Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.11.1990 – C-281/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 22. November 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die vorliegende Klage der Italienischen Republik zielt auf die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 89/418/EWG der Kommission vom 26. Juni 1989 zur Änderung der Entscheidung 88/630/EWG über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungsund Garantiefonds für die Landwirtschaft (nachstehend: EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1986 finanzierten Ausgaben (ABl. L 192, S. 33).

2 Was die Einzelheiten des dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts betrifft, so erlaube ich mir, lediglich die für meine Gedankenführung notwendigen Punkte zu erwähnen und im übrigen auf den Sitzungsbericht zu verweisen.

3 Die Verordnung (EWG) Nr. 2794/83 regelt die Einzelheiten des Verkaufs auf dem Binnenmarkt von 450000 Tonnen zur Brotherstellung geeigneten Weichweizens aus Beständen der italienischen Interventionsstelle zur Verwendung in der Tierfütterung.

4 Im einzelnen bestimmt ihr Artikel 5 Absatz 2, daß, um die Verwendung des fraglichen Weizens kontrollieren zu können,

die betreffende Interventionsstelle... eine Färbung vor[nimmt], anhand deren sich das Erzeugnis identifizieren läßt. Die Färbung muß möglichst kostengünstig durchgeführt werden.

Dieser letzte Punkt ist Gegenstand des Rechtsstreits.

5 Aufgrund der allgemeinen Regeln über die Finanzierung der Interventionen auf dem Gebiet der Landwirtschaft ist nämlich der EAGFL mit diesen Kosten zu belasten; diese werden jedoch zunächst von den Mitgliedstaaten getragen, die im Rahmen des Rechnungsabschlußverfahrens für das betroffene Wirtschaftsjahr Anspruch auf Erstattung haben.

6 Vorliegend beschloß die Kommission am 7. Juni 1985, die Färbungskosten pauschal unter Zugrundelegung eines Betrages von 1,17 ECU pro Tonne behandeltes Getreide zu erstatten, während die italienische Interventionsstelle die Kosten, die durch die in der Verordnung Nr. 2794/83 vorgeschriebene Färbung entstanden waren, auf 6,15 ECU pro Tonne geschätzt und eine entsprechende Erstattung durch den EAGFL verlangt hatte. Nachdem die italienische Regierung Klage vor dem Gerichtshof erhoben hatte, erklärte dieser mit Urteil vom 4. Februar 1988 die Entscheidung vom 7. Juni 1985 insoweit für nichtig, als sie für die Erstattung der mit der Färbung verbundenen Ausgaben einen Pauschbetrag festgesetzt hatte.

7 Im Zuge der Durchführung dieses Urteils bemühte sich die Kommission um zusätzliche Informationen über die von den Mitgliedstaaten tatsächlich aufgewendeten Kosten. Da ihrer Auffassung nach die italienischen Behörden nicht nachgewiesen hatten, daß das von ihnen gewählte Verfahren das kostengünstigste war, traf sie schließlich mit der angefochtenen Maßnahme die Entscheidung, den EAGFL nur bis zu einem Betrag von 1,17 anstatt 6,15 ECU pro Tonne mit den von Italien gemeldeten Ausgaben zu belasten.

8 Gegen diesen Teil der Entscheidung wendet sich die Klägerin, die zwei Klagegründe vorbringt.

Zum ersten Klagegrund

9 Die italienische Regierung ist der Auffassung, die angefochtene Entscheidung verkenne die Rechtskraft des vorgenannten Urteils vom 4. Februar 1988.

10 Sie trägt vor, der Gerichtshof habe damals die Frage nach den Kosten der durch die Verordnung Nr. 2794/83 angeordneten Färbung endgültig entschieden. Es gebe nämlich einen Grundsatz, wonach sich die Rechtskraft nicht nur auf die im Laufe des Verfahrens vorgebrachten Angriffs- und Verteidigungsmittel erstrecke, sondern auch auf solche, die hätten vorgebracht werden können; hierzu gehöre das Vorbringen, auf das sich die Kommission vorliegend stütze, nämlich daß die getätigten Ausgaben so niedrig wie möglich zu sein hätten. Eine andere Auslegung dieses Grundsatzes würde es den Parteien ermöglichen, ihre Prozesse immer wieder erneut zu beginnen.

