Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 10.01.1991 – C-205/89

Schlußanträge des Generalanwalts

Walter Van Gerven

vom 10. Januar 1991

Herr Präsident,

meine Herren Richter!

1 Mit dieser Klage beantragt die Kommission die Feststellung, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse sowie aus den Artikeln 30 und 36 EWG-Vertrag verstoßen hat. Nach ihrer Auffassung steht nämlich die in den griechischen Rechtsvorschriften ausgesprochene Verpflichtung, bei der Einfuhr von laut Etikett oder Verpackungsaufschrift pasteurisierter Butter ein Gesundheitszeugnis vorzulegen, nicht im Einklang mit diesen Bestimmungen.

Ursprünglich hatte die Kommission überdies die Beibehaltung systematischer Kontrollen bei der Einfuhr von Milcherzeugnissen im allgemeinen, so auch von Butter, gerügt. Die Griechische Republik hat jedoch ihre einschlägigen Rechtsvorschriften geändert, so daß für kein einziges Milcherzeugnis mehr — also auch nicht für Butter — systematische Kontrollen bei der Einfuhr vorgeschrieben sind. Die Kommission hat in ihrer Erwiderung diesen Teil der Klage zurückgenommen, so daß ich die entsprechende Rüge nicht mehr zu prüfen brauche.

2 Die aufrechterhaltene Rüge betrifft Artikel 13 der Verordnung Nr. 40/1977 des Präsidenten über die tierärztliche Untersuchung von Schlachtvieh und Erzeugnissen tierischen Ursprungs. Nach Artikel 13 Absatz 1 dieser Verordnung ist allen eingeführten Lebensmitteln die Urschrift eines tierärztlichen Gesundheitszeugnisses oder eines von einer zuständigen Behörde des Herkunftslandes ausgestellten Gesundheitszeugnisses beizufügen. Das Zeugnis muß in griechischer, englischer oder französischer Sprache abgefaßt und zwei Wochen vor der Abfahrt des Transportmittels, mit dem das Erzeugnis befördert wird, ausgestellt worden sein. Nach Artikel 13 Absatz 3 der Verordnung ist die Einfuhr von Lebensmitteln nach Griechenland nur zulässig, wenn das Gesundheitszeugnis alle Daten enthält, die — so verstehe ich es — im Herkunftsland nach dem dortigen Lebensmittelrecht angegeben werden müssen, soweit sie mit den Daten übereinstimmen, die nach den entsprechenden griechischen Bestimmungen vorgeschrieben sind.

3 Dem Titel der Verordnung Nr. 40/1977 läßt sich entnehmen, daß diese Regelung die Einfuhr von allen Erzeugnissen tierischen Ursprungs betrifft. Die Kommission beanstandet diese Regelung jedoch nur insoweit, als sie die Einfuhr pasteurisierter Butter behindern kann. Nach Auffassung der Kommission ist die Verpflichtung, bei der Einfuhr solcher Butter ein Gesundheitszeugnis vorzulegen, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung. Die Ausstellung eines solchen Zeugnisses verursache nämlich Verzögerungen und Kosten und sei geeignet, von der Ausfuhr dieses Erzeugnisses nach Griechenland abzuschrecken.

Dieser Ansicht der Kommission kann nicht widersprochen werden. Der Gerichtshof hat unter anderem in seinem Urteil vom 8. November 1979 in der Rechtssache Denkavit Futtermittel ausdrücklich festgestellt, daß die Verpflichtung, ein derartiges Zeugnis vorzulegen, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung darstellt. Eine solche Verpflichtung diskriminiert überdies Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten als dem Einfuhrstaat. Sie fällt aus diesem Grunde unter das Verbot von Artikel 30 EWG-Vertrag und kann hiervon nur aufgrund von Artikel 36 EWG-Vertrag freigestellt werden.

4 Die griechische Regierung hält die Verpflichtung zur Vorlage des in Rede stehenden Zeugnisses bei der Einfuhr aus Gründen des Schutzes der Volksgesundheit für gerechtfertigt. Infolgedessen muß geprüft werden, ob sich diese Verpflichtung in dem Spielraum hält, den Artikel 36 EWG-Vertrag, wie der Gerichtshof ihn ausgelegt hat, den Mitgliedstaaten beläßt.

