Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.11.1990 – C-229/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Marco Darmon

vom 20. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission von Ihnen die Feststellung, daß das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag verstoßen hat, indem es nicht innerhalb der Frist des Artikels 8 Absatz 1 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates die erforderlichen Maßnahmen zur Sicherstellung der Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen auf die gesetzlichen Systeme der sozialen Sicherheit erlassen hat und indem es insbesondere ein die weiblichen Arbeitnehmer diskriminierendes System von Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Invalidität beibehalten hat.

2 Hierbei zielt sie hinsichtlich der Arbeitslosenunterstützung auf den Arrêté royal [Königliche Verordnung] vom 8. August 1986 und den Arrêté ministériel [Ministerialverordnung] vom 23. Januar 1987 und für die Kranken- und Invaliditätsversicherung auf den Arrrêté royal vom 30. Juli 1986 ab. Diese Regelungen teilen die Leistungsempfänger in drei Gruppen ein. Die Gruppe 1 umfaßt die Arbeitnehmer, die mit einer oder mehreren unterhaltsberechtigten Personen zusammenwohnen (bis zum 8. August 1986 als Haushaltsvorstände bezeichnet), die Gruppe 2 die alleinwohnenden Arbeitnehmer und die Gruppe 3 diejenigen, die mit einer Person zusammenwohnen, die über ein Erwerbseinkommen oder Ersatzeinkünfte verfügt (bis zum 8. August 1986 als Zusammenwohnende bezeichnet).

3 Als Arbeitslosenunterstützung wird zunächst ein Grundbetrag in Höhe von 35 % des früheren Arbeitsentgelts gewährt, wobei dieses nur bis zu einem Höchstbetrag berücksichtigt wird. Diese Leistung wird jedem Arbeitnehmer, der einer der drei Gruppen angehört, gezahlt, den Personen der Gruppe 3 allerdings nur für einen Zeitraum von 18 Monaten (zuzüglich drei Monate für jedes abgeleistete Arbeitsjahr); im Anschluß daran erhalten sie einen Pauschalbetrag. Darüber hinaus wird den Arbeitnehmern der Gruppen 1 und 2 eine — eventuell der Höhe nach begrenzte — Zuwendung für den Verlust des einzigen Einkommens in Höhe von 5 % des früheren Arbeitsentgelts gezahlt. Schließlich kommen die Leistungsempfänger der Gruppen 2 und 3 während des ersten Jahres der Arbeitslosigkeit in den Genuß eines Anpassungszuschlags von 20 % des früheren Arbeitsentgelts; für die Gruppe 1 wird dieser ohne zeitliche Beschränkung gewährt. Ein Jahr nach dem Verlust des Arbeitsplatzes beläuft sich die Unterstützung somit für die Angehörigen der Gruppe 1 auf 60 %, für die Angehörigen der Gruppe 2 auf 40 % und für die Angehörigen der Gruppe 3 — während des obengenannten Zeitraums — auf 35 %.

4 Hinzuzufügen ist, daß die zur Gruppe 3 gehörenden Leistungsempfänger einen Zuschlag von 3640 BFR erhalten, wenn in Anbetracht der geringen Einkünfte der mit ihnen zusammen lebenden Personen das Gesamteinkommen des Haushalts unter 29198 BFR liegt.

5 Bei der Krankheits- und Invaliditätsversicherung beträgt die Leistung 65 % des früheren Gehalts für die Gruppe 1, gegebenenfalls der Höhe nach begrenzt, 45 % für die Gruppe 2 und 40 % für die Gruppe 3.

6 Die der Kommission von den belgischen Behörden mit Schreiben vom 12. September 1983 übermittelten Statistiken aufgrund einer Umfrage bei 6 % derjenigen, die im Juni 1982 voll arbeitslos waren, zeigen, daß die der Gruppe 1 angehörenden Arbeitslosen zu 81,4 % Männer sind, während dagegen der Anteil der Frauen in der Gruppe 365,2 % beträgt.

7 Nach Ansicht der Kommission führt das belgische System von Leistungen bei Arbeitslosigkeit und Invalidität zu einer mittelbaren Diskriminierung der Frauen, die im Widerspruch zu Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie stehe. Sie stützt sich auf Ihre im wesentlichen in bezug auf Teilzeitbeschäftigte entwickelte Rechtsprechung, der zufolge eine Maßnahme, die diese Arbeitnehmer diskriminiere, dann gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoße, wenn sich herausstelle, daß diese Maßnahme wesentlich mehr Frauen als Männer treffe, es sei denn, daß dargelegt werde, daß sie auf Faktoren beruht, die objektiv gerechtfertigt sind und nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben.