11 Die Parteien stimmen darin überein, daß vorliegend Randnummer 18 des genannten Urteils grundlegend sei, wo es heißt:

Da die Färbung nicht als eine Sachmaßnahme der Auslagerung oder der Verarbeitung qualifiziert werden kann, ist auf die einzige Verordnungsbestimmung abzustellen, in der von den Färbungskosten die Rede ist: Artikel 5 der Verordnung Nr. 2794/83, wonach die Färbung... möglichst kostengünstig durchgeführt werdenmuß. Eine Prüfung des Wortlauts dieses Artikels führt zu der Feststellung, daß die Kosten der Färbung vollständig zu erstatten sind, sofern die angewandte Färbungsmethode die kostengünstigste war — eine Frage, die im vorliegenden Rechtsstreit nicht aufgeworfen worden ist.

12 Im Gegensatz zu der Klägerin meine ich, daß dieser am Schluß stehende Vorbehalt sehr deutlich den Willen des Gerichtshofes zum Ausdruck bringt, die etwaige Frage nach dem Minimalcharakter der entstandenen Kosten nicht zu entscheiden; jede andere Auffassung würde dem üblichen Wortsinn Gewalt antun.

13 Ein anderer Grund, aus dem ich mich dem Standpunkt der Klägerin nicht anzuschließen vermag, liegt darin, daß das seinerzeit vom Gerichtshof entschiedene Problem meines Erachtens ein völlig anderes war. Es ging darum, ob die streitigen Ausgaben im Hinblick auf die allgemeinen Regeln über die Finanzierung der im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik durchgeführten Interventionen als solche angesehen werden konnten, die zur Kategorie der pauschalerstattungsfähigen Ausgaben gehörten, oder ob sie vielmehr vollständig zu erstatten waren. Mit Recht betont die Kommission, daß die Frage nach dem Minimalcharakter der Ausgabe, um die es im vorliegenden Rechtsstreit geht, ein anderes Problem ist, das sich nur stellen kann, wenn der Grundsatz der vollständigen Bezahlung feststeht.

14 Wir haben es also eindeutig mit einer Rechtssache zu tun, deren Gegenstand sich von dem der früheren Rechtssache unterscheidet, und nicht mit einem Verteidigungsmittel, das schon seinerzeit hätte geltend gemacht werden können. Der Grundsatz der Rechtskraft kann daher der Kommission hier nicht entgegengehalten werden, da deren Entscheidung auf einer neuen Überlegung beruht, die der Gerichtshof in seinem früheren Urteil ausdrücklich ausgeklammert hatte.

Zum zweiten Klagegrund

15 Die Klägerin macht geltend, die Kommission hätte genau und im einzelnen nachweisen müssen, wie hoch die Minimalkosten gewesen wären, die sich unter den besonderen italienischen Verhältnissen hätten erreichen lassen; zumindest hätte sie die genauen Gründe für ihre Auffassung angeben müssen, daß die von Italien gelieferten Daten nicht akzeptabel seien.

16 Es trifft sicherlich zu, daß es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Kommission obliegt, eine Verletzung der Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte nachzuweisen, während den Mitgliedstaat gegebenenfalls die Beweislast dafür trifft, daß der Kommission bezüglich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist. Vorliegend würde dies darauf hinauslaufen, der Kommission die Beweislast für die behauptete Unregelmäßigkeit aufzuerlegen, nämlich dafür, daß die Vorgänge nicht zum günstigsten Preis durchgeführt wurden. Es ist jedoch festzustellen, daß wir es hier insofern mit einem anderen Sachverhalt zu tun haben als demjenigen, der jener Rechtsprechung zugrunde lag, als die Unterscheidung, die der Gerichtshof dort zwischen der Unregelmäßigkeit und deren finanziellen Folgen vorgenommen hat, im vorliegenden Fall nicht getroffen werden kann, in dem beide Aspekte zusammenfallen, besteht doch der Verstoß gerade darin, daß die umstrittenen Vorgänge nicht zu den geringstmöglichen Kosten durchgeführt wurden.