Zunächst ist zu bemerken, daß es gegenwärtig keine gemeinschaftlichen oder harmonisierten Regelungen mit gesundheitsbehördlichen Vorschriften über Butter gibt. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes können die Mitgliedstaaten unter diesen Umständen aufgrund von Artikel 36 EWG-Vertrag noch Maßnahmen auf diesem Gebiet treffen.

Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung ist jedoch eine nationale Regelung, die erlassen wurde, um eines der in Artikel 36 EWG-Vertrag genannten Ziele zu erreichen, mit dem Vertrag nur dann vereinbar, wenn sie nicht über die Grenzen dessen hinausgeht, was notwendig, das heißt zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und überdies unerläßlich ist, weil sich das angestrebte Ziel nicht auf eine den freien Warenverkehr weniger behindernde Weise erreichen läßt. Überdies muß die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen.

5 In den Schriftsätzen der Parteien fällt auf, daß diese den Inhalt des nach den griechischen Rechtsvorschriften erforderlichen Gesundheitszeugnisses nicht genau angeben. Die griechische Regierung hat auf Ersuchen des Gerichtshofes nähere Angaben zum Inhalt des Zeugnisses gemacht. Ihnen ist zu entnehmen, daß das geforderte Zeugnis neben Angaben zu Identität, Herkunft und Bestimmung des Erzeugnisses das Zeugnis eines (im Herkunftsland) amtlich zugelassenen Tierarztes enthalten muß, wonach:

a) der Rohstoff

1) aus einem Gebiet, das seit mindestens sechs Monaten frei von Maulund Klauenseuche ist,

2) von überprüften Viehzuchtbetrieben, die frei von Tuberkulose, Brucellose und anderen übertragbaren Krankheiten sind,

3) von Tieren, die nicht an Euterentzündung (Mastitis) leiden,

stammt;

b) das Erzeugnis

1) in einer amtlichen Gesundheitskontrollen unterworfenen Einrichtung zubereitet wurde;

2) keine nach den geltenden Rechtsvorschriften verbotenen Stoffe enthält;

3) in geeignetem, für Lebensmittel zugelassenem Material verpackt ist, das es gegen Infektionen schützt;

4) frei von krankheitserregenden Mikroorganismen und für den menschlichen Verbrauch geeignet ist und im Erzeugungsland in derselben Zusammenstellung und mit denselben Merkmalen vertrieben wird.

6 Die meisten, wenn nicht alle in dem Zeugnis abzugebenden Erklärungen betreffen Punkte, die sich im Zeitpunkt von Erzeugung und Verpackung der Butter im Herkunftsland feststellen lassen. Dies gilt für die Feststellung des Fehlens der unter a, 1 bis 3 genannten Krankheiten in dem betroffenen Gebiet oder Betrieb oder bei den Tieren, von denen die Milch stammt, aus der die Butter hergestellt wurde. Es gilt ebenso für die Feststellung, daß die Einrichtung, in der die Butter zubereitet wurde, gesundheitsbehördlicher Kontrolle unterworfen ist (b, 1), daß der Butter bei der Herstellung keine nach den Vorschriften des Herkunftslandes verbotenen Stoffe zugesetzt wurden (b, 2), daß die Butter in geeignetem Material verpackt wurde (b, 3) und daß sie im Herkunftsland in derselben Zusammensetzung und mit denselben Merkmalen vertrieben wird (b, 4, zweiter Satzteil). Es gilt nicht oder nicht im gleichen Maße, was die Freiheit des Erzeugnisses von krankheitserregenden Mikroorganismen und seine Eignung für den menschlichen Verzehr betrifft (b, 4, erster Satzteil), da diese Merkmale entwicklungsfähig sind und deshalb möglicherweise auch in einem späteren Stadium als dem der Erzeugung kontrolliert werden müssen. Diesen Punkt werde ich daher gesondert behandeln.

