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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.12.1990 – C-18/90

Generalanwalt Walter Van Gerven · ECLI:EU:C:1990:447

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Aufgrund der vorherigen Ausführungen schlage ich vor, die Vorlagefrage der Cour du travail Lüttich wie folgt zu beantworten: Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko untersagt es einem Mitgliedstaat nicht, einem Familienangehörigen eines Arbeitnehmers marokkanischer Staatsangehörigkeit, der mit diesem zusammenlebt, ein nach seinem Recht vorgesehenes Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende mit der Begründung zu versagen, daß der Arbeitsuchende die marokkanische Staatsangehörigkeit besitzt.

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 6. Dezember 1990

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Die Cour du travail Lüttich hat Ihnen folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Darf ein Mitgliedstaat den Kindern eines Arbeitnehmers, denen dieser Unterhalt gewährt, eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 wegen ihrer Staatsangehörigkeit versagen, wenn der Arbeitnehmer Staatsangehöriger eines Drittstaats (Marokko) ist, mit dem die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft ein Kooperationsabkommen geschlossen hat, das auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eine Gleichbehandlungsklausel zugunsten der in der Gemeinschaft beschäftigten Wanderarbeitnehmer dieses Landes und der mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen enthält?

1. Hintergrund

2 Bahia Kziber, eine marokkanische Staatsangehörige, wohnt bei ihren Eltern in Belgien. Ihr Vater, der ebenfalls marokkanischer Staatsangehöriger ist, war in Belgien als Arbeitnehmer beschäftigt und ist jetzt pensionierter Bergarbeiter. Nach Abschluß ihres Studiums in Belgien stellte Frau Kziber einen Antrag auf Gewährung von Überbrükkungsgeld nach Artikel 124 der königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 über die Beschäftigung und die Arbeitslosigkeit. Diese Bestimmung verleiht als Teil einer Regelung über Unterstützungsleistungen bei Arbeitslosigkeit jungen Arbeitnehmern, die nach Abschluß ihres Studiums oder ihrer Berufsausbildung keine Arbeit finden, einen Anspruch auf Überbrückungsgeld.

Das Office national de l'emploi (Onem) entschied, daß Frau Kziber zwar alle Voraussetzungen des Artikels 124 erfülle, daß ihre marokkanische Staatsangehörigkeit jedoch der Gewährung der fraglichen Leistung entgegenstehe. Diese Entscheidung wurde vom Tribunal du travail Lüttich mit Urteil vom 3. Dezember 1984 aufgehoben. Das vorlegende Gericht, die Cour du travail Lüttich, muß über die Berufung entscheiden, die das Onem gegen dieses Urteil eingelegt hat.

Vor dem vorlegenden Gericht beantragt Frau Kziber die Bestätigung des Urteils vom 3. Dezember 1984. Sie stützt ihr Vorbringen auf Artikel 41 des 1978 geschlossenen Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko, der wie folgt lautet:

Vorbehaltlich der folgenden Absätze wird den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eine Behandlung gewährt, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den Staatsangehörigen der MitgliedStaaten, in denen sie beschäftigt sind, bewirkt.

3 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, daß der angeführten Bestimmung unmittelbare Wirkung zukomme; es hegt jedoch Zweifel daran, ob der oben angeführte Artikel 41 eine ausreichende Grundlage für einen Anspruch von Frau Kziber auf Überbrückungsgeld bildet. Frau Kziber sei nämlich, so wird im Vorlageurteil ausgeführt, nicht als Arbeitnehmer im Sinne dieser Bestimmung anzusehen, da sie nach ihrem Studium niemals eine tatsächliche und echte Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis ausgeübt habe. Zudem könne sie auch keinen Anspruch auf die Leistung aufgrund ihrer Eigenschaft als Familienangehörige eines Arbeitnehmers erheben, da ihr Artikel 41 des Abkommens nur abgeleitete Ansprüche verleihe, während das fragliche Überbrückungsgeld eine Leistung sei, die jungen Arbeitsuchenden aufgrund ihrer persönlichen Lage gewährt werde.

Im Vorlageurteil wird sodann auf das Urteil Deak von 1985 verwiesen. In diesem Urteil hat der Gerichtshof für Recht erkannt, daß Leistungen der in Artikel 124 der königlichen Verordnung vom 20. Dezember 1963 geregelten Art als soziale Vergünstigung im Sinne des Artikels 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 anzusehen sind, die auch Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der selbst die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit gewährt werden müssen. Das vorlegende Gericht möchte jetzt erfahren, ob diese im Urteil Deak vorgenommene Auslegung auch für die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers gilt, der Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, mit dem die Europäische Gemeinschaft ein Kooperationsabkommen geschlossen hat. Konkret möchte es erfahren, ob die angeführte Gleichbehandlungsklausel im Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und Marokko dahin auszulegen ist, daß Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit und die bei ihnen wohnenden Familienangehörigen Anspruch auf eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 erheben können.