8 Diese Rechtsprechung ist auch außerhalb der besonderen Situation der Teilzeitbeschäftigten anwendbar. So haben Sie in Ihrem Urteil Teuling entschieden, daß

ein System von Leistungen, nach dem ... Zuschläge vorgesehen sind, die nicht unmittelbar an das Geschlecht der Anspruchsberechtigten anknüpfen, sondern ihren Eheund Familienstand berücksichtigen, und nach dem wesentlich weniger Frauen als Männer Anspruch auf diese Zuschläge haben, Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie zuwiderliefe, wenn es sich nicht aus Gründen rechtfertigen läßt, die eine Diskriminierung aufgrund des Geschlechts ausschließen.

9 Die Parteien scheinen sich über die tatsächliche Verteilung der männlichen und weiblichen Arbeitnehmer auf die Gruppen 1 und 3 zu streiten. Die von der Kommission in ihrer Klageschrift angeführten Zahlen, die der genannten Umfrage entstammen, machen jedoch hinreichend deutlich, daß die Gruppe 1 eine wesentlich höhere Zahl von Männern enthält, während die Gruppe 3 hauptsächlich aus Frauen besteht.

10 Die Hauptschwierigkeit der vorliegenden Klage besteht somit darin, festzustellen, ob Faktoren, die objektiv gerechtfertigt sind und nichts mit einer Diskriminierung aufgrund des Geschlechts zu tun haben, vorliegen. Ihr Urteil Teuling beantwortet diese Frage zum Teil.

11 Sie haben dort nämlich aufgeführt, daß der

niederländischen Regierung zufolge ... die AAW die Leistungen nicht an das zuvor von den Anspruchsberechtigten bezogene Arbeitsentgelt [knüpft], sondern ... bei Fehlen anderer Einkünfte aus Berufstätigkeit ein Existenzminimum garantieren [soll].

Hierzu haben Sie festgestellt, daß

eine solche Garantie, die die Mitgliedstaaten Anspruchsberechtigten einräumen, die andernfalls mittellos wären, ein integrierender Bestandteil der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ist,

und daß, wenn

demnach die Zuschläge zu einer Mindestleistung der sozialen Sicherheit beim Fehlen anderer Einkünfte aus Berufstätigkeit verhindern sollen, daß die Leistung der sozialen Sicherheit für die Anspruchsberechtigten, die wegen des Bestehens von Unterhaltsverpflichtungen gegenüber einem Ehegatten oder Kindern höhere Lasten als alleinstehende Personen tragen müssen, unter das Existenzminimum sinkt, ... sich solche Zuschläge im Hinblick auf die Richtlinie rechtfertigen [lassen].

Sie haben schließlich hinzugefügt, daß es Sache des innerstaatlichen Gerichts ist, die Beachtung dieses Aspekts des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu überprüfen, und zwar namentlich, ob die Zuschläge den höheren Belastungen entsprechen, die die Anspruchsberechtigten mit Unterhaltsverpflichtungen gegenüber einem Ehegatten oder Kindern im Verhältnis zu Alleinstehenden zu tragen haben.

12 Die in der vorliegenden Rechtssache von der belgischen Regierung gegebene Rechtfertigung ist zum Teil von anderer Art. Ihr zufolge besteht das Ziel der fraglichen Rechtsvorschriften darin, den Leistungsempfängern Ersatzeinkünfte zuzuwenden. Daher richte sich die Höhe der Leistungen im allgemeinen nach der Höhe der früheren Einkünfte.

13 Das Bestehen einer Höchstbetragsregelung bei der Berücksichtigung der früheren Einkünfte sowie die Festlegung einer Pauschale für die Angehörigen der Gruppe 3 nach einer bestimmten Zeit der Arbeitslosigkeit lassen jedoch den Schluß zu, daß auch die Sicherung eines Mindesteinkommens angestrebt wird. Die Berücksichtigung des früheren Gehalts ist im übrigen ganz relativ, da der Höchstbetrag der den Angehörigen der Gruppe 1 gewährten Leistungen sich auf monatlich 29198 BFR beläuft, das heißt, daß jedes ungefähr 50000 BFR übersteigende Gehalt nur bis zu dieser Höhe in die Betrachtung einbezogen wird. Man kann sich insoweit fragen, ob eine Leistung von 29198 BFR für zwei Personen ohne sonstige Einkünfte — gegebenenfalls mit unterhaltsberechtigten Kindern — nicht ebenso Merkmale des sozialen Minimums wie der Gewährung von Ersatzeinkünften aufweist.