17 Es liegt hier also keine zu beweisende Unregelmäßigkeit vor, die sich von den aus ihr zu ziehenden finanziellen Konsequenzen — ein Bereich, in dem die Beweislast dem betroffenen Mitgliedstaat obliegt, wie die von mir angeführte Rechtsprechung zeigt — trennen ließe.

18 Außerdem würde eine solche Lösung nicht nur dem Grundsatz actori incumbit probatio zuwiderlaufen, sondern der Kommission überdies einen sehr schwer zu erbringenden negativen Beweis aufbürden, während von dem beklagten Mitgliedstaat — der, wie unterstellt werden kann, die Bedingungen kennt, unter denen er die in Rede stehenden Vorgänge hat durchführen lassen — vernünftigerweise erwartet werden kann, daß er in der Lage ist, den positiven Beweis zu erbringen.

19 Die Kommission hat ferner im vorliegenden Fall so zahlreiche und verschiedenartige Beweiselemente vorgetragen, daß davon auszugehen ist, daß der Anschein gegen die Klägerin spricht und daß dieser Beweisantritt, soweit erforderlich, eine Umkehr der Beweislast mit sich bringen würde.

20 Es war daher sehr wohl Sache Italiens, zu beweisen, daß es unter den in Betracht kommenden Verfahren das kostengünstigste gewählt hatte. Es muß jedoch festgestellt werden, daß die italienische Regierung zwar bewiesen hat, daß sie gewisse Ausgaben getätigt hat, nicht aber, daß diese Ausgaben die tatsächlichen Kosten der in Rede stehenden Vorgänge oder gar die geringstmöglichen Kosten dargestellt hätten. In der Tat begnügt sich die Regierung damit, Berechnungen vorzulegen, die den Betrag der von der italienischen Interventionsstelle gezahlten Pauschalerstattung rechtfertigen, ohne die tatsächlichen Gesamtkosten der Färbung anzugeben, obwohl aus dem vorgenannten Urteil vom 4. Februar 1988 hervorgeht, daß der EAGFL lediglich mit diesen Kosten belastet werden kann.

21 Ebenfalls ist hervorzuheben, daß die italienische Regierung nicht den geringsten Anhaltspunkt liefert, der einen Vergleich zwischen verschiedenen Möglichkeiten der Durchführung der Färbung gestatten würde. Zu Recht betont aber die Kommission, daß Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2794/83, indem er gerade fordert, die Färbung möglichst kostengünstig durchzuführen, eine vergleichende Analyse voraussetzt, wie sie die italienischen Behörden im vorliegenden Fall nicht vorgenommen haben.

22 Sicherlich haben diese Behörden mit ihrer Ansicht recht, sie seien nicht verpflichtet gewesen, ein Ausschreibungsverfahren durchzuführen. Es bestehen aber andere Möglichkeiten, einen Wettbewerb auszulösen, z. B. in der Weise, daß man Angebote von verschiedenen Unternehmen einholt, wie dies insbesondere im Vereinigten Königreich geschehen ist. Was das Argument des Zeitmangels betrifft, so kann ihm schwerlich gefolgt werden, da sich die Lieferungen von gefärbtem Getreide, wie die Kommission unwidersprochen vorgetragen hat, über drei Jahre erstreckten, nämlich vom 26. Oktober 1983 bis zum 6. Oktober 1986. Überdies läßt sich die Verletzung einer Gemeinschaftsverordnung nicht durch bloßen Zeitdruck rechtfertigen.

23 Es trifft ebenfalls zu, daß die Unterschiede berücksichtigt werden müssen, die zwischen den Verhältnissen in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehen. Diese Überlegung vermag jedoch für sich allein nicht zu erklären, weshalb die jeweiligen Färbungskosten in dem Mitgliedstaat, in dem sie am niedrigsten waren, und in Italien zueinander im Verhältnis von 1 :34 stehen. Außerdem führt die Kommission die Tatsache an, daß der in Italien verwendete Farbstoff eindeutig teurer war als der in anderen Ländern der Gemeinschaft verwendete Farbstoff, ebenso wie der Rückgriff auf eine private Gesellschaft für die Kontrolle der Färbung im Vergleich zu der in anderen Mitgliedstaaten praktizierten Heranziehung von Staatsbeamten. Schließlich ist hervorzuheben, daß das Vorliegen unterschiedlicher Verhältnisse in den einzelnen Mitgliedstaaten die italienischen Behörden in keiner Weise von der Verpflichtung entband, unter Berücksichtigung der italienischen Situation die geringstmöglichen Kosten anzustreben.