2. Der Gegenstand der Vorabentscheidungsfrage

4 Aus dem Vorstehenden geht hervor, daß der Gerichtshof nach der Auslegung einer Bestimmung des Abkommens befragt wird. Der Streit geht mit anderen Worten nicht um die Auslegung der Verordnung Nr. 1612/68, auch nicht um die Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern. Keine von beiden Verordnungen ist nämlich auf eine Person in der Situation von Frau Kziber (d. h. eines Arbeitsuchenden marokkanischer Staatsangehörigkeit, der Familienangehöriger eines marokkanischen Staatsangehörigen ist) anwendbar. Die Verordnung Nr. 1408/71 gilt nämlich nach ihrem Artikel 2 für Arbeitnehmer und Selbständige, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, sowie für deren Familienangehörige unabhängig von deren Staatsangehörigkeit. Die Verordnung Nr. 1612/68 gilt nur für Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind. Diese Verordnungen sind deshalb für die Beurteilung der Rechtsstellung von Frau Kziber nicht unmittelbar von Belang, da keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß sie Familienangehörige eines Arbeitnehmers und Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats ist. Die Rechte von Frau Kziber im Ausgangsverfahren müssen mit anderen Worten ausschließlich nach dem Abkommen beurteilt werden.

5 Zunächst noch eine nähere Erläuterung des Umfangs der Prüfung, zu der der Gerichtshof aufgerufen ist. Wie sich vorstehend (Nr. 3) gezeigt hat, geht das vorlegende Gericht erstens davon aus, daß Artikel 41 des Abkommens unmittelbare Wirkung hat, und zweitens davon, daß Frau Kziber keinen Anspruch auf die streitige Leistung als Arbeitnehmer oder als Familienangehörige eines Arbeitnehmers hat. Der erstgenannten Ansicht wird in den Erklärungen der Kommission, der französischen Regierung und des ONEM widersprochen; gegen die letztgenannte Ansicht sprechen sich in ihren Erklärungen Frau Kziber und die Kommission aus. Die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage betrifft strenggenommen nur den Anspruch auf eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68, den die Kinder eines Arbeitnehmers aus einem Drittstaat (im vorliegenden Fall Marokko), mit dem die Gemeinschaft ein Abkommen geschlossen hat, erheben könnten. Da Frau Kziber, wie zuvor ausgeführt, keine unmittelbaren Rechte aus der Verordnung Nr. 1612/68 (und ebensowenig aus der Verordnung Nr. 1408/71) ableiten kann, geht es in der Vorlagefrage jedoch im Kern um die Auslegung des Abkommens, insbesondere um die unmittelbare Wirkung und den Geltungsbereich seines Artikels 41.

Für die Befugnis des Gerichtshofes zur Auslegung kann die enge Formulierung der Vorlagefrage kein Hindernis bilden. Es besteht nämlich kein Zweifel daran, daß das Abkommen, das nach Artikel 238 EWG-Vertrag geschlossen wurde, für die Gemeinschaft die Handlung eines Gemeinschaftsorgans im Sinne des Artikels 177 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag darstellt. Die Bestimmungen eines solchen Abkommens bilden von seinem Inkrafttreten an einen integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung. Daher muß ihre einheitliche Anwendung innerhalb der Gemeinschaft durch den Gerichtshof gesichert werden, um zu verhindern, daß sie je nach der Auslegung, die ihnen in den verschiedenen Mitgliedstaaten gegeben wird, unterschiedliche Rechtswirkungen entfalten. Meine Untersuchung muß und darf sich deshalb durchaus mit der Auslegung des Abkommens befassen, und zwar insbesondere mit der unmittelbaren Wirkung, dem Geltungsbereich und der Auslegung der in Artikel 41 des Abkommens enthaltenen Bestimmungen.

6 Schließlich möchte ich darauf hinweisen, daß meine Untersuchung nur Artikel 41 und im Zusammenhang damit Artikel 42 des Abkommens betrifft. Artikel 41 enthält ein Diskriminierungsverbot auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit. Die Kommission geht in ihren Erklärungen auch auf Artikel 40 des Abkommens ein, der ein Diskriminierungsverbot hinsichtlich der Arbeitsund Entlohnungsbedingungen ausspricht. Ich stimme jedoch mit ihrer Feststellung überein, daß ein Überbrückungsgeld der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art nicht als Arbeitsbedingung oder Entlohnungsbestandteil anzusehen ist, sondern vielmehr als Leistung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit.

3. Die Frage der unmittelbaren Wirkung

7 Die in Ihrer Rechtsprechung ständig angewandte Regel lautet wie folgt:

Eine Bestimmung eines von der Gemeinschaft mit Drittländern geschlossenen Abkommens ist als unmittelbar anwendbar anzusehen, wenn sie unter Berücksichtigung ihres Wortlauts und im Hinblick auf den Sinn und Zweck des Abkommens eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhängen.

Deshalb sind Sinn und Zweck des Abkommens insgesamt und der Wortlaut der betreffenden Bestimmung des Abkommens zu berücksichtigen, um zu prüfen, ob die untersuchte Bestimmung eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält.

3.1. Sinn und Zweck des Abkommens

8 Der Gerichtshof hat derartige Untersuchungen bereits im Zusammenhang mit einer Bestimmung aus einem Freihandelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und der Portugiesischen Republik, damals noch EFTA-Land, im Zusammenhang mit Assoziationsabkommen mit den mit der Gemeinschaft assoziierten afrikanischen Staaten und Madagaskar und im Zusammenhang mit Assoziationsabkommen mit Griechenland, damals noch kein Mitgliedstaat, und mit der Türkei durchgeführt. Der Gerichtshof gelangte dabei jedesmal zu dem Ergebnis, daß trotz der bedeutenden Unterschiede zwischen den untersuchten Abkommen deren Sinn und Zweck die unmittelbare Wirkung von in ihnen enthaltenen Bestimmungen nicht ausschließen. Zu einem anderen Ergebnis kam der Gerichtshof im Zusammenhang mit dem GATT. Der Gerichtshof hat dabei die große Geschmeidigkeit der Bestimmungen des GATT berücksichtigt, insbesondere der Vorschriften über Abweichungen von den allgemeinen Regeln, über Maßnahmen, die bei außergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und über die Regelung von Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien.