14 Die Kommission scheint aus den Gründen Ihres Urteils Teuling zu schließen, daß die Absicht, den Leistungsempfängern des betreffenden Systems Ersatzeinkünfte zu sichern, im Hinblick auf die Richtlinie in keinem Fall die Gewährung von Zuschlägen rechtfertigen könne. Die sozialen Systeme zum Schutz gegen Arbeitslosigkeit oder Invalidität wären mit anderen Worten nur dann mit den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts im Bereich der Gleichbehandlung vereinbar, wenn mit ihnen ein Existenzminimum und kein Ersatzeinkommen geschaffen werden sollte.

15 Es handelt sich dabei um eine Grundsatzfrage. Die Kommission hat schon in ihrem im Jahre 1984 erschienenen Zwischenbericht über die Anwendung der Richtlinie 79/7 die Auffassung vertreten, daß die Zuschläge für den unterhaltsberechtigten Ehegatten gerechtfertigt seien, wenn die Leistungen dem sozialen Minimum entsprächen, und auch nur dann. Die gleiche Auffassung hat ihr Bevollmächtigter in der Rechtssache Teuling vertreten.

16 Um es klar zu sagen: Es erscheint mir übertrieben, aus Ihrem Urteil eine solche Folgerung zu ziehen. Die Tatsache, daß Sie die in jener Rechtssache vorgebrachte Rechtfertigung der niederländischen Regierung geprüft und erwogen haben, daß sie einen objektiven Rechtfertigungsgrund darstellen könnte, kann nicht zur Folge haben, daß jeder andere Grund — der im übrigen zur Stützung eines etwas anderen sozialen Systems vorgebracht wird — irrelevant wäre.

17 Mir scheint, daß man sich davor hüten muß, im Umkehrschluß aus der oben zitierten Randnummer 16 Ihres Urteils zu folgern, daß alle Rechtsvorschriften, nach denen Zuschläge für unterhaltsberechtigte Personen unter Berücksichtigung des früheren Einkommens berechnet werden, mit der Richtlinie 79/7 unvereinbar sind. Generalanwalt Mancini hat in seinen Schlußanträgen in dieser Rechtssache im Gegenteil darauf hingewiesen, daß Zweck des streitigen Systems

nämlich der Schutz eines zu Recht für vorrangig gehaltenen Belangs (der Schutz von Personen mit Unterhaltspflichten, für die die Zugrundelegung des letzten Arbeitsentgelts bei der Berechnung der Leistung das Einkommen unter den gesetzlichen Mindestlohn sinken lassen würde) [ist].

18 Der Sachverhalt in der Rechtssache Teuling war im übrigen klar. Die Rente von Frau Teuling-Worms hatte sich vermindert, weil sie nicht mehr aufgrund des gesetzlichen Mindestlohns, sondern aufgrund des früheren Arbeitsentgelts berechnet wurde.

19 Nach meiner Auffassung ist entscheidend, ob die Zuschläge — wie in Ihrem Urteil Teuling gefordert — den Mehrbelastungen entsprechen, die durch die Existenz mittelloser Ehegatten oder Kinder entstehen. Es ist mit anderen Worten die Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hinsichtlich der Höhe der Zuschläge im konkreten Fall zu prüfen und nicht — wie Sie nach Ansicht der Kommission vorgehen sollten — abstrakt festzustellen, daß jede Berücksichtigung des früheren Einkommens schon vom Grundsatz her den Erfordernissen der Gleichbehandlung zuwiderlaufen würde.

20 Sie haben nämlich in Randnummer 16 des Urteils Teuling darauf hingewiesen, daß die Garantie eines Existenzminimums ein integrierender Bestandteil der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ist. Mit dieser Klarstellung wird offenbar auf Ihre ständige Rechtsprechung Bezug genommen, wonach die Mitgliedstaaten beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts die Reichweite des sozialen Schutzes frei bestimmen können. Mehr noch, Sie haben für das spezielle Gebiet des Schutzes der Frauen bei Schwangerschaft und Mutterschaft in bezug auf den Zugang zur Beschäftigung und die Arbeitsbedingungen in Ihrem Urteil Hofmann ausgeführt, daß die zur Gewährleistung dieses Schutzes getroffenen Maßnahmen

eng mit dem Gesamtsystem des sozialen Schutzes in den verschiedenen Mitgliedstaaten zusammen[hängen],

und festgestellt, daß

diese Staaten hinsichtlich der Art der Schutzmaßnahmen und der konkreten Einzelheiten ihrer Durchführung über einen sachgerechten Ermessensspielraum verfügen.