24 Wie wir aber gesehen haben, tragen diese Behörden nichts vor, was zu der Annahme führen könnte, eine derartige vergleichende Analyse, wie sie der vorgenannte Artikel 5 fordert, habe stattgefunden. Allenfalls begnügen sie sich mit der Erklärung, es habe praktische Vorteile mit sich gebracht, daß die Färbung den mit der Einlagerung des Getreides beauftragten Personen anvertraut worden sei. Sie beweisen aber weder, weshalb diese Lösung notwendigerweise die billigste gewesen wäre, noch, daß andere Möglichkeiten in Betracht gezogen worden wären.

25 Ich vermag also nicht anzunehmen, daß die Klägerin den Beweis für eine möglichst kostengünstige Durchführung der Färbung erbracht hat. Die Kommission war daher berechtigt, die Erstattung der gemeldeten Ausgaben insgesamt abzulehnen oder nur einen Teil dieser Ausgaben anzuerkennen, wie es ihr die Rechtsprechung des Gerichtshofes gestattet.

26 Hätte die Kommission, indem sie sich für die letztgenannte Möglichkeit entschied, für Italien zumindest auf den höchsten Betrag abstellen müssen, der bei einem anderen Mitgliedstaat — hier: Belgien — zugrunde gelegt wurde, nämlich 2,00 ECU pro Tonne? In ihrer vorbereitenden Arbeitsunterlage vom 6. März 1985 war sie dieser Methode gefolgt und hatte die den italienischen Behörden entstandenen Kosten unter Bezugnahme auf die Kosten desjenigen Mitgliedstaats geschätzt, in dem sie, abgesehen von Italien, am höchsten gewesen waren, nämlich Deutschland. Sie war auf diese Weise zu einem Schätzwert von 1,38 ECU pro Tonne gekommen.

27 Dieser Betrag war in der Folgezeit jedoch in die Berechnung eines gewogenen Durchschnitts für die gesamte Gemeinschaft eingegangen, der sich zunächst auf 1,14 ECU pro Tonne belief, später aber auf der Grundlage neuer Auskünfte auf 1,17 ECU pro Tonne angehoben wurde. Dieser 1985 in der Absicht, die Erstattungen an die Mitgliedstaaten auf pauschaler Grundlage vorzunehmen (vom Gerichtshof für nichtig erklärte Entscheidung), festgesetzte Betrag taucht nunmehr erneut als Grundlage für eine Italien (und Frankreich) gewährte Erstattung aus Billigkeitsgründen auf.

28 Hätte die Kommission hiernach einen neuen gewogenen Durchschnittsbetrag, der sich auf die jüngsten Daten gestützt hätte, festsetzen und auf diejenigen Mitgliedstaaten anwenden müssen, die nicht nachgewiesen hatten, daß sie die Färbung möglichst kostengünstig durchgeführt hatten?

29 Ich glaube dies nicht. In der Tat geht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor, daß die Kommission, wenn eine Unregelmäßigkeit begangen wurde, in Ermangelung des von den Mitgliedstaaten erbrachten Gegenbeweises für eine Schätzung der zu Lasten des EAGFL gehenden Ausgaben, eine notwendigerweise hypothetische Rechenoperation, über einen erheblichen Ermessensspielraum verfügt. Letztlich bin ich also der Meinung, daß es der Kommission nicht vorgeworfen werden kann, wenn sie den Betrag von 1,17 ECU pro Tonne zugrunde gelegt hat, der den Vorteil hatte, den Ausgaben zu entsprechen, mit denen der EAGFL bereits belastet worden war.

30 Aus all diesen Gründen schlage ich Ihnen vor, die vorliegende Klage abzuwei-Klägerin aufzuerlegen.