7 Die Kommission trägt vor, die Buttererzeugung unterliege in allen Mitgliedstaaten gesundheitsbehördlichen Vorschriften, deren Beachtung intensiv überprüft werde. Diese Vorschriften, so verstehe ich es, beziehen sich unter anderem auf die Keimfreiheit der als Rohstoff verwendeten Milch sowie auf Produktionsweise, Zusammensetzung und Verpackung der Butter und deren Eignung für den Verbrauch. Die griechische Regierung bestreitet diese Behauptung nicht. Die Frage, die sich stellt, ist daher, ob unter diesen Umständen eine Erklärung, wie sie die griechischen Behörden verlangen, zum Schutz der Volksgesundheit notwendig ist und in einem angemessenen Verhältnis zu diesem Zweck steht. Bei der Beantwortung dieser Frage möchte ich zwischen dem Prinzip der geforderten Erklärung einerseits und deren Modalitäten andererseits unterscheiden.

8 Was das Prinzip selbst betrifft, kann meines Erachtens kein Zweifel bestehen. Es scheint mir in der Tat vernünftig, wenn die griechischen Behörden bei der Einfuhr von Butter eine Erklärung verlangen, wonach die Butter in Übereinstimmung mit den gesundheitsrechtlichen Vorschriften des Herkunftslandes hergestellt und verpackt wurde und in diesem Land in derselben Zusammensetzung und mit denselben Merkmalen vertrieben wird. Eine im Herkunftsland von einer hierzu befugten Person abgegebene Erklärung bietet eine Garantie hierfür. Zu diesem Zweck kann man sich nicht, wie die Kommission meint, mit den Etikettierungs-vorschriften begnügen, die den Verbraucher über die Merkmale des Erzeugnisses ins Bild setzen sollen, aber nicht geeignet sind, eine (angemessene) Garantie dafür zu bieten, daß gesundheitsbehördliche Vorschriften über Rohstoff, Erzeugung und Verpakkung der Butter eingehalten wurden.

Daß eine Erklärung wie die von der griechischen Regelung verlangte grundsätzlich zum Schutz der Volksgesundheit erforderlich ist, ergibt sich im übrigen aus den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über wärmebehandelte Milch und aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes.

9 Was die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften betrifft, möchte ich auf die Richtlinie 85/397/EWG des Rates vom 5. August 1985 zur Regelung gesundheitlicher und tierseuchenrechtlicher Fragen im innergemeinschaftlichen Handel mit wärmebehandelter Milch hinweisen. Artikel 3 Buchstabe A Nummer 1 Buchstabe f in Verbindung mit Anhang A Kapitel X und Anhang B der Richtlinie verpflichtet den Herkunftsmitgliedstaat, darauf zu achten, daß wärmebehandelter Milch, die in einen anderen Mitgliedstaat versandt wird, eine Genußtauglichkeitsbescheinigung beigegeben wird, mit der ein Tierarzt oder eine andere, von der zentralen Behörde benannte zuständige Stelle gleichen Niveaus erklärt, daß die eingeführte Milch unter den in der Richtlinie vorgesehenen Produktions- und Kontrollbedingungen gewonnen wurde. In der zwölften Begründungserwägung der Richtlinie wird ausgeführt, daß die Ausstellung einer Bescheinigung durch die zuständige Behörde des Herkunftslandes für die zuständigen Behörden des Bestimmungslandes die beste Sicherheit dafür biete, daß eine Sendung wärmebehandelter Milch den Anforderungen der Richtlinie entspricht.