Bei dieser Prüfung anhand von Sinn und Zweck eines völkerrechtlichen Vertrags untersucht der Gerichtshof, ob dieser Vertrag über die Festlegung gegenseitiger Verpflichtungen zwischen den unterzeichnenden Staaten hinausgeht, mit anderen Worten, ob er geeignet ist oder bezweckt, die Rechtsstellung einzelner zu regeln. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muß ein derartiger Vertrag nicht notwendigerweise langfristig angelegt (mit anderen Worten auf Integration in die Gemeinschaft gerichtet) sein, damit seine Bestimmungen unmittelbare Wirkung haben können. Zwar hat der Gerichtshof in seinem Urteil Van Gend & Loos ausgeführt, daß Sinn und Zweck des Gemeinsamen Marktes es einschließen, daß seine Regeln sich unmittelbar an die Gemeinschaftsangehörigen richten. Dies schließt jedoch nicht aus, daß auch Verträge mit weniger weit gehendem Zweck derartige Vorschriften enthalten können.

9 Betrachten wir sodann Sinn und Zweck des Abkommens, um das es im Ausgangsverfahren geht. Dieses Abkommen hat zum Ziel, eine umfassende Zusammenarbeit zwischen der Gemeinschaft und Marokko zu fördern, um zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Marokkos beizutragen und die Vertiefung der wechselseitigen Beziehungen zu erleichtern. Zu diesem Zweck, so heißt es weiter in Artikel 1 des Abkommens, werden Bestimmungen und Maßnahmen für den Bereich der wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Zusammenarbeit, für den Handel wie auch für den sozialen Bereich festgelegt und durchgeführt. Inhaltlich regelt das Abkommen drei Gebiete: die wirtschaftliche, technische und finanzielle Zusammenarbeit (Titel I), die handelspolitische Zusammenarbeit (Titel II) und die Zusammenarbeit im Bereich der Arbeitskräfte (Titel III). Ich meine, daß Sinn und Zweck dieses Abkommens der unmittelbaren Wirkung von dessen Bestimmungen ebensowenig entgegenstehen, wie Sinn und Zweck verschiedener in der Rechtsprechung des Gerichtshofes bereits behandelter Verträge mit unterschiedlichem Ziel (siehe oben Nr. 8) nach Ansicht des Gerichtshofes der unmittelbaren Wirkung ihrer Bestimmungen entgegenstehen.

Im Urteil Bresciani gelangte der Gerichtshof zu diesem Ergebnis ungeachtet der Feststellung, daß das Abkommen (Jaunde I) nicht geschlossen wurde, um gleiche Verpflichtungen für die Gemeinschaft und die assoziierten Staaten aufzustellen, sondern vielmehr, um die Entwicklung dieser Staaten zu fördern. Im Urteil Kupferberg anerkannte der Gerichtshof die Möglichkeit der unmittelbaren Wirkung eines Freihandelsabkommens trotz des Bestehens eines besonderen institutionellen Rahmens für Konsultationen und Verhandlungen der Vertragsparteien untereinander und des Bestehens von Schutzklauseln, die allerdings nur unter besonderen Umständen anwendbar waren. Obwohl der Gerichtshof im Urteil Demirel zwei Bestimmungen des Assoziierungsabkommens mit der Türkei wegen ihres Programmcharakters die unmittelbare Wirkung abgesprochen hat, verneinte er keineswegs, daß (andere) Bestimmungen dieses Abkommens unmittelbare Wirkung haben könnten. Im Urteil Pabst & Richarz wurde übrigens Bestimmungen eines Assoziierungsabkommens mit Griechenland, das große Übereinstimmung mit dem Assoziierungsabkommen mit der Türkei aufwies, unmittelbare Wirkung zuerkannt.

Das jetzt in Rede stehende Abkommen mit Marokko ist, jedenfalls im sozialen Bereich, viel weniger durch Ungleichheit in bezug auf Verpflichtungen gekennzeichnet als das Assoziierungsabkommen, um das es im Urteil Bresciani ging, es verfügt über einen gleichartigen institutionellen Rahmen und enthält gewiß keine weiteren Schutzklauseln als das Abkommen, um das es im Urteil Kupferberg ging (siehe die folgende Nummer), und es weist nicht den Programmcharakter des im Urteil Demirel behandelten Abkommens auf. Letzteres gilt insbesondere für die Bestimmungen von Titel II des Abkommens (der für eine Reihe von Waren mit Ursprung in Marokko die Abschaffung mengenmäßiger Beschränkungen und von Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung verlangt) und von Titel III (der die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern aus Marokko und aus der Gemeinschaft gewährleisten will). Es geht dabei nicht selten um detaillierte Vorschriften, die eindeutig die Rechtsstellung der einzelnen regeln sollen.