21 Schließlich haben Sie in der Rechtssache Teuling die Vereinbarkeit einer Bestimmung mit der Richtlinie bejaht, aufgrund [deren] die zuvor für alle arbeitsunfähigen Arbeitnehmer mit einem Einkommen etwa in Höhe des gesetzlichen Mindestlohns bestehende Garantie, daß die (Netto-)Leistung mindestens dem gesetzlichen (Netto-)Mindestlohn entspricht, nur noch für Personen mit einem unterhaltsberechtigten Ehegatten oder einem Ehegatten, der nur ein sehr niedriges Einkommen bezieht, oder mit einem unterhaltsberechtigten Kind gilt.

22 Wenn ein Mitgliedstaat, wie Sie entschieden haben, das Maß seines sozialen Schutzes herabsetzen kann, indem er künftig die alleinstehenden Arbeitnehmer von jeder Leistung ausschließt, muß es ihm erst recht möglich sein, ihnen eine verminderte Leistung zu gewähren, bei der das Fehlen unterhaltsberechtigter Personen berücksichtigt wird. Es handelt sich hier um dem Ausdruck einer Sozialpolitik, auf die das Gemeinschaftsrecht, außer im Fall einer Diskriminierung, keinen Einfluß hat. Ob nun die Zuschläge, die denjenigen gewährt werden, die dagegen mit Personen ohne eigene Einkünfte zusammenleben, an das frühere Arbeitsentgelt anknüpfen oder nicht, entscheidend ist, wie gesagt, ob diese Zuschläge den zusätzlichen Belastungen entsprechen.

23 Im folgenden Fall erlauben es die von den Parteien vorgelegten Informationen aber nicht, sich ein genaues Bild von der insoweit in Belgien bestehenden Situation zu machen. Man müßte wissen, wie hoch der Durchschnittsbetrag der Einkünfte der Personen ist, mit denen die Leistungsempfänger der Gruppe 3 zusammenleben; man müßte die Durchschnittshöhe der Bedürfnisse einer Familie kennen, deren Mitglieder über keine Einkünfte mehr verfügen. Die von der belgischen Regierung in ihrer Klagebeantwortung angegebenen Höchst- und Mindestbeträge lassen auf den ersten Blick keine Veränderung gegenüber den Bedürfnissen eines Ehepaares erkennen, das möglicherweise Kinder hat und bei dem der Mann oder die Frau nunmehr arbeitslos oder arbeitsunfähig ist. Da es sich um eine Vertragsverletzungsklage handelt, obliegt es nach Ihrer Rechtsprechung der Kommission, den Beweis für die angebliche Vertragsverletzung zu erbringen. Es scheint mir, daß sie in dieser Hinsicht keinen entscheidenden Gesichtspunkt vorgebracht hat, der den Schluß zulassen würde, daß die fraglichen Zuschläge die Höhe der durch das Vorhandensein eines Ehegatten oder von Kindern ohne eigene Einkünfte gewachsenen Belastungen übersteigen.

24 Erlauben Sie mir noch einige kurze Bemerkungen. Würde man sich der Argumentation der Kommission anschließen, so wäre dies nicht ohne schwerwiegende Folgen. Dies würde nämlich in zahlreichen Fällen eine Herabsetzung der Zuschläge für unterhaltsberechtigte Personen erforderlich machen, wenn diese das strikte soziale Minimum überstiegen, selbst wenn sie die Höhe der tatsächlichen Belastungen nicht überschritten. Ein solches Urteil würde mit anderen Worten einige Mitgliedstaaten zu einer Verminderung des Umfangs des sozialen Schutzes zwingen.