Die vorliegend untersuchte griechische Regelung soll die Beachtung nationaler gesundheitsrechtlicher Vorschriften über Rohstoff, Erzeugung und Verpackung von Butter gewährleisten, die von gleicher Art sind wie die Vorschriften der Richtlinie 85/397/EWG über Rohstoff, Erzeugung und Verpackung von wärmebehandelter Milch. Was diese Vorschriften angeht, besteht meines Erachtens kein Grund, zwischen beiden Milcherzeugnissen zu unterscheiden. Ich kann mir in der Tat nicht vorstellen, daß Milch von kranken Kühen, unhygienische Produktionsformen oder ungeeignete Verpackungen eine Gefahr für die Gesundheit darstellen, gegen die die Allgemeinheit geschützt werden muß, wenn es sich um wärmebehandelte Milch, nicht aber, wenn es sich um pasteurisierte Butter handelt. In dem Fall, der uns beschäftigt, geht es zwar in Ermangelung einer Harmonisierung um die Beachtung von innerstaatlichen Vorschriften. Ich sehe jedoch nicht ein, weshalb eine Bescheinigung, die um der Einhaltung solcher Bestimmungen willen verlangt wird, anders zu beurteilen sein soll als eine Bescheinigung, die in einer Verordnung des Rates vorgeschrieben wird, um die Einhaltung gleichartiger gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen zu gewährleisten.

10 Auch die Rechtsprechung des Gerichtshofes erkennt die Befugnis der Mitgliedstaaten an, die Vorlage einer Gesundheitsbescheinigung zu verlangen, um sicherzustellen, daß Erfordernissen wie denjenigen, die hier untersucht werden, Genüge getan wird. Wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 8. Februar 1983 in der Rechtssache 124/81 des näheren ausgeführt hat, kann sich der Einfuhrmitgliedstaat vergewissern, daß den Anforderungen genügt wurde, die die Qualität der Milch vor der Behandlung, die Art und Weise der Behandlung und die Verpackung von UHT-Milch (Ultra-hocherhitzt) betreffen, indem er von den Importeuren die Vorlage von Bescheinigungen verlangt, die zu diesem Zweck von den zuständigen Behörden des Ausfuhrmitgliedstaates erteilt wurden.

11 Wenn ich somit keine grundsätzlichen Einwände gegen die von der griechischen Regelung geforderte Bescheinigung habe, so bereiten mir dagegen die Modalitäten dieser Bescheinigung sehr wohl Schwierigkeiten. Ich erinnere daran, daß Artikel 13 der griechischen Verordnung die Vorlage der Urschrift der Gesundheitsbescheinigung für alle eingeführten Lebensmittel tierischen Ursprungs, hier für Butter, verlangt und daß dieses Dokument zwei Wochen vor der Abfahrt des Beförderungsmittels durch einen Tierarzt oder eine zuständige Behörde ausgestellt worden sein muß. Wie die griechische Regierung in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, ergibt sich hieraus, daß jeder Ladung von zur Einfuhr nach Griechenland bestimmter Butter ein Gesundheitszeugnis beigegeben werden muß, was jedes Mal ein neues tierärztliches oder behördliches Zeugnis erforderlich macht.

Das geht mir zu weit. Die Notwendigkeit, sich jedes Mal an einen Tierarzt oder eine zuständige Behörde zu wenden, wenn eine Ladung Butter nach Griechenland ausgeführt wird, scheint mir in keinem angemessenen Verhältnis zu den Erfordernissen der Volksgesundheit zu stehen. Meines Erachtens folgt aus dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens der Mitgliedstaaten in ihre jeweiligen Rechtsvorschriften, daß sich die griechischen Behörden mit der Vorlage eines für einen bestimmten Zeitraum geltenden tierärztlichen oder behördlichen Zeugnisses zufriedengeben müssen, wonach die von einem bestimmten Erzeuger stammende Butter in Übereinstimmung mit den gesundheitsrechtlichen Vorschriften des Erzeugungslandes produziert, verpackt und in den Verkehr gebracht wurde.

12 Es bleibt noch ein Punkt zu untersuchen. Wie bereits erwähnt, muß in dem von der griechischen Regierung verlangten Zeugnis erklärt werden, daß die eingeführte pasteurisierte Butter keine krankheitserregenden Mikroorganismen enthält und für den menschlichen Verzehr geeignet ist. Wenn ich richtig verstehe, soll sich hieraus die Verpflichtung ergeben können, eine physische Gesundheitskontrolle durchzuführen, nachdem die pasteurisierte Butter hergestellt wurde, und zwar kurz vor der jeweiligen Versendung jeder Partie zur Einfuhr nach Griechenland bestimmter Butter.