10 Der Umstand, daß das Abkommen einen besonderen institutionellen Rahmen vorsieht (insbesondere die Einsetzung eines Kooperationsrates), daß es die Parteien ermächtigt, unter besonderen Umständen einseitige Maßnahmen zu ergreifen, und daß es sogar eine Regelung zur Schlichtung von Streitigkeiten zwischen den Parteien enthält, die diese nicht dazu verpflichtet oder ihnen nicht einmal die Möglichkeit gibt, derartige Streitigkeiten dem Gerichtshof vorzulegen, ist, wie sich aus der bereits angeführten Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt, nicht geeignet, grundsätzlich die unmittelbare Wirkung eines Abkommens auszuschließen. Zwar hat der Gerichtshof in bezug auf das GATT entschieden, daß die in dieses Abkommen aufgenommene Regelung von Streitigkeiten und die in ihm vorgesehene Möglichkeit, Schutzmaßnahmen zu treffen, der unmittelbaren Wirkung seiner Bestimmungen entgegenstünden. Anders als das GATT enthält das vorliegende Abkommen jedoch viel weniger weit gehende Möglichkeiten, Schutzmaßnahmen zu treffen, und sieht auch eine bindende (schiedsgerichtliche) Schlichtung von Streitigkeiten vor. In beiderlei Hinsicht enthält es sogar strengere Bestimmungen als das in der Rechtssache Kupferberg untersuchte Abkommen mit Portugal. In bezug auf letzteres Abkommen heißt es im Urteil Kupferberg:

Die Tatsache allein, daß die Vertragsparteien einen besonderen institutionellen Rahmen für Konsultationen und Verhandlungen untereinander über die Durchführung des Abkommens geschaffen haben, reicht nicht aus, jegliche Anwendung dieses Abkommens durch die Gerichte auszuschließen. Wendet ein Gericht einer Vertragspartei auf einen konkreten, vor ihm anhängigen Rechtsstreit eine Bestimmung des Abkommens an, die eine unbedingte und eindeutige Verpflichtung zum Gegenstand hat und deshalb keine vorherige Einschaltung des [aufgrund des Abkommens eingerichteten] Gemischten Ausschusses erforderlich macht, so werden dadurch die diesem Ausschuß durch das Abkommen übertragenen Kompetenzen nicht geschmälert (Randnr. 20).

Was die Schutzklauseln betrifft, die den Parteien ein Abweichen von bestimmten Vorschriften des Abkommens gestatten, so ist zu bemerken, daß diese Klauseln nur unter bestimmten Umständen und grundsätzlich nur nach einer unter Beteiligung beider Parteien erfolgten Prüfung im Gemischten Ausschuß anwendbar sind. Abgesehen von den spezifischen Situationen, die ihre Anwendung zur Folge haben können, steht die bloße Existenz dieser Klauseln, die im übrigen keinen Einfluß auf die Bestimmungen haben, nach denen steuerliche Diskriminierungen untersagt sind, der möglichen unmittelbaren Geltung bestimmter Vorschriften des Abkommens nicht entgegen (Randnr. 21).

Diese Überlegungen gelten ebenso, ja sogar erst recht, für das vorliegende Abkommen mit Marokko.

3.2. Der Wortlaut der fraglichen Bestimmungen des Abkommens

11 Sofern Sinn und Zweck des Abkommens der unmittelbaren Wirkung seiner Bestimmungen nicht entgegenstehen, ist weiter zu prüfen, ob Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens seinem Wortlaut nach eine klare und eindeutige Verpflichtung auferlegt, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlaß eines weiteren Aktes abhängen. Ich halte es für sachdienlich, den Wortlaut der Artikel 40, 41 und 42 ausführlich zu zitieren:

Artikel 40Jeder Mitgliedstaat gewährt den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit, die in seinem Hoheitsgebiet beschäftigt sind, eine Behandlung, die hinsichtlich der Arbeits- und Entlohnungsbedingungen keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen bewirkt.Marokko gewährt den in seinem Hoheitsgebiet beschäftigten Arbeitnehmern, die Staatsangehörige der Mitgliedstaaten sind, die gleiche Behandlung.

Artikel 411.Vorbehaltlich der folgenden Absätze wird den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eine Behandlung gewährt, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, in denen sie beschäftigt sind, bewirkt.2.Für diese Arbeitnehmer werden die in den einzelnen Mitgliedstaaten zurückgelegten Versicherungs-, Beschäftigungs- bzw. Aufenthaltszeiten bei den Alters-, Invalidi-täts- und Hinterbliebenenrenten sowie der Krankheitsfürsorge für sie und ihre innerhalb der Gemeinschaft wohnenden Familienangehörigen zusammengerechnet.3.Diese Arbeitnehmer erhalten die Familienzulagen für ihre innerhalb der Gemeinschaft wohnenden Familienangehörigen.4.Diese Arbeitnehmer haben die Möglichkeit, Alters- und Hinterbliebenenrenten und Renten bei Arbeitsunfall, Berufskrankheit oder Erwerbsunfähigkeit, wenn diese durch einen Arbeitsunfall oder eine Berufskrankheit verursacht wurde, zu den gemäß den Rechtsvorschriften des Schuldnermitgliedstaats bzw. der Schuldnermitgliedstaaten geltenden Sätzen frei nach Marokko zu transferieren.5.Marokko gewährt den in seinem Hoheitsgebiet beschäftigten Arbeitnehmern, die Staatsangehörige der Mitgliedstaaten sind, und deren Familienangehörigen eine Behandlung, die der in den Absätzen 1, 3 und 4 vorgesehenen entspricht.

