß durch nur für Frankreich geltende Erfordernisse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit begründet haben.

20 Wenn, wie dies vorliegend der Fall zu sein scheint, eine solche Begründung offensichtlich fehlt, muß dann das einzelstaatliche Gericht

von Amts wegen das in seinen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften enthaltene Verbot als unvereinbar mit dem Gemeinschaftsrecht für unbeachtlich erklären;

der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit eines überzeugenden Nachweises der Schädlichkeit der Sorbinsäure-Panet-toni unter Berücksichtigung der Ernährungsgewohnheiten der französischen Bevölkerung einräumen;

feststellen, daß, weil die französischen Rechtsvorschriften Ausnahmegenehmigungen im Einzelfall ermöglichen, eine Genehmigung aber weder auf Initiative der Behörden noch auf Antrag des Angeklagten erteilt wurde, die allgemeine Regel zu gelten hat und der Angeklagte zu verurteilen ist?

21 Ich bin — mit einem Vorbehalt, den ich später darlegen werde — der Auffassung, daß die letzte Hypothese die richtige ist.

22 Wie sich nämlich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, gestattet es das Gemeinschaftsrecht bei seinem gegenwärtigen Stand den Mitgliedstaaten, die Verwendung bestimmter Zusatzstoffe im Grundsatz zu verbieten. Im Bier-Urteil heißt es nämlich in Randnummer 42 der Entscheidungsgründe,

daß das Gemeinschaftsrecht bei einer solchen Sachlage einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, nach der die Verwendung von Zusatzstoffen von einer vorherigen Zulassung abhängig gemacht wird, die durch einen Rechtsakt von allgemeiner Wirkung für bestimmte Zusatzstoffe erteilt wird und die sich entweder auf alle Erzeugnisse oder auf einige von ihnen oder aber auf bestimmte Verwendungszwecke bezieht.

In der folgenden Randnummer stellt der Gerichtshof sodann fest:

Auf Importwaren dürfen Verkehrsverbote für Erzeugnisse, die im Herstellungsmitgliedstaat zugelassene, aber im Einfuhrmitgliedstaat verbotene Zusatzstoffe enthalten, nur insoweit angewandt werden, als dies mit Artikel 36 EWG-Vertrag in der Auslegung durch den Gerichtshof im Einklang steht.

23 In den oben wiedergegebenen Randnummern 44 bis 46 dieses Urteils nennt der Gerichtshof die Erfordernisse, die sich in bezug auf solche Erzeugnisse aus Artikel 36 EWG-Vertrag ergeben. In jeder dieser Randnummern findet man die Ausdrücke Zulassung oder zugelassen.

24 Mithin ist klar, daß ein französisches Gericht in Ermangelung einer Zulassung, Sorbinsäure in den Panettoni zu verwenden, befugt ist, das allgemeine, aus den Rechtsvorschriften seines Landes folgende Verbot anzuwenden und den Angeklagten, der hiergegen verstoßen hat, zu verurteilen.

25 Dieser Grundsatz steht nur unter dem Vorbehalt, daß es ein angemessenes Verfahren geben muß, das es den Importeuren gestattet, gegebenenfalls eine Ausnahme von diesem Verbot zu erwirken. Die Erfordernisse, denen dieses Verfahren geniigen muß, sind in den vorstehend wiedergegebenen Passagen des Bier-Urteils festgehalten. Die Randnummer 46 dieses Urteils enthält in ihrem zweiten Satz eine wichtige Klarstellung. Dort heißt es:

Dem ist hinzuzufügen, daß es den Wirtschaftsteilnehmern möglich sein muß, im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens geltend zu machen, daß eine Zulassung zu Unrecht nicht erteilt sei. Wie der Gerichtshof bereits in seinem Urteil vom 6. Mai 1986 in der Rechtssache 304/84 (Muller, a. a. O.) entschieden hat, ist es Sache der zuständigen nationalen Stellen des Einfuhrmitgliedstaats, darzutun, daß das Verbot aus Gründen des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung dieses Mitgliedstaates gerechtfertigt ist; dabei können sie jedoch von den Wirtschaftsteilnehmern die Vorlage der in ihrem Besitz befindlichen Unterlagen verlangen, die für die Beurteilung des Sachverhalts von Nutzen sein könnten.

26 In dem Fall, daß eine beantragte Zulassung verweigert wird, ist mithin der Beweis der Schädlichkeit der Zufügung des Zusatzstoffes von der zuständigen einzelstaatlichen Behörde zu erbringen.

27 Da sich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens nicht zur Vereinbarkeit einzelstaatlicher Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht äußern kann, ist es Sache des Tribunal de grande instance Marseille festzustellen, ob das in Frankreich durch ein Gesetz vom 1. August 1905, ein Dekret vom 15. April 1912 in der Fassung eines Dekrets vom 12. Februar 1973 sowie ein Rundschreiben vom 8. August 1980 (JORF vom 25. 9. 1980, S. 8544) eingeführte Verfahren, auf das sich der Vertreter der französischen Regierung bezogen hat, dem vorgenannten Erfordernis entspricht. Sollte das Gericht zu der Feststellung gelangen, daß dem nicht so ist, müßte es meines Erachtens daraus folgern, daß das Verfahren als solches nicht dem Gemeinschaftsrecht entspricht, und den Angeklagten freisprechen.

28 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich Ihnen folgende Antwort auf die vorgelegte Frage vor:

Die Artikel 30 und 36 EWG-Vertrag stehen der Regelung eines Mitgliedstaates nicht entgegen, mit der das Inverkehrbringen eines Lebensmittels, das aus einem anderen Mitgliedstaat, in dem es rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden ist, eingeführt wurde und dem einer der in Anhang I der Richtlinie 64/54/EWG des Rates vom 5. November 1963 aufgeführten Stoffe zugesetzt worden ist, verboten wird, sofern in dem erstgenannten Mitgliedstaat ein Antrag auf Zulassung des Inverkehrbringens dieser Art von Lebensmitteln gestellt und nur im Rahmen eines Verfahrens zurückgewiesen werden kann, das in allen Punkten den vom Gerichtshof in seinem Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84 (Kommission/Deutschland, Slg. 1987, 1227) aufgestellten Kriterien entspricht.