25 Andere Überlegungen sind dagegen nicht mit in die Betrachtung einzubeziehen. Dies betrifft zum einen die Tatsache, daß die Zuschläge für unterhaltsberechtigte Personen, die die mehrheitlich der Gruppe 1 angehörenden männlichen Arbeitnehmer erhalten, auf die Höhe des gesetzlichen Minimums vermindert würden, so daß diese einen Einkommensverlust erlitten, der auch ihre Ehefrau träfe. Denn eine solche Folge hat im Rahmen der Richtlinie 79/7, die ebenso wie Artikel 119 EWG-Vertrag den Grundsatz der Gleichbehandlung nur für die männlichen und weiblichen Arbeitnehmer aufstellt, keine Rolle zu spielen, auch wenn zweifellos in der Gemeinschaftsrechtsordnung ein allgemeiner, von der Eigenschaft als Arbeitnehmer unabhängiger Grundsatz der Gleichheit von Mann und Frau existiert.

26 Das gleiche gilt zum anderen für die Überlegung, daß das streitige System die nicht erwerbstätigen Frauen davon abhalte, sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen, da dies zu einer Minderung der ihrem Ehegatten gewährten Leistungen bei Arbeitslosigkeit oder Invalidität führen würde. Eine solche Tatsache wäre gegebenenfalls nicht im Hinblick auf die Richtlinie 79/7 zu prüfen, sondern anhand der Bestimmungen der Richtlinie 76/207/EWG des Rates vom 9. Februar 1976 zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen hinsichtlich des Zugangs zur Beschäftigung, zur Berufsbildung und zum beruflichen Aufstieg sowie in bezug auf die Arbeitsbedingungen.

27 Ich sehe mich daher veranlaßt, eine Vertragsverletzung unter diesem Gesichtspunkt zu verneinen.

28 Einige Worte noch der Vollständigkeit halber. Die Kommission will offenbar eine gesonderte Rüge auf die Verletzung einer Stillhalteverpflichtung durch die belgische Regierung stützen, weil sich die Lage der arbeitsunfähigen Frauen durch den Arrêté royal vom 30. Juli 1986, der das beanstandete System auf die Kranken- und Invaliditätsversicherung erstreckt hat, verschlechtert habe. Die belgische Regierung stellt in Abrede, daß die Artikel 117, 118, 118a und 118b ihr eine Stillhalteverpflichtung auferlegt hätten.

29 Eine vergleichbare Frage wurde bereits in dem Verfahren erörtert, das zu Ihrem erwähnten Urteil Teuling geführt hat. Sie mußten sie dort nicht anschneiden, aber Generalanwalt Mancini hatte sie in seinen Schlußanträgen behandelt.

[Ich] stimme ... mit dem Vorbringen der Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen überein,

sagte er.

Sie vertritt und entwickelt eine von maßgeblichen Autoren vertretene Ansicht, nach der die Bekanntgabe einer Richtlinie auch dann, wenn diese keine eigentliche Standstill-Klausel enthält, eine Sperrwirkung in dem Sinne entfaltet, daß sie den Mitgliedstaaten den Erlaß entgegenstehender Vorschriften verbietet. Bekanntlich dient die in Rede stehende Richtlinie der Harmonisierung der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten durch die Verringerung der bestehenden Unterschiede in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Es liegt daher auf der Hand, daß sie die Mitgliedstaaten allein aufgrund ihres Erlasses verpflichtet, sich des Erlasses neuer, diese Unterschiede verstärkender Maßnahmen zu enthalten.

30 Meiner Meinung nach ist das Verhalten eines Mitgliedstaats, der innerhalb der Frist, die ihm eingeräumt wurde, um sein Recht mit den Bestimmungen der Harmonisierungsrichtlinie in Übereinstimmung zu bringen, im Gegenteil sich dafür entscheiden würde, die bestehenden Abweichungen noch zu verschlimmern, im wesentlichen anhand von Artikel 5 EWG-Vertrag zu prüfen.

31 Man kann sich allerdings fragen, ob ein solcher Vorwurf angesichts des vorliegenden Sachverhalts stichhaltig ist. Die Verletzung einer etwaigen Stillhalteverpflichtung ist nur vorstellbar, solange die Frist zur Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen ist. Die Richtlinie 79/7 mußte jedoch vor dem 23. Dezember 1984 in nationales Recht umgesetzt werden; der Arrêté royal, mit dem das beanstandete System auf die Kranken-und Invaliditätsversicherung erstreckt wurde, stammt vom 30. Juli 1986. Es läßt sich folglich nur schwer erkennen, worin sich diese Rüge von der ersten unterscheiden soll.

32 Ich beantrage deshalb, die vorliegende Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.