Artikel 421.Vor Ablauf des ersten Jahres nach dem Inkrafttreten dieses Abkommens erläßt der Kooperationsrat die Bestimmungen zur Gewährleistung der Anwendung der in Artikel 41 niedergelegten Grundsätze.2.Der Kooperationsrat legt die Einzelheiten für eine Zusammenarbeit der Verwaltungen fest, die die erforderlichen Verwal-tungs- und Kontrollgarantien für die Anwendung der in Absatz 1 genannten Bestimmungen bietet.

Der Wortlaut von Artikel 41 Absatz 1 ist klar und eindeutig: Auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ist jede auf der Staatsangehörigkeit beruhende Diskriminierung verboten. Er ist identisch mit dem Wortlaut des Artikels 40 Absatz 1, der ein Diskriminierungsverbot in bezug auf die Arbeits- und Entlohnungsbedingungen enthält, von dem auch die Kommission einräumt, daß es unmittelbare Wirkung entfalte. Der Umstand, daß das Diskriminierungsverbot des Artikels 41 nur vorbehaltlich der folgenden Absätze gilt, tut der Klarheit des Verbots keinen Abbruch. In den übrigen Absätzen des Artikels 41 wird der Grundsatz der Nichtdiskriminierung qualifiziert bzw. erläutert, ohne daß die Klarheit oder die Eindeutigkeit des Grundsatzes in Absatz 1 verringert würde.

12 Das Vorbringen der Kommission, Frankreichs und des ONEM, daß Artikel 41 die unmittelbare Wirkung abzusprechen sei, wird darauf gestützt, daß Artikel 42 Absatz 1 den Kooperationsrat ermächtigt, Durchführungsbestimmungen zu Artikel 41 (nicht aber zu Artikel 40) zu erlassen. Nach dieser Auffassung kann den in Artikel 41 niedergelegten Grundsätzen ohne Einschaltung des Kooperationsrates keine unmittelbare Wirkung beigelegt werden. Dieses Vorbringen überzeugt mich nicht. Aus der Fassung des Abkommens läßt sich zwar ableiten, daß die Beachtung des Diskriminierungsverbots des Artikels 41 durch die Einschaltung des Kooperationsrates erleichtert werden soll, jedoch nicht, daß es unter dieser Bedingimg steht. Anders ausgedrückt: Artikel 41 in Verbindung mit Artikel 42 spricht nur gegen die unmittelbare Wirkung derjenigen Bestimmungen des Artikels 41, die einer Durchführungsmaßnahme bedürfen, damit die in ihnen enthaltene Verpflichtung klar und eindeutig wird. Dies könnte z. B. bei Durchführungsmaßnahmen zur Gewährleistung der Anwendung der in Artikel 41 Absatz 2 niedergelegten Grundsätze (Zusammenrechnung von Zeiten) der Fall sein. Der dem ersuchenden Gericht vorliegende Fall betrifft jedoch eine Situation, die unmittelbar anhand des Diskriminierungsverbots von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens beurteilt werden kann: Es steht fest, daß Frau Kziber alle Voraussetzungen für die Gewährung der Leistung erfüllt und daß diese Leistung nur aus dem Grund verweigert wurde, daß sie die marokkanische Staatsangehörigkeit besitzt. In einem derartigen Fall braucht (mit den Worten des Artikels 42) die Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung nicht durch eine vom Kooperationsrat erlassene Durchführungsbestimmung gewährleistet zu werden, da seine Wirkung bereits durch ein klares Diskriminierungsverbot gewährleistet ist, das vom nationalen Gericht unmittelbar angewandt werden kann.

13 Ein weiterer Grund, weshalb Artikel 42 der unmittelbaren Wirkung der klaren und eindeutigen Bestimmungen des Artikels 41 nicht entgegensteht, liegt darin, daß die in Artikel 42 Absatz 1 festgesetzte Frist, innerhalb deren die Durchführungsbestimmungen durch den Kooperationsrat erlassen werden mußten, am 1. November 1979 abgelaufen ist. In diesem Zusammenhang möchte ich daran erinnern, daß der Gerichtshof nicht gezögert hat, die unmittelbare Wirkung einiger Bestimmungen des Vertrages (wie z. B. der Artikel 52 und 59 EWG-Vertrag) anzuerkennen, obwohl andere Vertragsartikel Durchführungsmaßnahmen für diese Bestimmungen in Aussicht stellen. Mit diesem Vergleich mache ich nicht geltend, daß in der Theorie völlige Parallelität zwischen der unmittelbaren Wir-ľ- kung von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts einerseits und von Bestimmungen eines mit einem Drittstaat geschlossenen Abkommens andererseits besteht. Der Vergleich ist jedoch meines Erachtens insofern zutreffend, als im vorliegenden Fall vorgetragen wird, daß eine klare und eindeutige Bestimmung nur deshalb keine unmittelbare Wirkung habe, weil eine andere Bestimmung den Erlaß von Durchführungsmaßnahmen in Aussicht stelle.