Hierzu hat die Kommission überzeugend dargelegt, daß pasteurisierte Butter ein mikrobiologisch beständiges Erzeugnis ist, das keinen Nährboden für die Entwicklung von Mikroben darstellt. Die griechische Regierung, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes das Vorliegen der Voraussetzungen für die Abweichung von der grundsätzlichen Verbotsbestimmung des Artikels 30 EWG-Vertrag beweisen muß, hat nichts vorgetragen, woraus geschlossen werden könnte, daß die in Rede stehende Verpflichtung zum Schutz der Volksgesundheit notwendig ist und in einem angemessenen Verhältnis zu der zusätzlichen Sicherheit steht, die die Verpflichtung in dieser Hinsicht mit sich bringt. Sie kann sich hier nicht auf eine analoge Anwendbarkeit der Richtlinie 85/397 berufen. Wärmebehandelte Milch, für die die Richtlinie gilt, ist nämlich ein mikrobiologisch unbeständiges Erzeugnis.

Die Bemerkung, Butter könne ranzig werden, oxydieren oder Schimmel bilden, trifft natürlich zu. Deshalb ist es wichtig, daß die Butter gut verpackt wird und daß das Etikett der für den Verbraucher bestimmten Butter geeignete Angaben enthält, insbesondere diejenigen, von denen in der Richtlinie 79/112 betreffend die Etikettierung von Lebensmitteln die Rede ist. Die griechische Regierung hat jedoch nicht nachzuweisen vermocht, daß die genannten Erscheinungen eine Gefahr für die Gesundheit bildeten. Die Kommission hat ihrerseits das Ergebnis einer Umfrage vorgelegt, der sich entnehmen läßt, daß in den Mitgliedstaaten, die hieran teilgenommen haben, während der vergangenen zwanzig Jahre keine gesundheitlichen Probleme in Zusammenhang mit pasteurisierter Butter aufgetreten sind. Diese Umfrage deutet darauf hin, daß pasteurisierte Butter, wenn sie in Übereinstimmung mit den in den einzelnen Mitgliedstaaten vorgeschriebenen Regeln erzeugt wird, keine wirkliche Gefahr für die Gesundheit darstellt, auch wenn nach der Erzeugung chemische oder enzymatische Reaktionen auftreten können.

Die zusätzliche Garantie für die Volksgesundheit, die die Vorlage einer Bescheinigung darüber, daß bei der Einfuhr keine krankheitserregenden Mikroorganismen vorhanden waren und daß die Butter für den Verbrauch geeignet war, zu diesem Zeitpunkt bieten kann, ist also äußerst begrenzt. Unter diesen Umständen ist festzustellen, daß eine derartige Verpflichtung nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem angestrebten Ziel steht und für die Erreichung dieses Ziels auch nicht notwendig ist. Hierzu genügt die Vorlage einer für einen bestimmten Zeitraum geltenden Gesundheitsbescheinigung, mit der ein Tierarzt oder eine zuständige Behörde erklärt, daß die pasteurisierte Butter in Übereinstimmung mit den gesundheitsrechtlichen Vorschriften des Herkunftsstaates unter anderem über die Herkunft des Rohstoffes und das Fehlen von verbotenen Stoffen in der Butter erzeugt und verpackt wurde und daß sie im Herkunftsstaat für den menschlichen Verzehr geeignet ist und dort in der gleichen Zusammensetzung und mit den gleichen Merkmalen in den Verkehr gebracht wird.

Ergebnis

13 Ich schlage deshalb dem Gerichtshof vor,

1) festzustellen, daß die Griechische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 30 EWG-Vertrag verstoßen hat, daß sie für jede zur Einfuhr nach Griechenland bestimmte Partie pasteurisierter Butter die Beigabe einer Gesundheitsbescheinigung verlangt, wodurch jedesmal eine neue tierärztliche oder behördliche Erklärung erforderlich wird;

2) der Griechischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.