4. Die Tragweite und die Auslegung von Artikel 41 des Abkommens

14 Da Artikel 41 des Abkommens in einem Fall wie dem vorliegenden unmittelbare Wirkung hat, sind noch verschiedene Fragen im Zusammenhang mit dem Anwendungsbereich (mit anderen Worten der Tragweite) und der Auslegung dieser Bestimmung zu beantworten. Was die Tragweite angeht, so ist zu prüfen, ob eine Leistung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Art, die, wie bereits ausgeführt, Teil einer Regelung über Unterstützungsleistungen bei Arbeitslosigkeit ist, als in den Anwendungsbereich von Artikel 41 Absatz 1 fallend anzusehen ist, der allgemein Regelungen auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit umfaßt. Was die Auslegung betrifft, so ist zu prüfen, ob Frau Kziber als Arbeitnehmerin oder als mit einem Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit zusammenlebende Familienangehörige im Sinne von Artikel 41 Absatz 1 anzusehen ist. Es handelt sich dabei jeweils um Begriffe, die mit Begriffen in den Verträgen oder im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht übereinstimmen (oder zumindest eine gewisse Ähnlichkeit mit ihnen aufweisen). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die Bestimmungen völkerrechtlicher Verträge jedoch in Einklang mit dem Wortlaut und unter Berücksichtigung des Zwecks des Vertrages ausgelegt werden, und die Auslegung, die der Gerichtshof gleichartigen Vorschriften oder Begriffen in den Verträgen oder im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht gegeben hat, kann nicht ohne weiteres analog auf einen völkerrechtlichen Vertrag übertragen werden: Zuvor muß erst festgestellt werden, ob Wortlaut und Zweck dieses Vertrages nicht einer solchen Übertragung entgegenstehen.

4.1. Die Tragweite von Artikel 41

15 Betrachten wir zuerst die Bedeutung des Begriffs soziale Sicherheit, die für die Tragweite des Diskriminierungsverbots des Artikels 41 Absatz 1 des Abkommens bestimmend ist. In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der französischen Regierung ausgeführt, daß Leistungen bei Arbeitslosigkeit (und somit als besondere Form hiervon auch Überbrückungsgelder) von diesem Begriff nicht erfaßt würden. Hierfür wurden zwei Gründe geltend gemacht: erstens der Umstand, daß Artikel 41 Absatz 2, der die Zusammenrechnung von Versicherungs- oder Beschäftigungszeiten in den verschiedenen Bereichen der sozialen Sicherheit behandelt, diese Zusammenrechnung nicht in bezug auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit vorsehe; zweitens der Umstand, daß in Marokko keine Arbeitslosenversicherung bestehe.

Zwar fallen Leistungen bei Arbeitslosigkeit, soweit es Wanderarbeitnehmer der Gemeinschaft angeht, eindeutig unter den weiten Begriff soziale Sicherheit, wie aus Artikel 4 der Verordnung Nr. 1408/71 hervorgeht. Die beiden von der französischen Regierung angeführten Umstände lassen jedoch Zweifel daran entstehen, ob der in Artikel 41 des Abkommens gebrauchte Begriff soziale Sicherheit ebenso weit reicht. Erstens werden in Artikel 41 Absatz 2 Zusammenrechnungsvorschriften für alle Bereiche der sozialen Sicherheit aufgestellt, für die die Verordnung Nr. 1408/71 ebenfalls Zusammenrechnungsvorschriften enthält, mit Ausnahme des Bereichs der Arbeitslosigkeit. Dieser Umstand kann auf zweierlei Weise ausgelegt werden. Entweder bedeutet er, daß marokkanische Arbeitnehmer, soweit es um Leistungen bei Arbeitslosigkeit geht, zwar grundsätzlich Anspruch auf eine nichtdiskriminierende Behandlung haben, daß ihnen jedoch keine Zusammenrechnung von Versicherungszeiten zugute kommt. Oder er bedeutet, daß Leistungen bei Arbeitslosigkeit überhaupt nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 41 fallen. Für das zuletzt genannte Ergebnis spricht auch der Umstand, daß Artikel 41 Absatz 4 eine Sondervorschrift über die freie Transferierung von Geldbeträgen nach Marokko für alle herkömmlichen Zweige der sozialen Sicherheit enthält, jedoch nicht für den Bereich der Arbeitslosigkeit.

Falls es in Marokko tatsächlich keine Arbeitslosenversicherung gibt (zweites Argument der französischen Regierung), dann deutet dieser Umstand in die gleiche Richtung, und zwar auch deshalb, weil Marokko nach Artikel 41 Absatz 5 die Behandlung gewährt, die der in den Absätzen 1 (Diskriminierungsverbot), 3 und 4 vorgesehenen entspricht. Diese Absicht der gegenseitigen Anwendung von Bestimmungen, verbunden mit dem Fehlen besonderer Vorschriften über Leistungen bei Arbeitslosigkeit, kann einen Anhaltspunkt dafür darstellen, daß nicht bezweckt war, die zwar in den Mitgliedstaaten, nicht jedoch in Marokko gewährten Leistungen bei Arbeitslosigkeit in den Anwendungsbereich des Artikels 41 fallen zu lassen.

Gewisse Zweifel sind deshalb gerechtfertigt, doch halte ich es nicht für erforderlich, den Knoten an diesem Punkt zu durchschlagen. Später wird nämlich deutlich werden, daß das Diskriminierungsverbot des Artikels 41 Absatz 1 selbst dann, wenn man annimmt, daß Artikel 41 für Leistungen bei Arbeitslosigkeit gilt, einer Person wie Frau Kziber dennoch keinen Anspruch auf das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Überbrükkungsgeld verleiht.

4.2. Die Begriffe Familienangehöriger eines Arbeitnehmers und Arbeitnehmer in Artikel 41

16 Die Frage, die ich jetzt zu untersuchen habe, geht dahin, ob eine Person wie Frau Kziber als mit einem Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit zusammenlebende Familienangehörige im Sinne von Artikel 41 Absatz 1 des Abkommens anzusehen ist.

Die deutsche Regierung stellt dies in Abrede und weist zur Begründung ihrer Ansicht darauf hin, daß aus dem Vorlagebeschluß hervorgehe, daß der Vater von Frau Kziber Rente beziehe und deshalb nicht als Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit anzusehen sei, der im Sinne der genannten Bestimmung in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft beschäftigt sei, so daß Frau Kziber selbst keine mit einem derartigen Arbeitnehmer zusammenlebende Familienangehörige sei. Dies läuft darauf hinaus, daß ein Rentenberechtigter kein Arbeitnehmer mehr ist und die Nichtdiskriminierungsregeln des Abkommens nicht in Anspruch nehmen kann, was meines Erachtens nicht von den vertragschließenden Parteien gewollt gewesen sein kann: Ein bedeutender Teil des Gebiets der sozialen Sicherheit, auf das Artikel 41 anwendbar ist, betrifft nämlich die Ansprüche rentenberechtigter Arbeitnehmer. Dies geht ohne weiteres aus Artikel 41 Absatz 4 hervor, der Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit das Recht verleiht, allerlei Arten von Renten nach Marokko zu transferieren. Ich bin daher der Ansicht, daß Artikel 41 nicht dahin ausgelegt werden darf, daß marokkanische Staatsangehörige, die in der Gemeinschaft beschäftigt waren und aufgrund dessen eine Rente beziehen, vom Anwendungsbereich des Artikels 41 ausgeschlossen sind.

17 Eine andere Frage ist es, ob ein Familienangehöriger eines marokkanischen Arbeitnehmers aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes des Artikels 41 Anspruch auf das fragliche Überbrückungsgeld erheben kann, das im Ausgangsverfahren in Rede steht (stets unterstellt, daß Leistungen bei Arbeitslosigkeit in den Anwendungsbereich des Artikels 41 fallen). Das vorlegende Gericht ist in diesem Zusammenhang der Auffassung, daß solche Personen nur abgeleitete Rechte, mit anderen Worten solche Rechte beanspruchen könnten, die ihnen in ihrer Eigenschaft als Familienangehörige eines marokkanischen Arbeitnehmers zustehen. Das belgische Überbrückungsgeld ist nun, so meint das vorlegende Gericht aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ableiten zu können, kein abgeleitetes Recht, sondern ein eigenes Recht der jungen Arbeitsuchenden.

18 Der Begriff abgeleitetes Recht ist in der Rechtsprechung bei der Auslegung zur Sprache gekommen, die der Gerichtshof dem persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 beigelegt hat. Die Artikel 2 und 3 dieser Verordnung verankern den Gleichbehandlungsgrundsatz für Wanderarbeitnehmer, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, sowie [für] deren Familienangehörige. Im Urteil Kermaschek von 1976 hat der Gerichtshof entschieden, daß diese Verordnung auf zwei deutlich verschiedene Personengruppen anwendbar ist: zum einen auf die Arbeitnehmer, zum anderen auf deren Familienangehörige. Während die zur ersten Gruppe gehörenden Personen Ansprüche auf Leistungen im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 aus eigenem Recht geltend machen können, stehen den zur zweiten Gruppe gehörenden Personen nur abgeleitete Rechte, d. h. solche Rechte zu, die sie in ihrer Eigenschaft als Familienangehörige eines Arbeitnehmers erwerben. Der Gerichtshof ist daher zu dem Ergebnis gelangt, daß die Familienangehörigen (gleich welcher Staatsangehörigkeit) von Wanderarbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, nur auf diejenigen Leistungen Anspruch haben, die in den nationalen Rechtsvorschriften speziell zugunsten der Familienangehörigen von Wanderarbeitnehmern vorgesehen sind.

Das Urteil Kermaschek ist durch das Urteil Deak von 1985 bestätigt worden, nun im Zusammenhang mit dem belgischen Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende. Im Urteil Deak hat der Gerichtshof ausgeführt, daß es sich bei derartigen Überbrückungsgeldern um eine Leistung handele, die jungen Arbeitsuchenden aufgrund ihrer persönlichen Lage und nicht deshalb gewährt werde, weil sie Familienangehörige eines Arbeitnehmers seien, mit anderen Worten, es handele sich um ein eigenes Recht, auf das die Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers daher keinen Anspruch nach der Verordnung Nr. 1408/71 erheben könnten.

Die im Urteil Kermaschek gegebene und im Urteil Deak bestätigte und auf das fragliche Überbrückungsgeld angewandte Auslegung der Artikel 2 und 3 der Verordnung Nr. 1408/71 muß wohl auch für Artikel 41 des Abkommens gelten. Unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Abkommens sowie des Wortlauts von Artikel 41, der auf Gleichbehandlung abzielt, kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, daß diese Bestimmung den Familienangehörigen eines marokkanischen Arbeitnehmers weiterreichende (insbesondere nicht nur abgeleitete, sondern auch eigene) Rechte gewährt, als sie die Verordnung Nr. 1408/71, die auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft abzielt, den Familienangehörigen eines Arbeitnehmers aus der Gemeinschaft verleiht. Deshalb kann ein Familienangehöriger eines marokkanischen Arbeitnehmers nicht aufgrund von Artikel 41 des Abkommens Anspruch auf das fragliche Überbrükkungsgeld erheben.

19 Im Urteil Deak wurde jedoch auch untersucht, ob im Hinblick auf Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 das fragliche Überbrückungsgeld Kindern (gleich welcher Staatsangehörigkeit) von Arbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, versagt werden darf. Diese Frage hat der Gerichtshof mit der Begründung verneint, daß nach Artikel 7 Absatz 2 Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten alle sozialen Vergünstigungen gewährt werden müssen, die geeignet sind, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern. Würde nämlich den Kindern eines Wanderarbeitnehmers ein Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende in dem Mitgliedstaat nicht gewährt, in dem der Wanderarbeitnehmer eine Wohnung genommen und eine Beschäftigung gefunden hat, so sähe sich dieser Arbeitnehmer veranlaßt, nicht in [diesem] Mitgliedstaat zu bleiben.

Für Arbeitnehmer marokkanischer Staatsangehörigkeit gibt es jedoch keine Bestimmung von der Art des Artikels 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68. Muß nicht gleichwohl aufgrund des allgemeinen Diskriminierungsverbots des Artikels 41 des Abkommens angenommen werden, daß auch die Kinder dieser Arbeitnehmer Anspruch auf soziale Vergünstigungen erheben können, zu denen Überbrückungsgelder für jugendliche Arbeitsuchende gehören? Ich meine nicht. Aus den Entscheidungsgründen des Urteils Deak geht deutlich hervor, daß die Entscheidung des Gerichtshofes von Überlegungen geleitet war, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft betreffen. Das Abkommen bezweckt jedoch nicht die Erleichterung des Zugangs marokkanischer Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt der Gemeinschaft (und umgekehrt) und auch nicht die Mobilität dieser Personen in der Gemeinschaft; es will nur die Gleichbehandlung bereits zum Arbeitsmarkt zugelassener Arbeitnehmer gewährleisten. Gestützt auf Sinn und Zweck dieses Abkommens kann dessen Artikel 41 sicher nicht die gleiche Auslegung gegeben werden, wie sie der Gerichtshof im Urteil Deak Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 beigemessen hat.

Auf die Situation im Ausgangsverfahren angewandt, bedeutet dies, daß eine Person wie Frau Kziber nicht aufgrund des Diskriminierungsverbots in Artikel 41 des Abkommens Anspruch auf Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende erheben kann, selbst wenn diese Leistung eine soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 darstellt.

20 Es bleibt noch die Frage, ob Frau Kziber als Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 41 des Abkommens anzusehen ist und ob sie in dieser Eigenschaft Anspruch auf das fragliche Überbrückungsgeld erheben kann.

Auch hier gilt, daß der Begriff Arbeitnehmer unter Berücksichtigung des Zwecks des Abkommens und im Einklang mit dem Wortlaut der betreffenden Bestimmung auszulegen ist. Ich meine nun, daß die weite Auslegung, die der Gerichtshof dem Begriff Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 48 EWG-Vertrag beigemessen hat, nicht ohne weiteres durch Analogie auf den Begriff Arbeitnehmer in Artikel 41 des Abkommens übertragen werden kann.

In der Rechtsprechung zu Artikel 48 EWG-Vertrag wird der Begriff Arbeitnehmer weit ausgelegt, da er den Anwendungsbereich einer der Grundfreiheiten der Gemeinschaft festlegt. Das nun in Rede stehende Abkommen hat jedoch andere Zielsetzungen als der EWG-Vertrag. Wie bereits ausgeführt, soll es weder den Zugang von Personen marokkanischer Staatsangehörigkeit zum Arbeitsmarkt der Gemeinschaft erleichtern noch die Mobilität dieser Personen in der Gemeinschaft fördern. Es soll nur Personen marokkanischer Staatsangehörigkeit, die bereits im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats beschäftigt sind (oder waren), und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen eine nichtdiskriminierende Behandlung gewährleisten. Der Umstand, daß jemand, wie es bei Frau Kziber wohl der Fall ist, eine Zeitlang bei der Arbeitsvermittlung eines Mitgliedstaats registriert war, ohne jedoch jemals tatsächliche und echte Tätigkeiten im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses verrichtet zu haben, reicht deshalb nicht aus, um diese Person als Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 41 des Abkommens ansehen zu können.

5. Antrag

21 Aufgrund der vorherigen Ausführungen schlage ich vor, die Vorlagefrage der Cour du travail Lüttich wie folgt zu beantworten:

Artikel 41 Absatz 1 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und dem Königreich Marokko untersagt es einem Mitgliedstaat nicht, einem Familienangehörigen eines Arbeitnehmers marokkanischer Staatsangehörigkeit, der mit diesem zusammenlebt, ein nach seinem Recht vorgesehenes Überbrückungsgeld für junge Arbeitsuchende mit der Begründung zu versagen, daß der Arbeitsuchende die marokkanische Staatsangehörigkeit besitzt.